李新生

（中共福建省委黨校 黨建教研部，福建 福州350001）

黨的十八大高度重視黨內(nèi)民主建設(shè)，明確指出， “黨內(nèi)民主是黨的生命。要堅持民主集中制，健全黨內(nèi)民主制度體系，以黨內(nèi)民主帶動人民民主”。［1］51健全黨內(nèi)民主制度體系任重道遠。改革和完善黨的代表大會制度、發(fā)揮基層黨代表作用是健全黨內(nèi)民主制度體系的重要任務(wù)。黨的十八大特別要求“完善黨的代表大會制度、提高工人、農(nóng)民代表比例，落實和完善黨的代表大會制度”。［1］51這是健全黨內(nèi)民主制度體系、全面提高黨內(nèi)民主建設(shè)科學(xué)化水平的一項重要舉措，在實踐中應(yīng)著力從調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善選舉、完善機制和健全制度等層面，確?；鶎狱h代表充分有效地發(fā)揮作用。

一、調(diào)整結(jié)構(gòu)和比例，拓展基層黨代表發(fā)揮作用的通道

基層黨代表是黨執(zhí)政的重要資源，是黨代表大會主體的重要組成部分。基層黨代表通常是指在生產(chǎn)和工作一線的黨代表的簡稱，是與基層黨組織和黨員群眾聯(lián)系最緊密、溝通最便捷的黨的基層骨干分子。黨代表的結(jié)構(gòu)是發(fā)揮基層黨代表作用的前提和基礎(chǔ)，改善黨代表大會代表結(jié)構(gòu)，提高基層一線代表比例，增強代表廣泛性，這是改革和完善黨代表大會制度的努力方向和發(fā)展趨勢。

長期以來，盡管黨代表的結(jié)構(gòu)比例不斷調(diào)整，但是，依然存在領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例偏高、結(jié)構(gòu)比例不平衡等阻礙基層黨代表發(fā)揮作用的不合理現(xiàn)象。一方面，在各級黨代會組成人員中，領(lǐng)導(dǎo)干部代表的比例偏高，基層黨代表發(fā)揮作用自然會受到擠壓。從全國黨的代表大會來看，據(jù)統(tǒng)計，黨的十四大1 989 名代表中，來自生產(chǎn)和工作一線的黨代表437 名，占代表總數(shù)的22%;黨的十五大2 048 名代表中，來自生產(chǎn)和工作一線的黨代表494 名，占代表總數(shù)的24.1%;黨的十六大2 120 名代表中，來自生產(chǎn)和工作一線的代表515 名，占代表總數(shù)的24.3%;黨十七大2 217 名代表中，來自生產(chǎn)和工作一線的黨代表630 名，占代表總數(shù)的28.4%;黨的十八大選舉產(chǎn)生2 270 代表中，來自生產(chǎn)和工作第一線黨代表692 名，占代表總數(shù)的30.5%。由此可見，在確保代表素質(zhì)的前提下，每屆全國人大黨代會都適當(dāng)增加了來自生產(chǎn)和工作一線的黨代表比例，各級黨代表的比例結(jié)構(gòu)基本趨向科學(xué)合理狀態(tài)。但是，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表在每屆省級以上黨代會中的高比例還沒有得到明顯扭轉(zhuǎn)，降低黨代表中的領(lǐng)導(dǎo)干部黨員的比例，提高基層黨員的比例已成為黨代會發(fā)展的一種趨勢。誠然，高比例的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表，能夠反映黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨的路線方針制定、執(zhí)行過程中所發(fā)揮的較大政治影響力，但也容易把黨代表大會變成“黨員干部代表大會”或“黨員干部工作會議”，擠壓基層黨代表發(fā)揮作用的空間，還容易使基層黨代表產(chǎn)生依賴情緒，難以發(fā)揮應(yīng)有的代表作用。另一方面，基層黨代表中的結(jié)構(gòu)比例不平衡，一些新興行業(yè)和新的社會階層中的黨員利益難以保障。目前，來自生產(chǎn)和工作一線的基層黨代表由于總量偏小，無法按行業(yè)來劃分黨代表。一般情況下，基層黨代表主要集中在傳統(tǒng)行業(yè)，新興行業(yè)、新的社會階層的黨代表比例和對非本地戶口的常住人口黨員的權(quán)利保障等都還沒有明確的規(guī)定，這在客觀上形成基層黨代表基本上是一些優(yōu)秀企業(yè)家、優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人員和獲得各種獎勵的優(yōu)秀共產(chǎn)黨員?；鶎狱h代表的廣泛性、代表性就可能大打折扣，反映黨情民意的渠道一定程度上受到制約。

為了真正發(fā)揮好基層黨代表這一寶貴資源的作用，改變結(jié)構(gòu)比例不平衡狀態(tài)，激發(fā)基層黨代表的活力，擴大基層黨代表的代表性，必須調(diào)整黨代表的結(jié)構(gòu)比例。改善黨代表結(jié)構(gòu)需要從宏觀層面統(tǒng)籌考慮，逐漸減少領(lǐng)導(dǎo)干部比例，適當(dāng)增加各個社會階層的黨代表比例，使選出的代表能反映黨內(nèi)不同階層、不同層次、不同界別黨員群眾的心聲。一是從宏觀層面控制黨代表總體數(shù)量。應(yīng)該盡可能考慮黨代表大會的成本，從有利于黨的代表大會有效開展工作、有利于黨內(nèi)民主決策的需要等角度出發(fā)，適當(dāng)控制黨代表的總體數(shù)量，黨代表不一定因黨員總量的增加而增加。二是從中觀層面按黨代會的層次適當(dāng)確定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表與基層黨代表的合理比例?？偟脑瓌t是降低黨員領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例，不斷提高基層黨員代表比例。這個“降”和“提”怎樣才算合理，怎樣達到最佳狀態(tài)，是個需要反復(fù)權(quán)衡的事情。它絕不能單憑個人的主觀愿望或猜想，而應(yīng)該由黨內(nèi)民主發(fā)展的進程和水平所決定。三是調(diào)整、優(yōu)化基層黨代表的結(jié)構(gòu)比例，提高基層黨代表的覆蓋面。主要從行業(yè)結(jié)構(gòu)、身份結(jié)構(gòu)、民族結(jié)構(gòu)、性別結(jié)構(gòu)、文化素質(zhì)等方面予以優(yōu)化，使基層黨代表的整體素質(zhì)有明顯提高，達到質(zhì)與量的雙提高，議事效率與議事質(zhì)量的統(tǒng)一。

二、改善選舉和培訓(xùn)，提升基層黨代表發(fā)揮作用的能力

黨代表是黨代表大會活動的主體?；鶎狱h代表自身的思想理論素質(zhì)、服務(wù)群眾意識、參政議政能力與其發(fā)揮作用都有著密切的聯(lián)系。目前，基層黨代表絕大多數(shù)是來自生產(chǎn)與工作一線的先進分子，其整體素質(zhì)與黨內(nèi)民主進程相匹配，能認真履行黨代表大會賦予的各項職責(zé)。但是，基層黨代表中確實還存在著履職能力不平衡的現(xiàn)象，有的代表政治理論水平有待提高，對黨的大政方針政策的理解不夠到位;有的代表聯(lián)系黨員群眾不夠密切，向上級黨組織反映黨員群眾意見不夠及時;有的代表受到文化水平、時間精力和身體狀況等因素制約，履職能力發(fā)揮不夠理想。上述情況表明，少數(shù)基層代表的政治素質(zhì)、工作能力確實與黨代表任期制的要求、與黨員群眾的期待還有一定距離，需要加強經(jīng)常性的素質(zhì)培訓(xùn)和教育，著力在提升代表履職能力上下功夫。

1. 改革完善基層黨代表的選舉，逐漸擴大競爭性選舉。黨的十八大已經(jīng)明確規(guī)定，“完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉、形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境”。［1］52在黨代表產(chǎn)生之前不僅要明確其任期資格，而且還應(yīng)對最低學(xué)歷、年齡、政治理論水平和參政議政能力提出要求。真正把那些組織放心、群眾滿意，既有理論水平，又有實踐經(jīng)驗的黨代表選上來。同時，建立能夠真正體現(xiàn)黨員真實意志的競爭性選舉制度，在各地試點的基礎(chǔ)上分層次、分步驟，積極穩(wěn)妥地推進基層黨代表競爭選舉。要注意把握基層黨代表競爭選舉的推進節(jié)奏，不能搞“一陣風(fēng)、一鍋煮”?；鶎狱h代表競爭選舉要按黨代表大會的不同層級分步實施。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代表大會要在認真總結(jié)黨代表直選的基礎(chǔ)上，進一步規(guī)范競爭性選舉;縣黨代表大會可以在試點的基礎(chǔ)上，全面提升黨代表直選;市黨代表大會可以在基層黨代表中推行直選;省黨代表大會和全國黨代表大會也可以在基層黨代表中確定一定比例拿出來進行競爭性選舉。要開放基層黨代表初步候選人推薦，達到組織意圖與黨員自愿參與相結(jié)合。開放初步候選人的提名方式，就是要由單一的組織推薦方式轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織、個人和聯(lián)名推薦等多種方式并存。特別是鼓勵個人自薦和聯(lián)名推薦。這樣，被推薦出來的候選人既滿足了候選人篩選過程中組織的意圖，又充分體現(xiàn)基層黨代表的廣泛性和代表性。要充分利用網(wǎng)絡(luò)媒體等手段，提升基層黨代表選舉的競爭性。在網(wǎng)絡(luò)媒體時代既做到守住提名環(huán)節(jié)使基層黨代表候選人提名權(quán)逐步從領(lǐng)導(dǎo)回歸到黨員，又利用公開媒體、黨建網(wǎng)站等方式組織競爭演講和公開投票，從而確?；鶎狱h代表選舉的真實、公正、有效。

2. 切實加強對基層黨代表履職培訓(xùn)，逐步達到經(jīng)常化、現(xiàn)代化、制度化。各級黨委要將基層黨代表培訓(xùn)作為重要任務(wù)納入黨(干)校教學(xué)計劃，加強對基層黨代表的常規(guī)培訓(xùn);市、縣黨代表聯(lián)系辦應(yīng)通過以會代訓(xùn)(經(jīng)驗交流、情況通報、現(xiàn)場報告等)、典型案例解剖、專題調(diào)研分析等形式加強對基層黨代表的實踐培訓(xùn);整合各地黨務(wù)網(wǎng)站資源，設(shè)立全國聯(lián)網(wǎng)的中央委員會門戶網(wǎng)站，開辟黨代會(黨代表)專欄，加強對基層一線黨代表的遠程培訓(xùn);強化對基層黨代表有組織的系統(tǒng)理論指導(dǎo)。在制訂黨員干部年度教育培訓(xùn)計劃時，應(yīng)將黨代表任職培訓(xùn)與干部教育培訓(xùn)、基層黨務(wù)培訓(xùn)結(jié)合起來，同步考慮，同步實施。通過各種途徑、多種形式的培訓(xùn)，不僅要提高代表的思想素質(zhì)，而且要強化履職能力的培養(yǎng)，使代表們能夠從思想、能力、作風(fēng)等方面適應(yīng)履行職責(zé)、發(fā)揮作用的需要。

3. 經(jīng)常組織基層黨代表開展履職活動，逐步實現(xiàn)組織化與個人參與相結(jié)合?；鶎狱h代表應(yīng)立足自身工作崗位，加強對經(jīng)濟社會發(fā)展、黨的建設(shè)等重大問題的調(diào)查研究，積極主動深入基層、深入實際，應(yīng)邀參加有關(guān)會議，擴大知情渠道，積極參政議政、建言獻策，提出高質(zhì)量的提案提議、意見和建議。要以代表團(組)、代表個人為基本組織形式，探索完善建立臨時代表小組和代表專業(yè)小組等形式，組織代表開展以黨委決策提供依據(jù)為主要內(nèi)容的調(diào)查研究、征詢意見等活動。要積極探索、創(chuàng)新基層黨代表發(fā)揮作用的途徑和形式，并不斷深化黨代表活動的內(nèi)容，增強黨代表活動的實效性。例如，當(dāng)前應(yīng)該結(jié)合十八大精神，圍繞保持黨的先進性和純潔性，在全黨深入開展以為民務(wù)實、清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實踐活動。

三、完善權(quán)責(zé)和機制，優(yōu)化基層黨代表發(fā)揮作用的環(huán)境

基層黨代表發(fā)揮作用需要完善基層黨代表的權(quán)責(zé)及其運作機制，使基層黨代表發(fā)揮作用的環(huán)境得以優(yōu)化?！吨袊伯a(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》對黨代表的職責(zé)作了明確規(guī)定，即在同級黨代表大會召開期間參與聽取和審查黨的委員會、紀律檢查委員會的報告;在同級黨代表大會召開期間參與討論和決定有關(guān)重大問題;向同級黨代表大會或者同級黨的委員會就經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)等重大問題提出意見和建議;對同級黨的委員會、紀律檢查委員會及其成員進行監(jiān)督;參加同級黨代表大會或者同級黨的委員會組織的活動;受同級黨代表大會或者同級黨的委員會的委托，完成有關(guān)工作。［2］所有這些職責(zé)可概括為“五權(quán)”，即選舉權(quán)、審議權(quán)、評議權(quán)、監(jiān)督權(quán)、建議權(quán)。這樣，黨代表在黨代會開會和閉會期間履行職責(zé)就有了法規(guī)上的保障，基層黨代表同樣需要履行上述職責(zé)。明確黨代表的職責(zé)是基層黨代表履行職責(zé)的前提條件，基層黨代表職責(zé)的充分履行和運作機制的健全是相關(guān)聯(lián)的。盡管黨中央對黨代表的職責(zé)有了明確規(guī)定，基層黨代表發(fā)揮作用也開始表現(xiàn)出一定的活力，但是一些基層黨代表履職意識淡薄，在思想上缺乏發(fā)揮作用的主觀愿望，作用發(fā)揮效果不理想，當(dāng)“聽眾”黨代表、當(dāng)“榮譽”黨代表的大有人在。有的基層黨代表對自己的權(quán)利職責(zé)不清楚，仍停留在“吃幾頓飯，舉幾次手，鼓幾次掌，畫幾個圈，發(fā)幾次言”的標(biāo)準(zhǔn)上，參政議政能力缺乏，代表作用幾乎喪失。有的基層黨代表在黨的代表大會閉幕后忙于本職工作或生計，在時間、精力投入上確實有困難，影響了代表作用的發(fā)揮。解決這些問題就需要建立健全代表發(fā)揮作用的運作機制，當(dāng)前要突出重點，建立健全如下三項運作機制。

1. 建立健全基層黨代表服務(wù)機制。在黨代表大會期間要積極為基層黨代表參政議政創(chuàng)造條件，領(lǐng)導(dǎo)干部黨員代表盡可能少講多聽，讓基層黨代表盡最大限度把基層黨代表了解、掌握的各種情況、建議和意見，以及群眾的呼聲愿望、基層的困難問題反映出來、傳遞上來，為黨委決策提供科學(xué)依據(jù)。在黨代表大會閉會期間要通過黨代表聯(lián)絡(luò)辦機構(gòu)切實搞好組織、協(xié)調(diào)、服務(wù)工作，最大限度地關(guān)心、支持基層黨代表的工作，特別對刁難、阻礙、破壞黨代表開展工作的人和事，要堅決予以打擊和處理，切實維護基層黨代表的履職權(quán)益。

2. 建立健全基層黨代表約束機制?；鶎狱h代表每年底應(yīng)主動向選舉自己的黨員述職，匯報自己履行代表職責(zé)的情況，并接受黨員評議;基層黨代表活動應(yīng)向黨員公示，將基層黨代表開展活動、履行責(zé)任的情況向選區(qū)或選舉單位的黨員公示;如果黨員對選舉出的基層黨代表履職情況有異議、作用發(fā)揮不滿意，可以向他們提出質(zhì)詢，被質(zhì)詢的基層黨代表必須認真解答黨員問題，回復(fù)黨員質(zhì)詢;基層黨代表向選區(qū)黨員和選舉單位述職、接受評議、測評和監(jiān)督應(yīng)形成常態(tài)化，使基層黨代表的活動始終處于黨員的監(jiān)督之中。

3. 建立健全基層黨代表參與機制。創(chuàng)造條件讓基層黨代表參與調(diào)研、決策、聯(lián)系群眾和干部選拔及評議工作。各級黨委應(yīng)通過會議、簡報等多種形式，及時向基層黨代表通報上級黨組織的重要會議、重大決策和重大活動的情況;經(jīng)常性地組織基層黨代表開展重點工作、重點項目的調(diào)研、視察，在出臺重大政策和改革措施時，及時召開基層黨代表參加座談會、聽證會、評議會，充分聽取基層黨代表意見和建議。在基層黨代表的履職活動方式上，可以推廣“黨代表工作室”、“黨代表微博工作室”，密切基層黨代表與黨員群眾的聯(lián)系，采取多樣化的民意收集方式，暢通黨代表聯(lián)系黨員群眾和反映黨員群眾意愿的渠道。特別是要圍繞地區(qū)性經(jīng)濟社會發(fā)展和黨的建設(shè)征求基層黨代表意見，充分發(fā)揮基層黨代表諫言獻策和參與黨內(nèi)事務(wù)決策管理。

四、健全制度和規(guī)范，強化基層黨代表發(fā)揮作用的保障

制度是發(fā)揮基層黨代表作用的決定性因素，建立一套有效的制度體系來規(guī)范和支撐黨代表的活動，是基層黨代表履行職責(zé)、發(fā)揮作用的關(guān)鍵。俗話說，“沒有規(guī)矩，不成方圓”?！耙?guī)矩”也就是規(guī)章制度，是我們應(yīng)該遵守的、用來規(guī)范我們行為的規(guī)則、條文。制度體系是一個制定制度、執(zhí)行制度并在實踐中檢驗和完善制度的動態(tài)過程。從某種意義上講，制度沒有“最好”，只有“更好”，科學(xué)的、積極的制度體系不僅能發(fā)揮基層黨代表的特有優(yōu)勢，而且還能架起基層黨代表聯(lián)系群眾的橋梁紐帶，增強黨的生機和活力。長期以來，盡管中央和各級黨委印發(fā)了關(guān)于發(fā)揮基層黨代表作用的一系列法規(guī)制度，但是總體來看還存在著制度觀念不強、制度體系不健全和滯后現(xiàn)象。因此，完善基層黨代表發(fā)揮作用的制度體系是一項十分重要而緊迫的任務(wù)。

1. 圍繞履職進一步規(guī)范黨代表的基本制度。明確黨代表的權(quán)利和職責(zé)，以及黨代表的權(quán)益保障機制，對代表團的活動和黨代表大會年會等重大事項需要做出具體規(guī)定，并經(jīng)黨的代表大會通過之后實施。在《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》賦予的職權(quán)的基礎(chǔ)上，黨代表既可以向同級黨代表大會和黨的委員會提出質(zhì)詢，又可以就黨的建設(shè)、經(jīng)濟社會發(fā)展等問題，向同級黨的委員會及其所屬黨組織或者有關(guān)部門、單位提出詢問，還可以根據(jù)同級黨的委員會的重大決策需要，組織黨代表對重要工作進行視察和調(diào)研。

2. 突出主體，進一步完善黨代表任期制。黨代表任期制是指各級黨代表大會的代表，在同級當(dāng)屆黨代表大會期間，可以黨代表身份從事其職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)的活動，黨代表每屆任期與同級黨代表大會當(dāng)屆屆期相同。黨代表享有的權(quán)利不僅體現(xiàn)在大會召開期間代表權(quán)利的充分行使上，而且還表現(xiàn)在大會閉會期間的活動中。因此，黨的十八大報告明確提出，要“試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制，深化縣(市、區(qū))黨代會常任制試點，實行黨代會代表提案制”。［1］51-52還可以通過參與活動、列席會議、提出建議、參加座談、調(diào)查研究、聯(lián)系群眾等多種方式行使權(quán)利，使得黨代表在代表大會閉會期間的職權(quán)得到延續(xù)，任期內(nèi)的作用得到充分發(fā)揮。

3. 著力建章立制，進一步完善黨代表在大會期間和閉會期間的活動制度?；鶎狱h代表發(fā)揮作用既需要與黨內(nèi)其他有關(guān)法規(guī)和制度相配套的整體制度環(huán)境，同時又需要具體的運行程序和操作細則。如黨代表例會制度、黨代表小組活動制度、黨委委員聯(lián)系代表制度、黨代表評議黨委班子成員制度、黨代表視察工作制度、黨代表議事制度、黨代表提交建議制度、黨代表咨詢質(zhì)詢制度等，并使這些制度與相關(guān)的程序和細則相互配套銜接，形成一套完整的制度體系，只有這樣才能充分發(fā)揮基層黨代表作用。

［1］胡錦濤. 堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［M］. 北京： 人民出版社，2012.

［2］中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例［N］. 人民日報，2008-07-17 （1）.