陳昕

摘要： 礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)與人類(lèi)的生存及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展密切相關(guān)，然而礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)所引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題又是許多國(guó)家亟待解決的難題。在中國(guó)，這一難題的解決受制于體制、政策、法律與部門(mén)權(quán)利而顯得“難上加難”。文章從部門(mén)管理與礦區(qū)環(huán)境管理監(jiān)管法律體制著眼，探究當(dāng)前礦區(qū)環(huán)境管理中存在的問(wèn)題，并提出了建立部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制、完善礦區(qū)管理法律內(nèi)容、建立高效可行的公眾參與機(jī)制的對(duì)策。

Abstract： The development of mineral resources is closely related to the living of human beings and national economy. However， the environment problem that resulted from developing mineral resources is tough， which requiring prompt solutions in many countries. In China， solving this problem is especially more difficult because of Chinese unique political system， policies， laws， and the right of related government departments. The paper focuses on the law system of management of related government departments and the environment management of mining areas， discusses the current problems in the environment management in mining areas and then puts forward the measures of reconciling different departments， consummates the context of laws of management and establises practical and efficient public participation mechanism.

關(guān)鍵詞： 礦區(qū)；環(huán)境管理；對(duì)策

Key words： mining area；environment management；countermeasure

中圖分類(lèi)號(hào)：X-322 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）03-0297-02

0 引言

當(dāng)前，我國(guó)對(duì)礦區(qū)環(huán)境實(shí)施的管理主要由環(huán)境保護(hù)部與國(guó)土資源部承擔(dān)，在一定情況下還會(huì)牽涉到國(guó)家林業(yè)局與水利部等行政職能部門(mén)。多部門(mén)聯(lián)合管理從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)是為了各司其職，以期更高效率地對(duì)礦區(qū)環(huán)境進(jìn)行管理。但由于部門(mén)定位主次不分，在管理權(quán)力方面交叉重疊，因而常常造成權(quán)力的沖突。目前涉及礦區(qū)環(huán)境管理的法律條例包括《環(huán)境保護(hù)法》、《礦產(chǎn)資源法》、《土地管理法》、《土地復(fù)墾條例》、《固體廢棄物污染環(huán)境防治法》等。如此多的法律內(nèi)容重疊嚴(yán)重，部分還存在一定漏洞?？傮w來(lái)說(shuō)，我國(guó)的礦區(qū)環(huán)境管理工作仍有待進(jìn)一步的加強(qiáng)與完善。

1 我國(guó)礦區(qū)環(huán)境管理中的主要問(wèn)題

1.1 礦區(qū)環(huán)境管理部門(mén)定位主次不分，權(quán)力覆蓋面重疊嚴(yán)重 《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第二十二條規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件由環(huán)保部門(mén)審批。而《土地復(fù)墾條例》第十一條與十三條規(guī)定了土地復(fù)墾方案由國(guó)土部門(mén)審批。在礦區(qū)環(huán)境管理中，環(huán)保部門(mén)通過(guò) 《環(huán)境影響評(píng)價(jià)方案》對(duì)礦區(qū)實(shí)施環(huán)境管理，而國(guó)土部門(mén)則以《土地復(fù)墾方案》與《地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理方案》為依據(jù)進(jìn)行管理。整個(gè)管理體系處于“兩頭管理、分別審批”的狀態(tài)，多個(gè)行政部門(mén)各自為政。整個(gè)礦區(qū)環(huán)境管理法律體系并沒(méi)有就部門(mén)管理主次進(jìn)行明確說(shuō)明，從而使部門(mén)之間為爭(zhēng)奪主管權(quán)而發(fā)生沖突，在增加了礦區(qū)環(huán)境管理復(fù)雜性的同時(shí)，又大大降低了環(huán)境管理的整體性與可行性。

1.2 礦區(qū)環(huán)境法律條文存在漏洞、交叉，部門(mén)內(nèi)容缺乏針對(duì)性與可操作性

《礦產(chǎn)資源法》第三十三條規(guī)定：“開(kāi)采礦產(chǎn)資源，必須遵守有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定，防止污染環(huán)境。開(kāi)采礦產(chǎn)資源，應(yīng)當(dāng)節(jié)約用地。耕地、草原、林地因采礦受到破壞的，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)因地制宜地采取復(fù)墾利用、植樹(shù)種草或者其他利用措施”?！白袷赜嘘P(guān)環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)定”屬于環(huán)保部門(mén)的管理范疇，“復(fù)墾利用”則屬于國(guó)土部門(mén)管理范疇，而該法律條文中并沒(méi)有規(guī)定具體的主管部門(mén)，這無(wú)疑為部門(mén)之間權(quán)力沖突埋下了隱患。另外有些法律條文存在著適用對(duì)象與規(guī)范對(duì)象矛盾的現(xiàn)象，如《礦產(chǎn)資源法》適用的對(duì)象是礦山企業(yè)，規(guī)范的卻是企業(yè)設(shè)立的環(huán)節(jié)（國(guó)土資源法律評(píng)價(jià)工程實(shí)驗(yàn)室，2011）。由于礦業(yè)用地的特殊性與復(fù)雜性，部分法律內(nèi)容缺乏可操作性?！兜V產(chǎn)資源法》規(guī)定開(kāi)采礦產(chǎn)資源資質(zhì)由國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)審批，即采礦權(quán)需由國(guó)土資源部門(mén)確定，而《土地管理法》規(guī)定采礦用地的土地使用權(quán)需由上級(jí)人民政府審批，這就可能導(dǎo)致已經(jīng)取得采礦權(quán)的企業(yè)因?yàn)闆](méi)有采礦地的土地使用權(quán)而仍然無(wú)法進(jìn)行礦產(chǎn)資源的開(kāi)采。采礦權(quán)與土地使用權(quán)的不銜接勢(shì)必會(huì)降低相關(guān)法律條文的可操作性。

1.3 地區(qū)環(huán)保部門(mén)、國(guó)土部門(mén)受當(dāng)?shù)卣?jié)制，易形成地方保護(hù)主義 當(dāng)前國(guó)土資源管理部門(mén)實(shí)行垂直管理模式。在現(xiàn)行體制下，地方國(guó)土資源部門(mén)的財(cái)權(quán)、編制等都在地方政府手中，且地方國(guó)土資源部門(mén)的人事任命也由當(dāng)?shù)卣_定，而上級(jí)國(guó)土資源管理部門(mén)僅僅是對(duì)下級(jí)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)。環(huán)保部門(mén)亦是如此，地方各級(jí)的環(huán)保局長(zhǎng)大都由地方政府任命。若地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而忽視了礦區(qū)的環(huán)境管理，作為礦區(qū)環(huán)境主管部門(mén)的國(guó)土部門(mén)和環(huán)境部門(mén)應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，然而此時(shí)面對(duì)的是以政府為主體的環(huán)境違法行為，國(guó)土部門(mén)與環(huán)境部門(mén)當(dāng)然心存顧忌，在大多數(shù)情況下會(huì)選擇與政府妥協(xié)而聽(tīng)之任之，繼而造成執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。