專家/王立民 采訪/凌燕

學(xué)界動態(tài)

法治與社會治理

專家/王立民 采訪/凌燕

十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革《決定》的最大亮點之一，就是將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標，并進一步明確了中國改革的法治道路。如何理解《決定》中從“社會管理”到“社會治理”的轉(zhuǎn)變以及如何沿著法治的道路進行改革，我們采訪了華東政法大學(xué)原副校長、博士研究生導(dǎo)師和博士后合作導(dǎo)師王立民教授，請他從法治中國的角度進行分析與闡釋。

王立民：

華東政法大學(xué)原副校長。二級教授，博士研究生導(dǎo)師和博士后合作導(dǎo)師。享受國務(wù)院特殊津貼。曾兼任中國法律史學(xué)會執(zhí)行會長、中國監(jiān)獄史學(xué)專業(yè)委員會顧問、教育部高等學(xué)校法學(xué)學(xué)科教學(xué)指導(dǎo)委員會委員、中國司法考試協(xié)調(diào)委員會協(xié)調(diào)委員、“法治浙江”的專家咨詢委員會委員等職。

記者：王教授，您好。非常感謝您撥冗接受本刊的采訪。十八屆三中全會進一步加大了改革步伐，我們看到《決定》里有一個新概念，即把以往的“創(chuàng)新社會管理”改為了“創(chuàng)新社會治理”，此外還進一步強調(diào)中國改革的法治道路。所以，我們想請您從法治的層面上解釋一下這個從管理到治理的轉(zhuǎn)變。

王立民教授：隨著中國建設(shè)社會主義法治國家步伐的加快，法治在中國社會治理中的地位更加突出。建設(shè)法治中國已成為大家的共識。法治國家、法治政府和法治社會也正在一體建設(shè)之中。在這一大背景之下，社會管理向社會治理轉(zhuǎn)變，已成大勢所趨?！吧鐣芾怼迸c“法制”關(guān)系密切，“社會治理”則同“法治”關(guān)系密切。法制與法治的差異十分明顯。法制強調(diào)的是法律制度，是以靜態(tài)為特征的，主要以治“民”為己任；法治卻強調(diào)以法律來治理，以動態(tài)為特征，主要以治“官”為首選。過去，中國在長期的人治條件下，法制只是一種輔助手段，推行的是社會管理，對廣大民眾進行單向的管束，懲治是主要的方式，重義務(wù)是一種基本形式。如今，中國已歷經(jīng)了30余年的法治路程，進入了依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進的年代，中國需要的是社會治理而不是社會管理。在社會治理中，更突出公平正義、提高效率的目標，運用法治的路徑、法治的思維和法治的方法，提高對治理主體法律素質(zhì)的要求，重點維護公民的合法權(quán)益，限制政府的權(quán)力，做到治理主體與治理對象的互動。當(dāng)然，社會治理還有很長的路要走，需要大家的共同努力。

記者：那么，是否可以說從管理到治理的這一轉(zhuǎn)變，就正是我們社會主義現(xiàn)代化建設(shè)從人治走向法治道路上的又一個新進步？

王立民教授：是的。與人治、神治相比較，法治在社會治理中，有其獨特的優(yōu)越性。這種優(yōu)越性主要有以下四個方面構(gòu)成。第一方面，法治具有合法性。中國的憲法規(guī)定，中國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。法治是我國的治國方略，加快建設(shè)社會主義法治國家已成為大家的心愿。在社會治理中適用法治，就意味著在社會領(lǐng)域里也貫徹、體現(xiàn)現(xiàn)行的治國方略，與國家和社會發(fā)展的趨勢保持一致。法治是依法治理，其基礎(chǔ)是憲法和法律。它們都由合法的機構(gòu)通過合法的程序制定或認可，本身具有合法性。社會治理以法治為路徑，其合法性十分明顯。依法治理具有合法性，治理主體和治理對象都會認可、接受這種治理，不易引起質(zhì)疑。第二方面，法治具有權(quán)威性。法治體現(xiàn)了國家意志，是國家認可的治國方略，具有最高的權(quán)威性。這種權(quán)威有國家的強制力作為后盾。根據(jù)中國憲法和法律的規(guī)定，任何個人、組織觸犯了法律都會受到制裁。制裁的程度依據(jù)其所造成的危害等因素來加以確定。違反了刑法，要被處以刑罰，最高刑是死刑。違反了民法，要被追究民事責(zé)任，其中包括有返還財產(chǎn)、賠禮道歉、恢復(fù)名譽、賠償損失、支付違約金、恢復(fù)原狀等等。因此，只要依法進行治理，其就有權(quán)威性，利于推進。第三方面，法治具有可操作性。推行法治的依據(jù)是憲法與法律。它的內(nèi)容不僅具體，而且還利于操作，操作性比較強。比如，大家日常生活中都要碰到的交通規(guī)則就是如此。中國已建成了具有中國特色的社會主義法律體系，內(nèi)容已經(jīng)能夠基本涵蓋社會領(lǐng)域的方方面面。只要依法治理社會就是一種規(guī)范的治理、科學(xué)的治理，就利于形成一種有序、和諧的社會秩序。這對治理主體與治理對象都是如此。治理主體可以遵循法律進行治理，治理對象可以遵照法律來指導(dǎo)自己行為，大家的權(quán)利、義務(wù)都可得到有效的保障、履行。第四方面，法治具有反復(fù)適用性。這種反復(fù)適用性集中體現(xiàn)在時間、空間、對象等方面。從時間上來看，不僅可以適用于昨天、今天，而且還可以適用于明天，即可以長期適用。從空間和適用對象上來看，只要在中國領(lǐng)土之內(nèi)，任何人、組織都會被適用，沒有組織、個人可以例外。即對你、我適用，對他也適用。這種反復(fù)適用性使人們對自己的行為有了預(yù)期。守法者受到法律保護，違法者則受到法律制裁。為了趨安避險，人們會選擇依法治理。法治的這“四性”決定了在社會治理中，有其自己的優(yōu)勢，并可起到不可替代的作用。

記者：隨著社會治理主體的多元化，依法治理的要求也更高，我們應(yīng)如何依法進行治理？

王立民教授：你這個問題提得不錯。在社會治理中推行法治，進行依法治理，首先就是對治理的主體提出了更高的要求。這是因為依法治理首先是治理主體之治。沒有主體之治，依法治理就會受挫，甚至導(dǎo)致失敗。他們掌握著治理之權(quán)，如果不依法治理，包括該作為而不作為，或者應(yīng)不作為而作為，都會直接影響治理的效果，乃至造成人們的不幸。因此，治理主體之治是首選之治。當(dāng)前，治理主體應(yīng)該在以下一些方面率先作出努力，身體力行。首先，牢固樹立社會主義法治理念。理念具有靈魂作用。只有牢固樹立社會主義法治理念，才能不迷失治理的方向，切實貫徹執(zhí)行法治，真正收到依法治理的良好效果。目前，要樹立的社會主義法治理念包括了依法治國、公平正義、依法執(zhí)法、顧全大局和黨的領(lǐng)導(dǎo)等。其中的依法治國、公平正義和依法執(zhí)法是世界上法治國家都提倡、主張的理念。顧全大局和黨的領(lǐng)導(dǎo)則是具有中國特色。把這五個方面綜合起來，便形成了中國當(dāng)前必須樹立的社會主義法治理念，而且缺一不可。只有牢固樹立這一理念，治理主體才能在依法治理中有正確的指導(dǎo)，得心應(yīng)手，順利進行。其次，善于運用好自己的權(quán)利。治理主體手中都有治理的資源。這些資源都是為了依法治理服務(wù)和使用的。治理主體必須合法、合理使用好這些資源，依法運用好自己的權(quán)利。規(guī)定要作為的，不可以不作為；規(guī)定要不作為的，不可以去作為。要嚴格依法辦事，避免濫用權(quán)力。運用權(quán)利的范圍就是法律規(guī)定的范圍，不能超越這一范圍。運用好權(quán)利也是一門藝術(shù)。運用好了，易產(chǎn)生正面效果；運用不好，易產(chǎn)生負面效應(yīng)。運用權(quán)利時，要重視適用法律的針對性，重視說服教育，重視社會和諧的目標。最后，努力學(xué)習(xí)其他地區(qū)先進的依法治理經(jīng)驗。中國地廣、情況復(fù)雜，各地都會根據(jù)本地情況摸索一些適合自己的依法治理做法，形成自己的經(jīng)驗。這些經(jīng)驗雖然會具有很強的個性，但也不乏有一定的共性。學(xué)習(xí)其他地區(qū)先進的治理經(jīng)驗，有利于從中得到啟示，甚至取長補短，為己所用。上海周邊就有這樣的經(jīng)驗。江蘇的南通、浙江的楓橋等地區(qū)，在推行本地的依法治理中，都有十分可貴的經(jīng)驗，值得上海的同行學(xué)習(xí)，乃至借鑒。這不僅可以拓展自己的思路，還可以拓寬自己的治理路徑，提高治理的效率。這些對治理主體尤其重要，應(yīng)該加以重視。

此外，還要重視提高全民的法治水平。這一點十分重要，這一水平提不高，治理主體與治理對象都無法很好地利用法治的平臺，沒有共同的語境，就形不成對話、交流的共同基礎(chǔ)。

記者：應(yīng)如何提高公民的法治水平和法律素養(yǎng)？

王立民教授：我認為，當(dāng)前大家要在以下三個方面下點功夫。第一方面，要提高全民的法律素質(zhì)。這是推行法治的基礎(chǔ)，大家不具有這一素質(zhì)，法治就會寸步難行。法律素質(zhì)是一種主要有法律知識、法律意識和法律能力構(gòu)成的綜合性素質(zhì)。其中的法律知識是基礎(chǔ)。只有具備了法律知識，才會形成法律意識和法律能力。記得在中國改革開放之前，也有不少先進人物，他們也為社會發(fā)展作出過貢獻，但是他們不具備法律素質(zhì)，原因是他們不知曉法律，沒有法律知識。他們所具備的是道德素質(zhì)、政策素質(zhì)等等。當(dāng)前大力推廣法律知識、號召大家學(xué)習(xí)法律是十分必要和正確的。大家比較關(guān)心的法律知識首先是與自己的生活、工作關(guān)系較為密切的那些知識。上海有兩所高校分別作了上海市民法律素質(zhì)的調(diào)研，有些結(jié)果十分相似，包括了上海市民獲取法律知識的主要途徑和最為關(guān)心的法律知識的內(nèi)容。調(diào)研結(jié)果顯示，上海市民獲取法律知識的主要途徑是看電視，即從電視節(jié)目中吸取這一知識；最為關(guān)心的法律內(nèi)容是勞動法、婚姻法，然后才是憲法、刑法與行政法。這些調(diào)研結(jié)果需要得到大家的重視。大家可以采取一些有的放矢的方法，有效增多全民的法律知識。隨著法律知識的增長，法律意識和法律能力也會萌生。一旦形成了法律意識，其就會起反作用，促使大家更加努力地去學(xué)習(xí)法律知識和培養(yǎng)自己的法律能力。法律意識本身就屬于人的意識的一個組成部分。意識具有反作用，法律意識同樣具備這種反作用。反作用的對象便是法律知識的學(xué)習(xí)和法律能力的培養(yǎng)。法律能力是法律意識的一個重要外在表現(xiàn)，也是法律素質(zhì)所要達到的目的，即用其來推進法治。其中包括了全民的守法、行政執(zhí)法人員的依法行政和司法人員的依法司法等等。這些都與依法治理直接相關(guān)，因此十分重要。

第二方面，要學(xué)會運用法治思維與法治方法。在法治背景下進行的社會治理，少不了運用法治思維與法治方法。這是一種與法治相匹配的思維與方法，也是法治特有條件下的思維與方法。這兩者是“想”與“做”的關(guān)系。法治思維是“想”，用這一思維考慮社會治理中的問題；法治方法則是“做”，用其來解決社會治理中的問題。法治思維與其他思維有所不同，是一種從法治出發(fā)的思維，包括公平、正義、人民民主、憲法與法律至上、維護人權(quán)、限制政府的權(quán)力等等。法治方法也與其他的方法有所不同，是一種從法治出發(fā)的方法，包括平衡權(quán)利與義務(wù)、分辨合法與非法、依法進行調(diào)解、維護治理對象的權(quán)益、懲治違法犯罪等等。這些都是當(dāng)前在社會治理中必備的思維與方法，大家不能忽視。

第三方面，要學(xué)會把法治與其他方法結(jié)合起來使用。在一個法治國家，法治必然是一種治國方略和主導(dǎo)的辦事方法。然而，在社會治理中，為了取得最大的成效，有必要把法治與其他方法結(jié)合起來使用，共同發(fā)力，形成一種合力，取得最大的治理成效。其他方法往往各有自己的長處，在社會治理中的某個方面具有特異功能，可以有效解決其中的某些問題。比如，道德教育、綜合治理等方法就是如此。使用道德教育的方法，利于提高廣大民眾的道德水準，便于分辨真與假、善與惡、美與丑，從而指導(dǎo)自己的行為，成為一個有道德的公民。公民的道德水平提高了，法治的水準也隨之提升，社會治理便可順利開展了。綜合治理方法的優(yōu)勢在于利用一切社會資源，調(diào)動一切可以調(diào)動的力量來進行社會治理。這些資源、力量包括：家庭、社區(qū)、學(xué)校、國家機關(guān)、企業(yè)等。發(fā)揮它們的各自所長，共同為社會治理用力，解決需要解決的各種問題。這種多管齊下的治理容易產(chǎn)生較好的效果。目前，需要關(guān)注的是，由哪個權(quán)威機構(gòu)或組織來協(xié)調(diào)各種資源、力量，充分發(fā)揮它們的作用。否則，綜合治理還是理論化、理想化，不貼近實際，起不到應(yīng)有的作用。

以上三個方面都要重視，因為這直接有利于提高法治水平，利于社會治理。

記者：您是研究法制史的專家，我們想請您再談一談中國在現(xiàn)代化國家治理中，如何借鑒古今中外的法制經(jīng)驗？

王立民教授：為了少走彎路，減少社會治理的成本，有必要研究中外歷史上用法制、法治來進行社會管理、治理中的文明成果，借鑒其中的有益經(jīng)驗，為今天的中國所用。中國自秦統(tǒng)一中國，建立了歷史上第一個中央集權(quán)的王朝以后，中國古代長期處于中央集權(quán)的統(tǒng)治之中。那時，對于社會管理主要采用兩手。一手從政府的角度來看，是一種集權(quán)式的管理。皇帝掌握了國家的一切最高權(quán)力，發(fā)號施令，各級政府服從中央政府的指揮，貫徹皇帝的指令，推行國家的社會管理。另一手從基層的角度來看，則是一種集合式的治理。在縣以下均設(shè)有鄉(xiāng)、里等一些組織，它們負責(zé)基層的社會管理。使用鄉(xiāng)規(guī)、村規(guī)、民約，甚至家法，集中家庭、家族、鄉(xiāng)里組織等力量，共同來綜合管理，推行社會管理。這些都有相應(yīng)的法律規(guī)制，任何人有損皇權(quán)、危害了國家的政權(quán)，動搖社會管理，都要受到嚴懲。謀反、謀大逆、謀叛、大不敬等罪名都會為此而發(fā)威，嚴懲不貸。法律還竭力保護基層的社會管理組織，不容被損害。在明、清兩朝設(shè)有“申明亭”，進行基層社會管理，調(diào)解民事案件和輕微的刑事案件，及時解決民間糾紛，寧事息訟。法律同時嚴厲打擊有損“申明亭”的犯罪行為，維護基層社會管理組織。中國古代集中力量辦大事和發(fā)揮基層組織作用中的有些側(cè)面，值得為中國今天的社會治理所關(guān)注，甚至值得借鑒。

外國主要是西方國家有兩百年左右的依法治理社會的歷史。他們根據(jù)自己國家的不同情況，采用了不同的依法治理，因此各國的治理不盡相同。法國大革命受到啟蒙思想的影響。這一思想成為憲法、法律的原則而被加以確認，突出人權(quán)、民主、法治，從而在社會治理中特別注意以維護公民的基本權(quán)利為核心。法國1789年的《人權(quán)宣言》和1791年憲法都如此強調(diào)，其憲法還規(guī)定：“立法權(quán)不得制定任何法律來損害或妨害本篇所載并為憲法所保障的那些自然權(quán)利和公民權(quán)利的行使?！钡聡谫滤果湑r代，專制和法制都有大進展，德國的經(jīng)濟法和社會保障立法也都發(fā)展起來。然而，這些立法又被納粹所利用，導(dǎo)致了第二次世界大戰(zhàn)的悲劇。戰(zhàn)后，德國痛定思痛，在社會治理中，不僅重視保障公民的基本權(quán)利，還重視約束國家的權(quán)力，防止其惡性膨脹。美國的法治直接源于英國的法治。在英國統(tǒng)治時期，英國的法治被移植到美國。獨立戰(zhàn)爭以后，英國的法治傳統(tǒng)被繼承了下來，美國在社會治理中非常重視制約政府的公權(quán)力，維護法治的權(quán)威。這些西方依法治理的文明對中國完善自己的社會治理有借鑒意義。限制政府權(quán)力、保障公民權(quán)利、維護人權(quán)、確立法治的權(quán)威等都可以作為借鑒的內(nèi)容。不過，由于中國國情的特殊性，在借鑒外國的社會治理文明過程中，一定不能照搬照抄，而要因地制宜。這里就有一個學(xué)習(xí)、分析、移植、消化、本土化考量的過程，克服生搬硬套。成功的借鑒可以達到事半功倍效果，減少摸索成本。中國已有成功借鑒西方現(xiàn)代法制的經(jīng)驗，相信也可以在借鑒依法治理中取得預(yù)期的成效?！?/p>