黎友煥敖青

當(dāng)前社會(huì)組織的社會(huì)管理責(zé)任及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究

黎友煥＊敖青

近些年來，作為我國特色社會(huì)主義事業(yè)的重要組成部分，社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。而社會(huì)組織作為社會(huì)管理的重要力量，肩負(fù)著相關(guān)的社會(huì)管理責(zé)任，在協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起著至關(guān)重要的作用。筆者結(jié)合我國社會(huì)管理與社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀，闡述了社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)管理責(zé)任的必要性，并剖析了社會(huì)組織參與社會(huì)管理的困境，最后提出社會(huì)組織的社會(huì)管理責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制，供社會(huì)各界參考與借鑒。

社會(huì)管理 社會(huì)組織 責(zé)任 困境 實(shí)現(xiàn)機(jī)制

一、前言

當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，但與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的社會(huì)管理與社會(huì)建設(shè)的基本制度還不完善，社會(huì)出現(xiàn)了諸多問題，如：社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，階層利益沖突，群體事件時(shí)有發(fā)生；社會(huì)開放性、流動(dòng)性問題增加；社會(huì)價(jià)值扭曲，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增大；等等。在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，原有社會(huì)問題凸顯，新的社會(huì)問題不斷出現(xiàn)，兩者交織在一起，加劇了社會(huì)的脆弱性，極易引發(fā)社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。在新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下，為協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、解決社會(huì)問題、化解社會(huì)矛盾、降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，社會(huì)管理自然而然被提出并成為社會(huì)的熱點(diǎn)話題。2011年2月19日，在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會(huì)管理及其創(chuàng)新專題研討班開班式上，前國家主席胡錦濤發(fā)表重要講話，提出“提高社會(huì)管理科學(xué)化水平，建設(shè)中國特色社會(huì)主義管理體系”[1]資料來源：http://politics.people.com.cn/GB/1024/13959222.html[EB/OL].人民網(wǎng),2013-4-29.?，F(xiàn)階段，加強(qiáng)社會(huì)管理，是我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重要戰(zhàn)略任務(wù)，符合科學(xué)發(fā)展觀的要求，有利于推動(dòng)社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，有利于全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2011年7月，中共中央與國務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》文件，提出構(gòu)建“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理新格局。其中，社會(huì)協(xié)同強(qiáng)調(diào)培育與發(fā)展社會(huì)組織，“把包括社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)組織、中介機(jī)構(gòu)、志愿者團(tuán)體等在內(nèi)的各類社會(huì)組織”[2]資料來源：http://society.people.com.cn/n/2012/0830/c86800-18876470-3. html[EB/OL].人民網(wǎng),2013-4-29.納入到社會(huì)管理體系中。作為核心主體，政府主導(dǎo)著社會(huì)管理的發(fā)展。但社會(huì)管理涉及諸多方面，主體多元化是社會(huì)管理的重大趨勢。在社會(huì)管理新格局中，社會(huì)組織參與社會(huì)管理是其中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。作為社會(huì)管理的重要力量，社會(huì)組織與社會(huì)管理存在著緊密的聯(lián)系，社會(huì)管理為社會(huì)組織提供了巨大的成長空間，社會(huì)組織的成長又進(jìn)一步推動(dòng)社會(huì)管理的長足發(fā)展。根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)：“截止到2013年第一季度末，全國共有社會(huì)組織50.1萬個(gè)，其中，社會(huì)團(tuán)體27.2萬個(gè)，民辦非企業(yè)22.6萬個(gè)，基金會(huì)3076個(gè)”[3]數(shù)據(jù)來源：http://cws.mca.gov.cn/article/gzdt/[EB/OL].中華人民共和國民政部網(wǎng)站,2013-4-29.。目前，我國社會(huì)組織得到突飛猛進(jìn)的發(fā)展。因此，在認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織的社會(huì)功能基礎(chǔ)上，需積極引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)管理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理有序開展，最終實(shí)現(xiàn)我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

二、相關(guān)理論綜述

社會(huì)組織與社會(huì)管理的理論很多，眾多國內(nèi)外的專家學(xué)者都有研究?；谖覈膶?shí)際情況，筆者從社會(huì)組織與社會(huì)管理的概念、社會(huì)組織對社會(huì)管理的作用、社會(huì)組織參與社會(huì)管理的機(jī)制三個(gè)方面闡述我國社會(huì)組織參與社會(huì)管理的理論。

（一）社會(huì)組織與社會(huì)管理的概念

“社會(huì)組織”屬于社會(huì)學(xué)的概念，存在廣義和狹義之分。從廣義上講，社會(huì)組織是指從事社會(huì)活動(dòng)的各類組織形式，包括政府、學(xué)校、家庭及團(tuán)體等。從狹義上講，社會(huì)組織是為共同目標(biāo)而組織起來的特定社會(huì)團(tuán)體，如：企業(yè)、學(xué)校、社會(huì)團(tuán)體等。現(xiàn)實(shí)中，我國廣泛使用的社會(huì)組織的概念與上述含義有所不同，周春霞（2010）就指出，社會(huì)組織是存在政府與企業(yè)之外，不以營利為目的的民間組織，包括民間非企業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體及相關(guān)基金會(huì)。本文社會(huì)組織的概念以周春霞對社會(huì)組織的定義為準(zhǔn)。

鄧偉志（2008）把“社會(huì)管理”定義為，政府及社會(huì)組織為促使社會(huì)系統(tǒng)的平穩(wěn)運(yùn)行與發(fā)展，對社會(huì)制度、社會(huì)生活、社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)觀念等環(huán)節(jié)進(jìn)行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督及控制的過程。馬凱（2010）認(rèn)為，社會(huì)管理的核心是維護(hù)社會(huì)秩序，通過政府主導(dǎo)、多方參與的方式，實(shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)、社會(huì)矛盾的化解、社會(huì)公平的增進(jìn)等，為人們構(gòu)建良好的社會(huì)生活環(huán)境。上述兩位學(xué)者都說明了社會(huì)穩(wěn)定是社會(huì)管理的目標(biāo)。筆者把社會(huì)管理歸納為，以政府和社會(huì)為主體，積極調(diào)動(dòng)各方力量，實(shí)現(xiàn)社會(huì)各方利益訴求的動(dòng)態(tài)過程。

（二）社會(huì)組織對社會(huì)管理的作用

在社會(huì)管理過程中，社會(huì)組織發(fā)揮著重要的功能和作用，國內(nèi)外專家學(xué)者有不同的研究，得出了自己的結(jié)論。何蕓（2011）指出，社會(huì)組織在社會(huì)管理中起著主體的作用，它通過聯(lián)系社會(huì)公眾，實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)，提高社會(huì)管理的效率。周航、趙連章（2011）認(rèn)為，社會(huì)組織在社會(huì)管理中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，包括：承擔(dān)特定的社會(huì)管理職能、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、提高社會(huì)的管理能力、提供大量公共服務(wù)等。Grief、Milgram和Weingast（1994）說明了某一類社會(huì)組織（行業(yè)協(xié)會(huì)）的作用，行業(yè)協(xié)會(huì)作為社會(huì)管理的有效機(jī)制，能規(guī)范協(xié)會(huì)會(huì)員的行為，增進(jìn)社會(huì)公眾的利益。Schneiberg（1999）指出，社會(huì)組織是在市場失靈條件下的自發(fā)選擇，能提供比政府更廉價(jià)的服務(wù)，同時(shí)具有高效率的特點(diǎn)。

（三）社會(huì)組織參與社會(huì)管理的機(jī)制

社會(huì)組織參與社會(huì)管理的機(jī)制，是需要明確“怎樣參與”及“參與什么”社會(huì)管理，形成長期有效的參與機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、管理機(jī)制等，發(fā)揮社會(huì)組織的獨(dú)特優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理創(chuàng)新。何海兵（2003）分析了我國社區(qū)制的基層社會(huì)管理體制，在此基礎(chǔ)上，闡述了社會(huì)組織參與基層社會(huì)管理的幾種模式，包括：上海模式、沈陽模式及江漢模式，其中，上海模式把社會(huì)管理工作分為四個(gè)部分，分別由不同的社會(huì)組織及政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。常興華（2012）指出了廣東省社會(huì)組織參與社會(huì)管理的機(jī)制，如：采取政府購買社會(huì)組織服務(wù)的方式，并明確相關(guān)的基本原則、購買方式、社會(huì)組織資質(zhì)及績效考評(píng)等。何海兵提出了社會(huì)組織與政府共同管理社會(huì)的幾種模式，而常興華從細(xì)微的角度說明政府運(yùn)用一定的方式推動(dòng)社會(huì)組織參與社會(huì)管理。

三、社會(huì)組織承擔(dān)社會(huì)管理責(zé)任的必要性

進(jìn)行相關(guān)社會(huì)管理，不僅僅是政府的責(zé)任，也是社會(huì)組織的責(zé)任。因?yàn)樵谏鐣?huì)管理過程中，社會(huì)組織可以有效連接政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)，實(shí)現(xiàn)相互之間關(guān)系的平衡，同時(shí)有利于構(gòu)建和諧社會(huì)。

（一）彌補(bǔ)政府失靈的需要

在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“政府失靈”指的是政府在干預(yù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活過程中，受自身局限性及其他因素的影響，政府無法實(shí)現(xiàn)資源配置效率最大化，甚至導(dǎo)致效率降低。由于政府各部門之間缺少競爭、政府干預(yù)時(shí)間滯后及信息不對稱等，常出現(xiàn)政府決策失效、公共物品供給效率低下及政府的尋租活動(dòng)等政府失靈行為。在社會(huì)管理過程中，政府無法承擔(dān)所有活動(dòng)，需要將部分社會(huì)治理功能賦予給社會(huì)組織。汪永成、胡光校（2008）就指出，社會(huì)組織在香港社會(huì)占據(jù)極其重要的位置，社會(huì)組織提供了85%～90%了社會(huì)事業(yè)及社會(huì)福利的服務(wù)，而政府只提供了10%～15%的相關(guān)服務(wù)。而以公共物品為例，假如政府為社會(huì)提供全部公共物品，單一的公共物品無法完全滿足社會(huì)公眾的需求，而各類社會(huì)組織能提供不同的公共物品，滿足社會(huì)公眾各式各樣的消費(fèi)需求。同時(shí)，如果政府全權(quán)管理社會(huì)，一方面是社會(huì)成本的急劇增加，另一方面是資源配置效率的低下。

社會(huì)組織與政府有一致性的利益動(dòng)機(jī)，能做好政府“管不了、管不好”的事情，克服政府失靈所帶來的弊端，主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：一是有效供給公共產(chǎn)品。由于公共產(chǎn)品具有利潤低、風(fēng)險(xiǎn)大及周期長等特點(diǎn)，一般私人部門不愿生產(chǎn)公共產(chǎn)品。而如果全部由政府生產(chǎn)公共產(chǎn)品，存在效率低下、供需不平衡等問題，而社會(huì)組織能克服這些缺陷；二是克服信息不對稱問題。社會(huì)組織直接參與市場的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，了解相關(guān)的市場信息，較好溝通和協(xié)調(diào)政府與企業(yè)、企業(yè)與企業(yè)之間的關(guān)系，同時(shí)，社會(huì)組織還受社會(huì)公眾的監(jiān)督；三是分化政府職能，加快政府職能轉(zhuǎn)變。社會(huì)組織能起到市場監(jiān)督的作用，減輕政府監(jiān)督的壓力。此外，社會(huì)組織的發(fā)展有利于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治的步伐。

（二）防范市場失靈的需要

在市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場機(jī)制不能實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置或帕累托最優(yōu)狀態(tài)，稱為“市場失靈”。受壟斷、外部性、公共物品及信息不對稱等因素影響，常出現(xiàn)收入分配不均、外部負(fù)效應(yīng)、公共物品供給不足或過剩、失業(yè)及區(qū)域不協(xié)調(diào)發(fā)展等市場失靈問題。社會(huì)組織在參與市場經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)中，可以完善市場機(jī)制，有效降低市場失靈的概率，實(shí)現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)有序的運(yùn)行。而社會(huì)組織的作用主要體現(xiàn)如下：一是打破市場的壟斷。一般而言，政府應(yīng)該退出私人產(chǎn)品市場。但在現(xiàn)實(shí)條件下，為了避免市場壟斷，政府又必須從事生產(chǎn)部分私人物品，但又存在市場效率低下的問題。如果把該類私人物品的生產(chǎn)交由社會(huì)組織，社會(huì)組織具有利益一致性、公正性等特點(diǎn)，能為市場提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)；二是提高經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率。企業(yè)作為市場的主體，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益最大化為目標(biāo)。但市場信息存在不對稱問題，加上企業(yè)存在決策失誤、效率低下等行為，不能實(shí)現(xiàn)市場資源的優(yōu)化配置。而各類社會(huì)組織（如：證券機(jī)構(gòu)、信托公司、會(huì)計(jì)師事務(wù)所及代理機(jī)構(gòu)等）掌握了大量有效的信息資訊，為企業(yè)應(yīng)對市場變化做出決策提供依據(jù)，提高市場效率；三是有利于完善社會(huì)主義市場體系?，F(xiàn)代市場系統(tǒng)由商品市場、資本市場、勞動(dòng)力市場、技術(shù)市場等子系統(tǒng)構(gòu)成，是一個(gè)龐大的體系。社會(huì)組織參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，可以發(fā)揮媒介作用，實(shí)現(xiàn)商品市場的溝通及要素之間的充分流動(dòng)，最終形成“社會(huì)組織與政府、企業(yè)”完整的社會(huì)主義市場體系。

（三）構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的需要

推進(jìn)社會(huì)組織積極參與社會(huì)管理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的慈善、幫困、扶貧等理念與訴求，有利于轉(zhuǎn)變社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、轉(zhuǎn)變政府職能、帶動(dòng)就業(yè)、增進(jìn)社會(huì)主義公平正義等，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)。而和諧社會(huì)就是要協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)各方利益平衡、處理社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)公平正義等。通過發(fā)展與培育社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)組織的作用和功能，實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)所要求的各方利益訴求。

作為市場的重要主體，社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大，為民間資本提供了特定的投資渠道，增加社會(huì)就業(yè)，提升社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。同時(shí)，社會(huì)組織的發(fā)展為社會(huì)孕育了新的社會(huì)部門，有利于化解社會(huì)各方矛盾，實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變與優(yōu)化。此外，社會(huì)組織被賦予更多社會(huì)治理職能，減輕政府負(fù)擔(dān)，緩解政府的社會(huì)管理壓力，使政府能投入更多精力到制度建設(shè)、法制建設(shè)、民生建設(shè)等方面，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型，推進(jìn)服務(wù)性政府建設(shè)。

四、社會(huì)組織參與社會(huì)管理的困境

社會(huì)管理需要社會(huì)組織的協(xié)同參與，但受各類主客觀因素影響，社會(huì)組織參與社會(huì)管理面臨諸多困境，嚴(yán)重制約社會(huì)組織參與社會(huì)管理的效果。

（一）社會(huì)組織自身的問題

1.社會(huì)組織自身發(fā)展不足。從某種程度上講，社會(huì)組織自身的發(fā)展直接決定著社會(huì)組織參與社會(huì)管理的程度。而社會(huì)組織自身發(fā)展不足，將嚴(yán)重制約社會(huì)組織參與社會(huì)管理。黎友煥、魏升民（2012）就指出，資金匱乏、人才缺失、社會(huì)支持欠缺及公益腐敗等因素制約社會(huì)組織的發(fā)展。主要體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：首先是，社會(huì)組織缺乏資金支持。政府財(cái)政補(bǔ)貼、民間捐贈(zèng)及自身的服務(wù)性收入是社會(huì)組織的主要資金來源。其中，政府財(cái)政補(bǔ)貼及自身的服務(wù)性收入占社會(huì)組織資金的絕大部分。而在現(xiàn)實(shí)情況下，政府給予社會(huì)組織的財(cái)政補(bǔ)貼極為有限。同時(shí)，各個(gè)社會(huì)組織帶有較強(qiáng)的公益性，自身的服務(wù)性收入也較少；其次是，社會(huì)組織人才缺失。目前，社會(huì)組織還存在諸多問題，如：社會(huì)責(zé)任理念缺失、管理混亂、薪資低下等，導(dǎo)致社會(huì)組織很難招到優(yōu)秀的人才，即使有優(yōu)秀人才，也很容易流失；再次是，我國社會(huì)組織的自身能力不足。與西方發(fā)達(dá)國家相比，我國社會(huì)組織發(fā)展時(shí)間較短，社會(huì)組織體系還極不完善。雖然社會(huì)組織能提供一定的社會(huì)公共服務(wù)，但在參與制定公共政策、影響政府執(zhí)行力等方面發(fā)揮的作用還很小。

2.社會(huì)組織管理體制不完善。目前，管理體制問題是社會(huì)組織存在的較普遍問題，如：不健全的信息披露制度、混亂的財(cái)務(wù)管理制度、不科學(xué)的決策程序、必要監(jiān)管機(jī)制的缺失，導(dǎo)致社會(huì)組織中以權(quán)謀私現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p壞了社會(huì)公眾的利益。以社會(huì)組織的監(jiān)管機(jī)制為例，眾多社會(huì)組織缺乏長期、科學(xué)、有效的監(jiān)管機(jī)制，受行政因素的影響，部分社會(huì)組織有一定的監(jiān)督行為（如企業(yè)的“年檢”行為），但缺乏常態(tài)化的監(jiān)督機(jī)制，更少受到社會(huì)公眾的監(jiān)管。長期以來，中國紅十字會(huì)缺乏必要的信息披露，沒有披露相關(guān)的慈善捐款的去向。2011年7月，中國紅十字會(huì)上線運(yùn)行“捐贈(zèng)信息發(fā)布平臺(tái)”，得到社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)可，但中國紅十字會(huì)的相關(guān)信息披露的任務(wù)任重而道遠(yuǎn)。

（二）社會(huì)組織外部的問題

1.政府對社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)。最初，社會(huì)組織是為政府提供服務(wù)的。很多社會(huì)組織依靠政府的力量發(fā)展起來，有些社會(huì)組織甚至是由政府職能派生出來的，導(dǎo)致諸多社會(huì)組織帶有嚴(yán)重的行政化傾向，嚴(yán)重影響社會(huì)組織職能的發(fā)揮。同時(shí)，受其他各種主客觀因素影響，很多社會(huì)組織職能定位不清，不能辨別是為政府服務(wù)還是為社會(huì)服務(wù)。常興華（2013）就指出，某些政府機(jī)構(gòu)把掛靠的社會(huì)組織當(dāng)成附屬機(jī)構(gòu)，利用自身職權(quán)，隨意插手社會(huì)組織的管理事業(yè)，緊抓社會(huì)組織的職能不放。歸納之，政府對社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，導(dǎo)致社會(huì)組織不能發(fā)揮好自身的職能，主要體現(xiàn)以下幾個(gè)方面：一是政府重主導(dǎo)、輕多方參與。實(shí)踐中，許多地方政府不認(rèn)可甚至排斥社會(huì)管理主體多元化，政府往往主導(dǎo)社會(huì)管理工作，社會(huì)組織的參與嚴(yán)重缺失；二是政府重應(yīng)對、輕規(guī)范建設(shè)。當(dāng)出現(xiàn)重大社會(huì)事件，政府積極主動(dòng)的采取措施修補(bǔ)漏洞，但缺少對社會(huì)管理的頂層設(shè)計(jì)，如：怎樣發(fā)揮社會(huì)組織的職能；三是政府重管控、輕服務(wù)。政府比較重視控制社會(huì)，以此達(dá)到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的，但部分地方政府把管理與服務(wù)對立起來，出現(xiàn)社會(huì)管理僵化、社會(huì)服務(wù)扭曲等問題。

2.缺乏相關(guān)的法律法規(guī)。完善的法律法規(guī)是社會(huì)組織積極參與社會(huì)管理的前提條件。但目前為止，我國還未建立完善的社會(huì)組織法律法規(guī)。我國相關(guān)的法律法規(guī)包括：國務(wù)院頒布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》；民政部頒布的《中介服務(wù)收費(fèi)管理辦法》、《取締非法民間組織暫行辦法》、《救災(zāi)捐贈(zèng)管理辦法》；其他一些法律法規(guī)。目前，我國缺乏一部統(tǒng)一的法律（如：《社會(huì)組織法》），沒有規(guī)定社會(huì)組織的審核資格、法律地位、行為規(guī)范及權(quán)利責(zé)任等。有些法律法規(guī)只是特定的規(guī)章制度，缺乏法律的權(quán)威性，還有些法律法規(guī)缺乏協(xié)調(diào)性甚至相互沖突。同時(shí)，現(xiàn)行的法律法規(guī)還停留在行政法規(guī)的層面，缺乏實(shí)際的可操作性。此外，法律法規(guī)的內(nèi)容上存在較大的欠缺，我國在公益性組織、境外在華社會(huì)組織、特定中介機(jī)構(gòu)的立法還處于空白狀態(tài)。

3.社會(huì)管理的體制不健全。傳統(tǒng)觀念認(rèn)為，社會(huì)管理是政府的責(zé)任，政府主導(dǎo)著社會(huì)管理的發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)情況看，傳統(tǒng)觀念制約著社會(huì)管理的進(jìn)一步深化發(fā)展，政府仍然是社會(huì)管理的主體。在社會(huì)組織的管理制度上，我國實(shí)行的是“雙重管理”制度（1989年，國務(wù)院頒布的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》所規(guī)定），即業(yè)務(wù)主管單位與登記管理機(jī)關(guān)共同管理與監(jiān)督社會(huì)組織。這種制度適應(yīng)當(dāng)時(shí)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境，保證了社會(huì)組織的平穩(wěn)發(fā)展。但隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一系列跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門的社會(huì)組織急劇增加，它們的活動(dòng)領(lǐng)域、行為方式等都發(fā)生了深刻的變化，而雙重管理體制嚴(yán)重制約了社會(huì)組織的進(jìn)一步發(fā)展。

五、社會(huì)組織的社會(huì)管理責(zé)任實(shí)現(xiàn)機(jī)制

為了破除社會(huì)組織參與社會(huì)管理的困境，推進(jìn)社會(huì)組織積極參加社會(huì)管理活動(dòng)，構(gòu)建完善的社會(huì)管理格局，有必要采取如下措施：

（一）創(chuàng)新社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)理念

加強(qiáng)與深化社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)理念，使政府、社會(huì)組織及社會(huì)公眾都認(rèn)識(shí)到社會(huì)管理的重要性。第一，強(qiáng)化政府對社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)。讓政府認(rèn)識(shí)到社會(huì)組織是社會(huì)管理的重要主體，加快出臺(tái)與完善相關(guān)的法律法規(guī)，使社會(huì)組織參與社會(huì)管理法制化、規(guī)范化。同時(shí)，運(yùn)用輿論導(dǎo)向、思想教育及政策宣傳等方式，引導(dǎo)社會(huì)公眾形成多方參與的社會(huì)管理理念；第二，強(qiáng)化社會(huì)組織對社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)。轉(zhuǎn)變社會(huì)組織的觀念，使社會(huì)組織認(rèn)識(shí)到自身在社會(huì)管理過程中的重要地位，并使社會(huì)組織認(rèn)識(shí)到自身與政府并非管理與被管理的關(guān)系，而是平等協(xié)作的關(guān)系；第三，強(qiáng)化社會(huì)公眾對社會(huì)管理的認(rèn)識(shí)。可以運(yùn)用媒體輿論的作用，強(qiáng)化社會(huì)公眾對社會(huì)管理中社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)社會(huì)公眾與社會(huì)組織的互動(dòng)。

（二）發(fā)展相關(guān)社會(huì)組織

各式各樣的社會(huì)組織是必不可少的，可以從以下方面著手：首先是，發(fā)展各類公益性組織。鼓勵(lì)成立各類公益性組織（如：慈善基金會(huì)等），扶持基層公益性組織，構(gòu)建種類豐富、功能完善、布局合理的社會(huì)服務(wù)體系，積極引導(dǎo)企業(yè)、其他社會(huì)組織及社會(huì)公眾參與各類社會(huì)公益事業(yè)。同時(shí)，重點(diǎn)培育一批典型示范性的公益性組織，給予相關(guān)優(yōu)惠政策，探索公益性組織參與社會(huì)管理的路徑及機(jī)制；其次是，規(guī)范各類中介服務(wù)組織。采取規(guī)范組織章程、健全組織治理結(jié)構(gòu)及完善組織管理體系等手段，培育一些管理規(guī)范、體制完善、社會(huì)影響力強(qiáng)的中介服務(wù)組織。以行業(yè)協(xié)會(huì)為例，在實(shí)現(xiàn)行業(yè)協(xié)會(huì)資格認(rèn)證的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化行業(yè)協(xié)會(huì)的自律管理，提升行業(yè)協(xié)會(huì)的業(yè)務(wù)能力；再次是，培育基層社會(huì)組織。目前，我國社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻高，同時(shí)存在復(fù)雜的登記程序。為了滿足社會(huì)發(fā)展的需要，需要培育各類基層社會(huì)組織（如：基層社區(qū)服務(wù)組織、農(nóng)村服務(wù)組織等）。

（三）推進(jìn)社會(huì)組織的制度建設(shè)

社會(huì)組織需要完善自身制度建設(shè)，建立行之有效的內(nèi)部管理機(jī)制，才能更好地發(fā)揮社會(huì)管理的職能。首先是，加強(qiáng)社會(huì)組織的規(guī)章制度建設(shè)。完善社會(huì)組織章程，保證社會(huì)組織的活動(dòng)在章程規(guī)定的范圍內(nèi)有序開展。同時(shí)，完善社會(huì)組織的法人治理結(jié)構(gòu)，明確董事會(huì)、理事會(huì)、管理層及監(jiān)事會(huì)等的職權(quán)，并建立合理的問責(zé)機(jī)制，避免社會(huì)組織活動(dòng)偏離既定的方向；其次是，推進(jìn)社會(huì)組織的信息披露制度建設(shè)。在披露機(jī)制上，根據(jù)社會(huì)組織的社會(huì)管理活動(dòng)，積極探索不同種類的社會(huì)組織信息披露的機(jī)制。在披露方式上，可以有重點(diǎn)、由點(diǎn)向面、分布推進(jìn)社會(huì)組織的信息披露；再次是，推進(jìn)社會(huì)組織評(píng)估體系的建設(shè)。建立政府引導(dǎo)、公眾參與的綜合評(píng)估體系，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的市場化運(yùn)作，強(qiáng)化社會(huì)組織的績效考評(píng)，激勵(lì)社會(huì)組織加強(qiáng)自身能力與作風(fēng)建設(shè)。

（四）完善社會(huì)組織的外部機(jī)制

完善社會(huì)組織的外部機(jī)制是社會(huì)組織參與社會(huì)管理活動(dòng)、為社會(huì)優(yōu)質(zhì)服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，要為社會(huì)組織提供特定的平臺(tái)與機(jī)會(huì)，拓展社會(huì)組織參與社會(huì)管理的渠道，充分發(fā)揮社會(huì)組織協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系、化解社會(huì)矛盾及促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。同時(shí)，改進(jìn)社會(huì)組織原有的雙重管理制度，可以適當(dāng)縮減業(yè)務(wù)主管單位對社會(huì)組織的限制，除特殊社會(huì)組織外，允許部分社會(huì)組織直接到民政部門登記。此外，完善社會(huì)組織的法律法規(guī)，制定一批專項(xiàng)法律法規(guī)，包括公益性組織、境外在華社會(huì)組織、特定中介機(jī)構(gòu)等方面的法律法規(guī)，形成覆蓋全面、協(xié)調(diào)統(tǒng)一、結(jié)構(gòu)合理的社會(huì)組織法律體系。其他，可以積極推動(dòng)政府制定利于社會(huì)組織參與社會(huì)管理的規(guī)則與程序，設(shè)計(jì)社會(huì)公眾參與的機(jī)制。

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首屆嘉定睦鄰節(jié)正式啟動(dòng)

以“和睦鄰里·幸福嘉定”為主題的首屆嘉定睦鄰節(jié)于5月25日上午9時(shí)在嘉定鎮(zhèn)街道桃園市民廣場正式啟動(dòng)，市社工委副書記袁建國、嘉定區(qū)委副書記劉海濤、副區(qū)長李政親臨現(xiàn)場觀摩并同群眾互動(dòng)。

啟動(dòng)儀式上，首先由區(qū)社工委書記湯艷向廣大市民介紹本次睦鄰節(jié)系列活動(dòng)的籌備情況。四位居民代表全區(qū)睦鄰點(diǎn)的成員向廣大市民發(fā)出了倡議，建議市民積極參與睦鄰活動(dòng)、不斷創(chuàng)新睦鄰形式、推動(dòng)優(yōu)秀睦鄰文化、繼續(xù)發(fā)展草根睦鄰組織。隨后，市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)與12個(gè)街鎮(zhèn)“睦鄰點(diǎn)”代表一起上臺(tái)按下了本次睦鄰節(jié)系列活動(dòng)的啟動(dòng)按鈕，正式拉開了2013年嘉定睦鄰節(jié)系列活動(dòng)的序幕。

本屆睦鄰節(jié)的舉行是建立在以往豐富多彩的睦鄰活動(dòng)基礎(chǔ)上的，在為期四個(gè)多月的時(shí)間里，嘉定區(qū)各街鎮(zhèn)“睦鄰點(diǎn)”的居民們將自發(fā)組織70多場涉及社區(qū)自治、休閑娛樂、便民服務(wù)的群眾性活動(dòng)。今后，睦鄰節(jié)將成為嘉定市民的一個(gè)社區(qū)節(jié)日，每年舉行。

文·圖/嘉定區(qū)社建辦

編輯/凌燕

*黎友煥，廣東省社會(huì)科學(xué)綜合開發(fā)研究中心主任，北京交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授。