李墨池

（天津市政法管理干部學院 學生工作處，天津 300191）

缺失家庭是指因意外事件導致家庭成員死亡或嚴重傷殘，原有家庭結構發(fā)生變化，家庭嚴重殘缺，家庭功能及家庭成員生活受到嚴重影響的家庭。其中，意外事件是指無法預知、無法避免、無法克服的事件。如成年獨生子女因交通事故等意外死亡，家庭成員因見義勇為而死亡或嚴重傷殘等情況。另外，需要說明一下的是，一些服刑人員的家庭雖然也符合以上特征，但本文討論的缺失家庭不包含此類家庭，此類家庭的問題將作為特殊情況在另文中討論。

缺失家庭有以下特點：第一，缺失家庭中亡故、傷殘的家庭成員是在家庭生活中占有主導或支配地位的主要成員。主要體現(xiàn)在兩點：一、其經(jīng)濟收入是家庭生活的主要來源；二、日常生活中，此家庭成員是維持家庭生活運轉、保證家庭整體生活質量的主要依靠力量。據(jù)此兩點，缺失家庭亡故、傷殘的成員通常是年富力強，正處于青壯年時期的人。但也不絕對，如一九旬高齡的老中醫(yī)仍在工作，其家庭成員若干人都因病無工作能力，老中醫(yī)收入為全家唯一收入。則老中醫(yī)也符合本文所述的家庭中主要成員的要件。第二、缺失家庭中家庭成員的死亡、傷殘事發(fā)突然，依該成員的通常生活狀態(tài)該事件屬于極小概率事件。因此該成員的突然死亡或傷殘，使原有的家庭結構發(fā)生較大改變，給其他家庭成員造成較大影響，造成家庭成員心理創(chuàng)傷，社會功能明顯受損，日常生活難以適應，一般需相當長的時間才能適應和習慣。

當前我國正處于經(jīng)濟社會高速發(fā)展時期，各項社會事業(yè)在發(fā)生日新月異的變化，也使得一些新的社會問題產(chǎn)生，缺失家庭就是我國此階段的特有現(xiàn)象，對此，依靠原有社會法律規(guī)范已不能充分解決。如，天津市北辰區(qū)村民張永楠2012年2月在搶救本村落水兒童過程中壯烈犧牲[1]；“最美女教師”張麗莉為保護學生而被大客車撞倒碾壓失去雙腿；天津保安王新強在與歹徒搏斗過程中身重數(shù)刀壯烈犧牲[2]。這一串串閃光的名字讓我們肅然起敬，他們用自己的實際行動展現(xiàn)出一名新時期共和國公民的崇高品質。但不可否認的是，他們的壯舉在維護國家和社會利益的同時也使自己失去了健全的機體甚至生命，給自己和家人帶來的情感上的巨大傷痛和生活中的諸多困難。使其家庭遭受無法彌補的損失。雖然，他們的家庭和傷者本人得到了一些慈善捐助，但是，國家和社會對于這些家庭的幫助應當是長效和具體的，并亟須在相關立法中明確界定和規(guī)定。

一、缺失家庭的現(xiàn)實類型

（一）失獨家庭

基于國家長期發(fā)展戰(zhàn)略的考慮，我國自上世紀70年代開始實行計劃生育政策，當時眾多育齡青年響應國家號召，只生一個孩子。隨著時間的推移，這些當年的年輕父母已經(jīng)年過半百，有的已是花甲或近耄耋之年，本應該是兒孫繞膝，盡享天倫的時候。但其中的一些人卻因種種原因失去獨生子女，導致生活艱辛，心中充滿苦楚。吉林大學的高材生曉宇，理想是作一名考古學家。他在參加工作后突發(fā)心臟病去世，留給家人無盡的思念。根據(jù)國家計生委2002年的一項專家測算，目前全國有“失獨”家庭50多萬[3]。所謂“失獨”家庭，是指獨生子女死亡且父母未育，且未抱養(yǎng)的。未育是指女性49歲以上，即通常認為不能再生育的。失去獨生子女的父母大多已近暮年，無法生育。其中一些人有經(jīng)濟收入，日常生活可以維持，不屬于傳統(tǒng)意義上的貧困人員。但他們的日常生活卻仍有諸多困難，且精神上倍感孤獨。畢竟在傳統(tǒng)中國文化背景下，孩子是家庭生活中最大的希望，也是度過晚年生活的主要依靠。2012年6月，全國80多位失獨者聚集到北京，希望全國計生委對他們的生活現(xiàn)狀給予關注[4]?！笆И殹弊鳛橐环N社會問題已經(jīng)開始受到關注。一些地方已經(jīng)開始思考從制度層面解決這一問題。例如，北京市在面對8000個失獨家庭的時候，計劃取消老年人入住養(yǎng)老院需子女擔保這一規(guī)定[5]。

（二）見義勇為（死亡、重傷）家庭

中華民族是有著助人為樂傳統(tǒng)美德的優(yōu)秀民族。古往今來，無數(shù)華夏兒女為了救人于危難義無反顧的伸出援手，不惜犧牲自己的健康甚至生命。從最美女教師張麗莉到警校學生李博亞，從勇擒歹徒的保安王新強到搶救落水兒童的張永楠，他們無不為世人留下寶貴的精神財富。但不可否認的是，他們的去世或重傷也給家人帶來傷痛，給家庭生活蒙上陰影。我國政府和社會一直在為英雄們義舉之后的生活不斷努力，如見義勇為協(xié)會向見義勇為者提供獎金，又如民眾自發(fā)為張麗莉老師捐款等。但這些救助無論數(shù)額大小都還只是臨時救助，因此見義勇為者或其家庭今后長期的生活仍具有不確定性。

（三）刑事案件被害人家庭

刑事案件中被害人的權益往往受到嚴重損失，一些被害人甚至失去生命或肢體嚴重受損。使被害人的家庭蒙受重創(chuàng)。我國法律中雖然對維護被害人利益、賠償被害人損失有明確規(guī)定，但現(xiàn)實中罪犯家徒四壁，無力對被害人進行賠償?shù)默F(xiàn)象也并不少見。現(xiàn)實的無奈使得許多被害人流血又流淚。

（四）民事侵權案件和意外事件導致缺失家庭出現(xiàn)的情形

意外事件導致缺失家庭出現(xiàn)的情形近年來也為數(shù)不少。2008年5月我國發(fā)生汶川大地震，地震造成數(shù)以萬計的家庭支離破碎。一些年輕的父母在全國計生委的幫助和支持之下再度懷孕，迎來了新的生命。但是一些年長的父母，不再具有生育能力，只能把對孩子的思念埋藏于心底，導致生活前景黯淡，生活質量下降。雖然有一些家庭在災后實現(xiàn)了重組，但生活上的困難依然無法完全克服。

二、國外的救助制度

一些國家的社會救助制度發(fā)展較早，形成了較完善的社會救助制度，其中一些規(guī)定明確了對于缺失家庭應當給予的救助內容。如美國的撫養(yǎng)未成年兒童家庭補助制度和英國的殘疾津貼和家庭津貼等。這些內容均體現(xiàn)了社會對于特殊家庭的關愛，同時對于接受救助人的條件作出明確規(guī)定，對于我國建立缺失家庭社會救助制度有一定的借鑒作用。

（一）美國的撫養(yǎng)未成年兒童家庭補助

撫養(yǎng)未成年兒童家庭補助是聯(lián)邦政府推行的向貧困家庭提供現(xiàn)金補助的項目，這也是在美國備受爭議的一個救助項目。該項目專門用于幫助那些雙親之一缺少的家庭（如配偶一方亡故、離婚或出走）、殘疾人家庭、未婚生育的單親家庭、雙親屬于失業(yè)狀態(tài)并在積極尋找工作的雙親俱全家庭等。對于受供養(yǎng)的子女，通常救助到18歲，18歲或18歲以上的子女就不能再享受該項救助。撫養(yǎng)未成年兒童家庭補助的前身是1935年聯(lián)邦政府頒布的、作為社會保障條例一部分的“對貧困兒童補助計劃”，當時該計劃的重點是以孩子的名義對其母親給予幫助。但根據(jù)該計劃，若一個家庭里居住著有能力和身體健康的父親，那么這個家庭就不能得到該項救助。

因此這在一定程度上助長了做父親的離家出走。1962年，“對貧困兒童補助計劃”被更名為“撫養(yǎng)未成年兒童家庭補助”，更名后強調的是對家庭單位的補助。此項救助的費用由聯(lián)邦政府和地方政府共同承擔，盡管聯(lián)邦政府支付此項救助一半以上的費用，但該項目的行政管理權卻委托給了州政府。由州政府決定項目受益資格標準和受益水平。因此，不同的州制定的標準差異較大，資助的標準也不相同。給付標準由各州根據(jù)受益人的家庭收入和救助標準決定，申請補助者必須接受對其資產(chǎn)、勞動收入和其他收入來源的調查[6]。

（二）英國的社會救助制度

英國社會救助的主要項目有低收入家庭救助、老齡救助、殘疾救助、失業(yè)救助、疾病救助和住房補助等。低收入家庭救助是對收入低于官方規(guī)定貧困線家庭的救助,救助金隨政府規(guī)定的貧困標準而變化;老齡救助主要是對年滿80歲、沒有資格享受養(yǎng)老金或只有少量養(yǎng)老金的老年人給予補助：住房救助是指在享受標準住房福利后,實際收入仍低于貧困線的居民可享受由政府提供的“住房救助”。住房救助待遇包括減免全部房產(chǎn)稅、代繳房租、支付購房貸款利息、代繳全部水費、對居住自有房的貧困者,每年提供固定數(shù)額的修繕費和保險費等五個方面。英國除了直接對貧困者給與救助外,還有許多救助性福利項目,主要包括殘疾人津貼、戰(zhàn)爭撫恤金、家庭津貼等項目。戰(zhàn)爭撫恤金分“殘廢撫恤金”和“寡婦與孤兒撫恤金”兩種，發(fā)放范圍包括世界大戰(zhàn)中的殘廢軍人,戰(zhàn)爭期間在商船上或民防隊中負傷致殘者,負傷的平民,以及戰(zhàn)爭遇難者的遺孀,孤兒等。家庭津貼包括未成年人津貼、生育婦女一次性補助、單親父母補助。殘疾津貼包括殘疾人保姆津貼、活動津貼和重殘津貼等。英國社會救助資金基本上由國家負責，實行社會救助申請和調查相結合的制度。凡需要救助的家庭應當向社會保障機構遞交申請書,由“補充津貼委員會”派出專業(yè)人員,向申請者所在社區(qū)和工作單位進行收入和生活狀況調查,調查內容主要涉及申請者家庭人口數(shù)、無勞動力人口、工作人口、收支情況等。英國這樣龐大的社會救助體系在世界上是少見的,其受益人約占全國總人口的9%,即使如此,該救助體系仍然受到不少批評,認為許多貧困者沒有得到應有的救助[7]。

三、我國救助法律制度的完善

（一）我國救助法律制度的現(xiàn)狀

與英美等一些國家相對完善的社會救助法律制度相比，我國相關法律建設還處于起步階段。我國《城市居民最低生活保障條例》自1999年10月起施行。這部行政法規(guī)確立了城市居民最低保障制度，其中確定了城市居民最低生活保障的基本原則、對享受低保待遇者的核查監(jiān)督辦法、救助款物的發(fā)放標準和具體發(fā)放形式等。這部行政法規(guī)的出臺，將國家對低收入城市居民提供生活保障明確為國家相關部門的法定義務，體現(xiàn)了國家和社會對社會成員的人文關懷，對于我國社會救助法律制度的建立有著里程碑式的重要意義。但這部法規(guī)也有著一些不足：其中所確定的能夠享受低保待遇的人僅限于“持有非農業(yè)戶口的城市居民”，這就將我國生活在農村、從事農業(yè)生產(chǎn)的廣大民眾排除在外。另外，這部法規(guī)只是按家庭成員的全部收入來確定是否能享受低保待遇，這就將現(xiàn)實中許多收入不符合低保標準，但家庭生活確實存在困難需要幫助的家庭排除在外。一些國家將家庭成員缺失作為享受國家救助的條件，如美國的撫養(yǎng)未成年兒童家庭補助和英國的家庭津貼等，這對于我國建立缺失家庭救助法律制度或許有借鑒意義。

（二）《社會救助法》中針對缺失家庭應當規(guī)定的內容

1.《社會救助法》中應明確對缺失家庭的救助

2008年8月，我國有關部門向社會公布《社會救助法》（征求意見稿），對于公民的救助主要有居民最低生活保障、專項救助、自然災害救助、臨時救助幾部分，筆者認為應當增加“缺失家庭救助”一章，理由如下：（1）缺失家庭在我國是一個數(shù)目龐大的人群，且每年還有不斷上漲的趨勢?，F(xiàn)有的《社會救助法》（征求意見稿）中并未將這一人群納入其中，顯然是不夠完善的。無論從這部法的立法初衷，還是維護國家和諧穩(wěn)定的戰(zhàn)略高度，都應當增加這部分內容；（2）《社會救助法》（征求意見稿）現(xiàn)有的四章中并不能涵蓋對缺失家庭的救助。居民最低生活保障、專項救助兩章均以家庭成員收入作為獲得救助的前提條件。而許多缺失家庭并不屬于貧困家庭，不符合獲得這兩項救助的條件。另外的兩章——自然災害救助、臨時救助都帶有臨時性救助和應急救助的特點，“解燃眉之急”是這兩章的主要目的，即使自然災害救助一章中有對民房重建、災害發(fā)生當年冬季轉年秋季政府救助的明確要求，也屬于臨時性救助的一部分，而缺失家庭所需要的不僅是一時的救助，更是長期的救助，因為家庭成員的突然死亡或傷殘，給家人帶來的傷痛是巨大的，家人內心的苦楚旁觀者往往體會不到，而他們生活中的困難臨時性救助措施并不能長期有效的發(fā)揮作用，因此，在《社會救助法》中應當明確規(guī)定對缺失家庭救助的相關標準，評估方法，救助職責和問責機制等。

2.救助機構的資金來源

缺失家庭救助機構應承擔幫助缺失家庭解決實際困難，提高家庭成員生活質量的任務。我國憲法規(guī)定，我國政府在特殊狀態(tài)下有從國家和社會獲得物質幫助的權利。根據(jù)憲法的立法精神，國家應當對缺失家庭進行救助。即國家應當立法并確定該項資金來源保障。我國現(xiàn)在有許多愛心人士在別人生活困難時愿意伸出援手，盡自己的一份力量幫助別人。如張麗莉老師在傷重住院期間就有許多民眾自發(fā)為她捐款。這些來自于民間的資金在條件成熟時也應當納入到救助機構的資金來源之中，以實現(xiàn)資金來源多元化。救助機構應當按被救助家庭的實際需要合理分配和使用資金，以實現(xiàn)救助資金的最大效用。同時這些資金的運行應有嚴格程序，以保證此類資金能夠不再中途被浪費或是流失。

3.救助機構對缺失家庭提供的救助內容應當具有針對性，豐富多樣，能夠確實幫助被救助家庭解決實際困難和提高被救助家庭的生活質量

不同的缺失家庭所需要提供的救助內容是不同的。有的家庭需要資金和生活物品，有的家庭需要醫(yī)療服務，有的家庭在教育子女方面需要幫助，有的則需要心理上的撫慰。曾有報道，幾個失去獨生子女的家庭在大年三十想一起到餐廳用餐，但卻被拒絕。因為餐廳經(jīng)營者說不想在新年討“霉頭”。過年過節(jié)成了許多缺失家庭最怕的日子。救助機構應當對缺失家庭的實際生活現(xiàn)狀有所了解，提供有效幫助。我國的一些社會資源已用于扶危助困，一些愛心人士也投身其中。如中央部委的食堂向附近老年人開放，天津出租司機自發(fā)組成車隊免費接送老人出游等。這是一些好的經(jīng)驗，應當在法律中得以體現(xiàn)。

誠然，許多專業(yè)的救助服務僅依靠救助機構自身難以完成。可否考慮以國家立法予以保障，政府率先購買服務，社會善舉共同襄助的方式，借助其他社會力量共同實現(xiàn)專業(yè)化的救助，如心理撫慰可委托或聘請專業(yè)心理學工作者完成，法律服務可請律師或具有法學專業(yè)知識的人提供，醫(yī)療救助服務可委托?？漆t(yī)院完成。這些被委托或聘請的人員應具有能夠勝任工作的專業(yè)知識，具有相應資質，講求職業(yè)道德。救助機構應當為專業(yè)人員提供救助服務創(chuàng)造積極條件。

（三）建立缺失家庭法律救助制度的重要意義

1.解決缺失家庭的實際困難，幫助他們度過難關

幸福的家庭都是相同的，不幸的家庭卻各有各的不同。這些家庭在遭遇變故之后，生活上面臨許多實際困難，家庭成員心靈上有著難以撫平的傷痛。在法律層面明確規(guī)定國家應當對缺失家庭給予救助，將使被救助家庭在實際生活中需要克服的困難減少，心靈上的創(chuàng)傷逐漸趨于愈合，整體生活質量得到提高。

2.使整個社會逐漸對缺失家庭重視，關注缺失家庭問題，逐步提高社會對缺失家庭的關愛和寬容之心

缺失家庭在我國社會是一個數(shù)目龐大的人群，也是我國在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中不能回避的問題，對缺失家庭的救助以法律形式確定下來，有助于使救助缺失家庭這一社會問題引起社會的廣泛關注，相關法律文件的出臺，不僅是對國家有關部門和社會相關機構職責做出明確規(guī)定，更會對社會公眾的行為產(chǎn)生指引作用。即社會公眾會按照法律文件的精神實質來行事，約束自己的行為使自己的行為與法律精神的契合度不斷提高，自覺加入到關愛缺失家庭的行列中來。在社會性守法行為增加的同時，提高社會對缺失家庭的關愛程度和寬容之心。例如，前文中提到的餐廳拒絕失獨家庭用餐的情況應該從此杜絕。

3.減少刑事案件，構建和諧社會

救助法中明確對缺失家庭救助的法律條款，將更加明確缺失家庭的法律地位和鼓勵社會文明行為，這不但對公民的文明行為有積極的肯定和保護，也同時具有減少各類犯罪，培養(yǎng)公民向善，構建和諧社會的重要意義。例如，2012年8月27日《今日說法》節(jié)目曾播出這樣一個案件：江西的一個小孩被人拐賣到江蘇一戶人家，后被我公安民警解救。收買小孩的人家原有一個二十多歲的兒子，前不久因車禍去世。當解救民警要將來到這家三天的被拐兒童帶走時，這家的女主人哭了起來，民警告知這家人可通過正當渠道進行收養(yǎng)。缺失家庭在面對家庭受到嚴重創(chuàng)傷，幾十年固有生活習慣和思維方式突然發(fā)生改變，家庭成員很可能會產(chǎn)生創(chuàng)傷后心理應激障礙，其思維方式受到影響，不能調動起大腦中原有的知識儲備，從而出現(xiàn)違反社會規(guī)范的行為。如果在家庭變故出現(xiàn)后，有專業(yè)機構及時的對缺失家庭進行救助，如為上述案件中的缺失家庭提供關于收養(yǎng)子女的專門幫助，則一些違反社會規(guī)范的行為就不會發(fā)生，整個社會也會變得更加和諧有序。

（四）實施這一法律制度可能存在的問題和對策

1.承擔法定救助義務的國務院行政部門與其他救助機構的關系

長期以來，我國困難群眾的救助工作由民政部門負責，但其模式仍限于對貧困家庭的經(jīng)濟救助和對無家可歸者的臨時救助，缺乏長效機制，但民政部門由于其豐富的經(jīng)驗和資源優(yōu)勢，缺失家庭救助工作也應由民政部門負責為宜。除民政部門之外，我國一些其他機關也有幫扶困難群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)。如工會定期對困難群眾走訪慰問，婦聯(lián)成立有婦女再就業(yè)基地或相應基金等。不可否認的是有更多的部門或機構參與救助，會使救助對象獲得更多幫助，但救助資源畢竟有限，如果由不同部門對同一救助對象重復救助，勢必會占用較多的救助資源，不能最大限度的發(fā)揮救助資源的充分，合理，有效利用。而且如果被救助者長期得到高于自己實際所需數(shù)倍的救助資源，很可能會產(chǎn)生安于現(xiàn)狀的保守或消極心理，不利于其保持積極向上的心態(tài)，不愿意通過自身奮斗和努力逐步改進生活現(xiàn)狀。這一點我們在一些歐洲高社會福利的國家中可以得到印證。如何根據(jù)我國的實際情況，建立符合我國現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平，具有中國特色的《社會救助法》，并合理解決相關問題，應在具有救助和幫助缺失家庭職能的國家相關部門之間建立信息共享制度，建立長效信息互通機制，對于被救助者的信息和有關部門的救助舉措進行及時溝通，信息聯(lián)網(wǎng)，資源合理配置，避免由于信息溝通不及時而產(chǎn)生救助不到位或重復救助的情況發(fā)生。

2.建立嚴謹科學的考察和復核制度，確保需要救助的家庭得到救助，無需救助的人不占用社會資源

我國于1999年實行《城市居民最低生活保障條例》，實際執(zhí)行中卻使得一些需要被救助的人沒能得到救助，一些生活不太困難的人占用了救助資源，享受了國家的救助金和政策優(yōu)惠。在缺失家庭社會救助法律制度中，在確定救助對象時，應當規(guī)定嚴謹科學的考察程序，確定客觀可行的評估標準，以確保法律實施時達到預期目的。嚴謹科學的考察程序絕不是繁瑣冗長的程序，而要力爭達到簡潔易行，易于掌握，使需要被救助的家庭早日獲得救助。同時應當有明確的定期和不定期復查制度，確保被救助家庭在不符合救助條件時能夠及時被有關部門知曉而停止救助，并最終使該法在實施中不斷完善。

3.國家救助機構在實施救助之后，是否享有追償權

一些缺失家庭在遭受不幸之后本應依法獲得相應賠償，如交通肇事者應當對被害人或其家屬進行賠償，但由于某些原因賠償一直沒有實際履行。這時國家有關部門對被害人家庭進行了救助。在救助之后，國家有關部門是否享有向肇事者追償?shù)臋嗬抗P者認為應當享有，因為這樣既符合民事法律代位求償權的相關理論，又符合我國救助制度的初衷。既可以不讓應當承擔責任者逃避法定義務，能節(jié)約社會資源，實現(xiàn)良好的社會效果。

4.如何使被救助者愉快的接受救助

對缺失家庭的救助是一項體現(xiàn)社會進步，彰顯社會責任和凝聚力的事業(yè)。這樣一件好事想要做到位，卻有許多細節(jié)應當注意。在對被救助家庭進行救助的時候，不應居高臨下、盛氣凌人，而應具有更多的溫情和人文關懷。溫州幾位愛心老人在街頭提供免費早餐，堅持數(shù)載，某年元宵節(jié)前一天，老人家們掛出通知：明日提供湯圓，歡迎品嘗。他們用“品嘗”而不是“食用”，簡單兩字體現(xiàn)出老人們對于用餐者的細心呵護。這就是赫赫有名的“紅日亭”粥棚。這件事使我們受到啟示：關愛他人，從細節(jié)入手。針對缺失家庭的救助，我們不妨將救助機構命名為“援助服務中心”，不使用“缺失家庭”“救助”等字樣。這樣也許會讓被救助者更愿意接受救助，在執(zhí)行時取得好的效果。

綜上所述，缺失家庭社會救助法律制度是我國在現(xiàn)階段對解決缺失家庭這一社會問題亟須建立的法律制度。家庭是社會的組成單元，每一個家庭的平安幸福是全社會的共同愿望。當某些家庭遭遇不幸的時候，國家和社會應當及時施以援手，幫助這些家庭走出困境。以法律的形式確定國家有關部門的職責權限，將有利于推動這項制度規(guī)范、有序的實行，使得被救助家庭中每一名成員都能感受到社會大家庭的關愛。

[1]雷風雨.好人三哥永遠活著[DB/OL]http://new s.163.com/12/0621/13/84HDBOSR 00014AED.htm l.

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[3]宋利彩.中國“失獨”家庭50多萬專家:風險需社會共擔[DB/OL]http://sn.ifeng.com/gongyi/detail_2012_08/24/304839_0.shtm l.

[4]吳家翔，于維華.中國失獨老人調查[DB/OL]http://news.qq.com/zt2012/living/only_child.htm.

[5]郝羿.北京失獨老人住養(yǎng)老院擬無需擔保[DB/OL]http://finance.qq.com/a/20120822/004600_1.htm.

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