雷娟

摘要： 伴隨中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、國際地位的提升以及全球公民社會(huì)的興起，志愿者的多少成為評價(jià)和衡量城市文明與現(xiàn)代的標(biāo)志。我國已有多個(gè)省市制定志愿者法規(guī)以期對志愿者進(jìn)行法律規(guī)制，由于立法規(guī)范分散、重復(fù)、矛盾，致使志愿者立法中志愿者及志愿者組織概念界定的主要因素、志愿者組織的法律地位、志愿者立法體系等方面存在障礙，在對相關(guān)立法障礙進(jìn)行分析后提出相應(yīng)建議。

Abstract： With the rapid development of China's economy， improvement of international status and the rise of global civil society， the amount of volunteer has become the signs to evaluate and measure urban civilization and modernization. A number of provinces and cities in China have developed the volunteer regulations to take legal regulation to the volunteers. Due to dispersed， repeated and contradicted legislative norms， there are obstacles in the volunteer legislation in the main factor for the defined concept of volunteers and volunteer organizations， law status of volunteer organizations， volunteer legislative system and other aspects， so this paper made according recommendations after the analysis of the relevant legislative barriers.

關(guān)鍵詞： 志愿者；志愿者組織；立法障礙

Key words： volunteers；volunteer organization；legislative barriers

中圖分類號(hào)：DF01 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2013）03-0327-03

0 引言

自1993年共青團(tuán)中央決定實(shí)施青年志愿者行動(dòng)，志愿者發(fā)展迅猛。志愿者，不再單純是啟迪心智、凈化靈魂、提升公民道德意識(shí)和精神、文化、價(jià)值的一部分，更成為協(xié)助國家進(jìn)行治理和服務(wù)的有力幫手，填補(bǔ)國家與社會(huì)之間分離的空間。志愿者立法逐步進(jìn)入學(xué)者視野，立法呼聲日益高漲。相關(guān)志愿者立法無疑有其必要性和緊迫性，但由于研究對象——志愿者及志愿組織的不確定性和復(fù)雜性，立法活動(dòng)存在一定的前提問題暨需解決。

1 志愿者及志愿者組織概念界定的立法障礙

我國已多個(gè)省份對志愿者進(jìn)行了立法，其中均不乏對志愿者以及志愿者組織的法律界定，但由于其分散性和個(gè)體性，致使對志愿者、志愿者組織等這些對志愿者立法至關(guān)重要的概念譜系的界定缺乏確定性、一致性、科學(xué)性和權(quán)威性?！吨袊嗄曛驹刚咦怨芾磙k法（試行）》將志愿者界定為是指不為物質(zhì)報(bào)酬，基于良知、信念和責(zé)任，自愿為社會(huì)和他人提供服務(wù)和幫助的人。但由于其制定主體共青團(tuán)中央辦公廳，不具有行政立法主體資格，這一試行辦法只能視為行政規(guī)范性文件，其法律地位低于地方立法，無法實(shí)現(xiàn)終止地方立法中概念紛爭的使命。

1.1 志愿者概念的法律界定 志愿者的界定應(yīng)避開定義陷阱，我們總是沉醉于用抽象概念作為分析工具以期實(shí)現(xiàn)對同一事物顯著價(jià)值的集合，用概念提煉、邏輯分析以確保理性的妥當(dāng)性和科學(xué)性，克服認(rèn)知的隨性和任意，對科學(xué)的行為以科學(xué)的方法進(jìn)行科學(xué)分析以滿足科學(xué)考量的理由。但“界定概念的工作既可以起到‘昭示的效果，也可能產(chǎn)生‘障目的作用”。[1]為防止落入純粹概念法學(xué)的晦澀窠臼，同時(shí)源于法學(xué)概念構(gòu)建的宜形成假設(shè)一個(gè)虛構(gòu)的本質(zhì)領(lǐng)域，對志愿者概念的界定不應(yīng)糾纏于語言表達(dá)的細(xì)枝末節(jié)，而需明確應(yīng)包含的主要因素：

1.1.1 志愿者僅指有意愿從事志愿服務(wù)的個(gè)人，不包括組織。即使有機(jī)構(gòu)志愿向志愿者組織提供物質(zhì)或人員服務(wù)，也僅僅可成為志愿者組織的會(huì)員單位或以其他法定形式參與志愿服務(wù)，而非直接成為志愿者。

1.1.2 志愿者個(gè)人須以一定的志愿者組織為依托和載體來進(jìn)行志愿服務(wù)活動(dòng)。志愿者提供志愿服務(wù)活動(dòng)，絕非僅憑一已之力，而是以法律許可的志愿者組織的形式構(gòu)建和管理，一方面便利于對志愿者進(jìn)行有效管理以及對志愿者權(quán)利施加保護(hù)，另一方面有利于杜絕以志愿活動(dòng)為旗號(hào)的違法行為。

1.1.3 志愿者所提供的志愿服務(wù)活動(dòng)的奉獻(xiàn)性。聯(lián)合國將志愿者定義為“不以利益、金錢、揚(yáng)名為目的，而是為了近鄰乃至世界的奉獻(xiàn)活動(dòng)者”。[2]美國1997年《志愿者保護(hù)法》第六章定義中規(guī)定，“志愿者詞意為個(gè)人在為非營利組織和政府機(jī)構(gòu)服務(wù)，并且不領(lǐng)取以下（A）補(bǔ)償（合理的退還或事實(shí)上花費(fèi)的成本的補(bǔ)貼除外）；或者（B）任何取代補(bǔ)償?shù)奈锲?，每年等于或多?500，這一定義包括作為領(lǐng)導(dǎo)者、官員、信托人和直接服務(wù)的志愿者在內(nèi)”。[3]我國分別制定的志愿者相關(guān)法規(guī)中，對志愿者不以獲得報(bào)酬為目的的規(guī)定，僅僅散見于個(gè)別地方性法規(guī)之內(nèi)，多數(shù)地方性法規(guī)立法中沒有明確志愿活動(dòng)的奉獻(xiàn)性這一重要因素。即使志愿者依法或依章程獲取一定的生活補(bǔ)貼也不影響其奉獻(xiàn)性屬性。志愿者從事志愿服務(wù)時(shí)，不為任何物質(zhì)報(bào)酬，而是以奉獻(xiàn)他們的時(shí)間、精力、技術(shù)、才華為動(dòng)機(jī)。實(shí)然而言，志愿者奉獻(xiàn)的是人類的智慧。[4]

1.1.4 志愿者提供志愿服務(wù)的社會(huì)公益性。志愿者提供志愿服務(wù)，非以個(gè)人利益為出發(fā)，甚至非以本國利益為出發(fā)，而是以整個(gè)社會(huì)或世界的利益為宗旨，在從整個(gè)社會(huì)獲取的同時(shí)回報(bào)社會(huì)。通過其志愿服務(wù)提升整個(gè)社會(huì)的公正、穩(wěn)定以及精神價(jià)值，也是公眾參與社會(huì)管理與社會(huì)生活的一種重要方式。

1.1.5 志愿者服務(wù)的志愿性。志愿者從事志愿服務(wù)非為外界所迫使也非于法定義務(wù)而全然出于其自發(fā)、自覺自愿，以自己的時(shí)間、技術(shù)、知識(shí)、資源等為社會(huì)提供服務(wù)和幫助，出于其回報(bào)社會(huì)的奉獻(xiàn)精神。

我國現(xiàn)有志愿者立法對志愿者概念界定的基本因素立法表達(dá)或然有別，因此，對志愿者定義具體語言表述可再斟酌，但其界定中必然包含以上五個(gè)重要因素，否則引起志愿者概念的歧義，導(dǎo)致立法障礙。

1.2 志愿者組織概念的基本要素 《中國青年志愿者注冊管理辦法（試行）》中未規(guī)定志愿者組織的概念。在實(shí)踐中，世界各國對慈善團(tuán)體或志愿性組織賦予的定義各不相同，存在“志愿部門”、“慈善組織”、“非營利性組織”、“獨(dú)立部門”、“第三部門”等等稱謂。[5]我國各地志愿者立法中關(guān)于志愿者組織概念，也分別有志愿者組織、志愿服務(wù)組織的不同稱謂。筆者認(rèn)為志愿者組織成立之本意即在為社會(huì)提供服務(wù)，志愿者服務(wù)組織的稱謂有同義重復(fù)之嫌，統(tǒng)一為志愿者組織，涵蓋或基本涵蓋以下基本要素：

1.2.1 志愿者組織的非營利性（non-profit-distributing）。非營利性是指不以獲取利益和利潤為機(jī)構(gòu)運(yùn)行和運(yùn)作目的或者其利潤不分配給成員和管理人員。志愿者組織的非營利性是其標(biāo)志性特征。

1.2.2 志愿者組織的公益性。即志愿者組織設(shè)立的宗旨是為實(shí)現(xiàn)全社會(huì)或多數(shù)人的利益需求，以提供公益和公共服務(wù)為目標(biāo)，幫助解決社會(huì)問題，如環(huán)境保護(hù)、搶險(xiǎn)救災(zāi)、扶助孤老、法律服務(wù)、醫(yī)療保健、文物保護(hù)等社會(huì)普遍利益。

1.2.3 志愿者組織的自治性。自治性是志愿者組織在自我管理、自我選擇、自我決策基礎(chǔ)上的自主、自愿行為，獨(dú)立于各級(jí)政府之外并不受其他國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人的非法干涉。

1.2.4 志愿者組織的法定性。志愿者組織不得僅以公益為擋板自行為之，須以法律規(guī)定和許可的方式成立并接受設(shè)立機(jī)關(guān)和主管機(jī)關(guān)的監(jiān)督和管理。

1.2.5 志愿者服務(wù)組織無需納稅（Exempt from Tax）。美國《志愿者保護(hù)法》第六章定義中規(guī)定，“非營利組織”一詞義為：（A）任何一個(gè)在1986國內(nèi)稅收法案第501（c）（3）節(jié)，在此法案501（a）節(jié)不需納稅，并且不進(jìn)行任何在犯罪統(tǒng)計(jì)法案（28 U.S.C 534 note）第一章，第（b）（1）子章中所定義的仇恨犯罪的機(jī)構(gòu)；或（B）為了公共利益，主要為了慈善、公民、教育、宗教、福利、健康等原因而運(yùn)作的非營利組織，并且不進(jìn)行任何在犯罪數(shù)據(jù)法案（28 U.S.C 534 note）第一章，第（b）（1）子章中所定義的仇恨犯罪的機(jī)構(gòu)。[6]這一規(guī)定（A）中的無須納稅的條款，對于我國志愿性組織的界定起到借鑒作用。在強(qiáng)調(diào)志愿者組織義務(wù)的同時(shí)，明確無須納稅的權(quán)利。對志愿者進(jìn)行立法時(shí)，對志愿者組織概念的表述須突出其基本要素，以形成其特定含義。

由于各地志愿者立法中對于志愿者以及志愿組織的概念界定分散、矛盾，成為志愿者立法的障礙，確定并科學(xué)界定志愿者以及志愿者組織概念是志愿者立法無法逾越的基礎(chǔ)。

2 志愿者組織法律地位的立法障礙

志愿者組織法律地位包括志愿者與政府的關(guān)系、志愿者組織與志愿者之間的關(guān)系。由于現(xiàn)有法律多以協(xié)議的方式約束志愿者組織與志愿者，這種協(xié)議將二者之間的關(guān)系納入民事法律的調(diào)整范圍。但對志愿者組織的公共性、行政性缺乏明確的認(rèn)識(shí)，加之我國的志愿者組織反射出更多官方半官方色彩，明確志愿者組織的行政主體法律地位，是完善志愿者立法的前提。

2.1 志愿者組織的行政主體地位 現(xiàn)代的法觀念基于三個(gè)支柱：作為國家壟斷和科學(xué)建構(gòu)的法；在國家和市民社會(huì)區(qū)分下法的去政治化；以及作為政治上合法的社會(huì)轉(zhuǎn)型的原則和統(tǒng)一工具的法。[7]西方國家20世紀(jì)60年代和70年代權(quán)利革命達(dá)到頂點(diǎn)，解除管制、私有化、去政治化，恢復(fù)市民社會(huì)的自治空間成為經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)家的重要主張，而公法學(xué)者對社會(huì)變遷的回應(yīng)卻充滿本位主義的色澤：“絕不允許由縮減政府規(guī)模引入私人機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的‘新領(lǐng)域脫離公法的控制”[8]。福利國家強(qiáng)化了政府干預(yù)的范圍，政府無法滿足公民無限的公共需求，解決方法之一即是將管理的手段由統(tǒng)治過渡到治理，國家至上主義與社會(huì)至上主義結(jié)合，統(tǒng)治的權(quán)威不再由國家和政府壟斷而是由政府與社會(huì)中介機(jī)構(gòu)分享。志愿者組織作為填補(bǔ)在國家與公民之間承接部分公共管理職能的非營利性社會(huì)組織，協(xié)助政府對社會(huì)進(jìn)行管理，政府還可以通過購買志愿服務(wù)組織的服務(wù)實(shí)施公益事業(yè)項(xiàng)目，將部分社會(huì)福利或服務(wù)行政轉(zhuǎn)由志愿者組織提供，其身份不再僅僅是民事主體，而是行使公共權(quán)利對社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的行政主體，與政府的統(tǒng)治行為僅僅是方式、方法上量的差別，究其實(shí)質(zhì)，皆有可能在行使社會(huì)公權(quán)利作出行為時(shí)侵犯到公民的合法權(quán)益，會(huì)對社會(huì)成員的權(quán)利產(chǎn)生影響。這種影響的基礎(chǔ)源于公共權(quán)力的行使，無法歸于民事法律調(diào)整，而需歸于行政法規(guī)范和控制。志愿者組織的法律地位應(yīng)為非行政機(jī)關(guān)的行政主體，判斷志愿者組織的法律地位標(biāo)準(zhǔn)在于其是否行使公共管理權(quán)力。

2.2 志愿者組織與政府的關(guān)系分析 現(xiàn)代國家理論不得不使自己與這些實(shí)力強(qiáng)大的團(tuán)體的存在相適應(yīng)。它必須要確定某種對這些團(tuán)體進(jìn)行調(diào)和的方法。它也必須確立這些團(tuán)體與行使公共權(quán)利的政府之間的關(guān)系。[9]政府管制的極度膨脹和快速增長，導(dǎo)致規(guī)制還是放松管制，在西方國家的爭議長久未決，無論是政府規(guī)制還是自由市場均存在著無法回避的諸多缺陷。由于我國全國性志愿者立法尚未成型，政府與志愿者組織之間的關(guān)系僅能從我國現(xiàn)有散亂的地方立法中找尋蛛絲螞跡。目前，我國 “政府與志愿者組織合作類型主要有三類：政府支持運(yùn)作；政府委托經(jīng)營以及政府購買服務(wù)”[10]，這三種合作類型都明確了志愿者組織與政府之間由對抗走向合作。

出于對我國將來志愿者立法的前瞻立場，我國政府與志愿者組織的關(guān)系包括政府對志愿者組織的支持、管理關(guān)系，志愿者組織對政府的監(jiān)督制約關(guān)系。在政府對志愿者的支持扶持領(lǐng)域，除提供財(cái)政的支持、業(yè)務(wù)的指導(dǎo)、維護(hù)志愿者組織的獨(dú)立性外，應(yīng)更多授權(quán)或委托給志愿者組織一定的公共管理權(quán)力以確保志愿者組織在組織志愿服務(wù)活動(dòng)時(shí)更好的服務(wù)社會(huì)服務(wù)公眾。政府對志愿者組織的管理主要集中在登記管理和業(yè)務(wù)管理兩個(gè)方面。志愿者組織必須經(jīng)過登記注冊方可以開展志愿服務(wù)活動(dòng)，登記的依據(jù)主要是《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》等法規(guī)。業(yè)務(wù)管理主要包括對志愿者服務(wù)基金的募集和使用情況的監(jiān)督以及社會(huì)對志愿者組織業(yè)務(wù)的監(jiān)督和管理。志愿者組織對政府的監(jiān)督制約關(guān)系展現(xiàn)于群體性參與決策以及訴訟活動(dòng)。

2.3 志愿者組織與志愿者關(guān)系分析 根據(jù)《公務(wù)員法》的規(guī)定，非民辦社會(huì)團(tuán)體的工作人員多為公務(wù)員或參照公務(wù)員管理的人員，二者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系可適用《公務(wù)員法》。根據(jù)《勞動(dòng)合同法》第二條的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位與勞動(dòng)者之間建立勞動(dòng)關(guān)系適用勞動(dòng)合同法。部分志愿者組織屬于民辦非企業(yè)單位，與工作人員之間形成勞動(dòng)合同關(guān)系。但志愿者與志愿者組織之間并非簡單的勞動(dòng)合同關(guān)系，有學(xué)者認(rèn)為是一種特殊的合同關(guān)系。[11]筆者認(rèn)為歸于一種特殊的行政管理關(guān)系更具合理性。首先，志愿者提供志愿服務(wù)須以志愿者組織為依托和載體。其次，志愿者組織享有對志愿者進(jìn)行管理的職權(quán)和職責(zé)，如志愿者組織有義務(wù)為志愿者開據(jù)提供志愿服務(wù)的證明；有權(quán)力給予志愿者一定的物質(zhì)、精神獎(jiǎng)勵(lì)和鼓勵(lì)；志愿者組織還應(yīng)當(dāng)具有剝奪以志愿者身份從事任何以贏利為目的或違背社會(huì)公德的活動(dòng)的志愿者身份的權(quán)力。志愿者組織作為行使公共管理權(quán)力的行政主體所對應(yīng)的管理對象包括志愿者。因此，志愿者與志愿者組織，特別是在我國現(xiàn)階段，志愿者組織多由學(xué)校、共青團(tuán)、總工會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)、殘疾人聯(lián)合會(huì)等非民辦社會(huì)團(tuán)體承擔(dān)，其與志愿者之間難以形成真正的平等關(guān)系。志愿者組織拒絕或怠于為志愿者開據(jù)志愿服務(wù)證明或未按照規(guī)定給予志愿者獎(jiǎng)勵(lì)時(shí)，志愿者有權(quán)利提起行政訴訟以保護(hù)自己的合法權(quán)利。

志愿者組織的法律問題不僅指其法律地位，從發(fā)達(dá)國家志愿組織發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)來看，我們需要立法者對法人團(tuán)體的成立要件、申請程序、組織運(yùn)營、政策支持等加以明確，規(guī)范其活動(dòng)。[12]對于志愿者組織基金的監(jiān)督控制以防止盜用和濫用，也是志愿者立法不可忽視的問題之一。只有明確志愿者組織的法律地位，充分發(fā)揮現(xiàn)有的對行政主體綜合的立體的多元的監(jiān)督管理體制和體系的作用，以期實(shí)現(xiàn)對志愿者組織的限制和控制。

3 志愿者立法體例和模式的立法障礙

對從事志愿服務(wù)的青年志愿者，一些省市制定的地方性法律規(guī)定，國家機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位在錄用公務(wù)員、招聘工作人員時(shí)，在同等條件下，對參加志愿服務(wù)成績突出者可以優(yōu)先錄用、聘用。鼓勵(lì)有關(guān)單位在招聘、招生時(shí)，在同等條件下優(yōu)先錄用、錄取受到表彰獎(jiǎng)勵(lì)的志愿者。但地方性法規(guī)的法律效力僅及于地域范圍之內(nèi)，若青年志愿者報(bào)考的學(xué)校或單位超出地域之外，這些條款則無法實(shí)現(xiàn)對志愿者的激勵(lì)作用，無法實(shí)現(xiàn)法律的可預(yù)見性和法確定性的價(jià)值。因此，制定一部位階高于地方性法規(guī)而在全國范圍內(nèi)有效的行政法規(guī)或法律已無爭議。

爭議在于，是以一部法典將志愿者及志愿者組織的全部規(guī)范事項(xiàng)納入采取狹義、單數(shù)立法的立法例，還是分別以數(shù)個(gè)法典將規(guī)范事項(xiàng)集合而成采取廣義、復(fù)數(shù)立法的立法例。我國現(xiàn)有的志愿者地方立法，多采取的單數(shù)立法例，學(xué)者提出的立法建議亦體現(xiàn)單數(shù)立法例特色。[13]美國政府在1973年制定了《志愿服務(wù)法》，1989年修訂了《國內(nèi)志愿服務(wù)修正法》，1990年制定《國家和社區(qū)服務(wù)法案》，1997年制定了《志愿者保護(hù)法》，2009年3月美國通過了鼓勵(lì)志愿者服務(wù)的《服務(wù)美國法》等，[14]即采取的復(fù)數(shù)立法例。

基于志愿者立法的諸多經(jīng)驗(yàn)與理性的差異，無法體現(xiàn)社會(huì)的整體偏好，以一部《志愿者服務(wù)條例》或《志愿者服務(wù)促進(jìn)條例》進(jìn)行立法，雖然具有簡單可操作的優(yōu)勢，卻由于無法涵蓋和歸納所有與志愿者相關(guān)的法律問題而存在缺陷，采取復(fù)數(shù)例分別立法更利于在統(tǒng)一總括的規(guī)定之外，對志愿者、志愿者組織、志愿者基金、志愿者服務(wù)活動(dòng)，尚能體現(xiàn)其各自的特殊性與預(yù)測性，體現(xiàn)其特定的認(rèn)識(shí)和參照符號(hào)。

4 結(jié)語

志愿者立法障礙絕非僅存在志愿者及志愿者概念的界定、志愿者組織法律地位的確定以及志愿者立法體例，還包括志愿者服務(wù)范圍的確定，志愿者權(quán)利義務(wù)、志愿者激勵(lì)和支持政策等等方面?！耙?guī)則制定從本質(zhì)上說是一種行政程序，被設(shè)計(jì)用于普遍且面向未來的行為規(guī)范的形成與實(shí)施”。[15]但通過更細(xì)密的規(guī)則來管制一切的觀念普遍遭到幻滅。徒法不足以自行，在立法條件尚未成熟的情況下急于立法只能導(dǎo)致立法的滯后和隨意。因此，在解決理論難題立法障礙之前談立法乃紙上談兵，唯理性的變形。

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[4]參見《聯(lián)合國秘書長安南在2001國際志愿者年啟動(dòng)儀式上的講話》，http：//www.people.com.cn/GB/shizheng/252/6135/6139/20010918/563834.html，最后登錄時(shí)間2012年6月27日.

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