羅定華

內(nèi)容摘要：隨著我國現(xiàn)代經(jīng)濟的快速發(fā)展，農(nóng)村公用服務(wù)供給愈發(fā)重要。由于我國資源有著有限性、分布不均勻、開采難度大等特點，決定了農(nóng)村公共服務(wù)相關(guān)舉措必須要立足于我國基本國情，才能順利實現(xiàn)公共服務(wù)的有效供給。農(nóng)村公共服務(wù)除了具有一般公共品的屬性外，還具有自身的特殊屬性—地域性、分散性、多層次性等。屬性的多重性決定了農(nóng)村公共服務(wù)供給主體不是單一的。本文從公共服務(wù)供給主題的參與機制入手，分析我國農(nóng)村公共服務(wù)供給主體應當考慮的主要問題和解決措施。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村公共服務(wù) 供給主體多元化 參與機制

如何實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)（農(nóng)村公共服務(wù)是指在農(nóng)村地區(qū)為滿足農(nóng)村、農(nóng)業(yè)與農(nóng)民的需要，由政府及其他社會治理主體協(xié)同提供具有一定的非競爭性和非排他性的產(chǎn)品與服務(wù)，主要包括農(nóng)村公共財政、農(nóng)村教育服務(wù)、農(nóng)民勞動就業(yè)信息、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村公共文化服務(wù)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村扶貧開發(fā)等內(nèi)容）的高效率供給，以期達到縮短城鄉(xiāng)差距的目的，已經(jīng)成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村，實現(xiàn)共同富裕的必要舉措。但是，農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展仍然制約著總體水平的發(fā)展?？偟膩碚f，我國農(nóng)村公共服務(wù)供給仍然落后。盡管近年來為了推動農(nóng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)，國家采取了一系列的有效措施。但是，農(nóng)村公共服務(wù)的供給仍然存在著一系列問題。供給總量不足、設(shè)施建設(shè)不合理、資源浪費等問題已經(jīng)成為制約農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)，乃至國民經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。因此，只有完善農(nóng)村公共服務(wù)主體多元化的供給體制，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的高效利用，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，提高保障農(nóng)村公共服務(wù)的水平，才能統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，建設(shè)社會主義新農(nóng)村。

現(xiàn)階段我國農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體

農(nóng)村公共服務(wù)供給模式的選擇，目前學術(shù)界有多種不同的主張，主要有政府主導供給、市場供給、第三部門主導供給、多中心供給等四種。

認為政府主導供給的主要觀點是，界定中央政府、省級政府、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的權(quán)利和責任，應根據(jù)公共物品受益范圍來界定，以期避免分工不明確，達到公共服務(wù)的逐步完善。認為市場主導供給的主要觀點，立足于政府的行政壟斷和市場化不足，認為走市場化道路才是農(nóng)村公共服務(wù)得到明顯改觀的必由之路。認為第三部門主導供給的主要觀點是，第三部門供給農(nóng)村公共物品，本身就具有其獨特的優(yōu)勢，這類部門的成效較為顯著，但是力量最為薄弱，應加強社會力量的培養(yǎng)。認為多中心供給的主要觀點是，根據(jù)農(nóng)村公共物品的屬性，來確定多中心供給主體。例如，資本密集型物品由中央政府來供給，地方政府特別是縣鄉(xiāng)兩級政府，則負責技術(shù)密集型物品的供給，而勞動力密集型物品，則由社區(qū)組織和村民來進行補給。

農(nóng)村公共服務(wù)除了具有一般公共品的屬性外，還具有自身的特殊屬性—地域性、分散性、多層次性等。屬性的多重性決定了農(nóng)村公共服務(wù)供給主體不能是單一的。目前我國農(nóng)村公共服務(wù)供給主體有以下幾種：

（一）政府供給

政府即各級國家行政機關(guān)，可以分為地方政府和中央政府。關(guān)系到國家總體利益、農(nóng)民基本權(quán)利，例如基本醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育等內(nèi)容的農(nóng)村公共服務(wù)，以及全國性農(nóng)業(yè)農(nóng)村管理服務(wù)、農(nóng)業(yè)公共信息傳播、農(nóng)業(yè)科技成果推廣等內(nèi)容的農(nóng)村公共服務(wù)，這兩類農(nóng)村公共服務(wù)的供給由中央政府負責。地方政府供給的項目，則是在統(tǒng)轄區(qū)域內(nèi)，與農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民相關(guān)的公共服務(wù)，例如農(nóng)村法律知識的普及，社區(qū)服務(wù)、科技成果的投入和推廣，養(yǎng)老保險、低保等福利項目。

（二）市場供給

準公共品范疇屬于市場供給的農(nóng)村公共服務(wù)。市場供給的農(nóng)村公共服務(wù)，主要是那些可根據(jù)市場經(jīng)濟原則運行的服務(wù)類別。它們通常具有排他性，且交易成本低，利潤空間大等特點。農(nóng)業(yè)機械的提供和服務(wù)，產(chǎn)品市場信息，農(nóng)村醫(yī)療合作和養(yǎng)老保險、社會救濟等福利保障的運轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)科學研究成果的技術(shù)推廣等，都可以由市場高效有序地供給。

（三）農(nóng)村社區(qū)

基于生活區(qū)內(nèi)居民實際的需要，農(nóng)村公共服務(wù)的投入，大多以社區(qū)為單位建設(shè)。農(nóng)村社區(qū)的負責范圍，主要是在村落內(nèi)，與村民的生產(chǎn)生活緊密聯(lián)系的農(nóng)村公共服務(wù)供給，以文體娛樂休閑活動、社區(qū)內(nèi)老弱病殘的照料服務(wù)、生活便利服務(wù)等事務(wù)為主要內(nèi)容，農(nóng)業(yè)科技項目推廣，農(nóng)業(yè)機械使用推廣，農(nóng)業(yè)科技信息服務(wù)等工作，也屬于社區(qū)公共服務(wù)的范圍。

（四）社會組織

慈善組織、基金會、非營利性組織、志愿性團體、企業(yè)和個人等社會組織供給的領(lǐng)域，大多適合于接近基層的小型分散的農(nóng)村公共服務(wù)。社會組織的供給對貧困地區(qū)的農(nóng)村公共服務(wù)供給，具有重要的補充作用。

在以上四種供給模式中，國家承接了絕大部分供給壓力，出現(xiàn)了“國家單方供給”的種種困境。我國目前農(nóng)村公共服務(wù)的供給模式日益豐富，多元化的供給主體，正逐步取代單一的供給主體參與機制。在這樣的選擇模式下，政府、市場、社會以及農(nóng)民的力量，可以實現(xiàn)一種優(yōu)勢互補、團結(jié)合作的積極關(guān)系，政府主導型供給所帶來的種種弊端又能得到有效的控制，從而實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，有利于實現(xiàn)公共決策的民主和科學。

供給主體多元化參與機制存在的問題

（一）政府主導型供給存在的問題

政府主導型供給的參與機制中，國家承接了絕大部分供給壓力，出現(xiàn)了“國家單方供給”的種種困境。政府職能劃分不明確，造成各級政府機構(gòu)臃腫，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能過寬，事物繁多，責任分工不明晰，相互推諉責任。

（二）市場主導型供給存在的問題

市場供給型主導中，市場力量的參與本身力度就不夠，再加上公共服務(wù)產(chǎn)權(quán)的不明晰，又導致了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域的合法利益不能得到有效保護，阻礙了更多市場力量的投入。生產(chǎn)領(lǐng)域中產(chǎn)權(quán)保護機制不健全，不僅會阻礙私人組織、企業(yè)等的投入力度，也會導致市場的混亂，引發(fā)市場調(diào)控自身的缺陷擴大化。

（三）農(nóng)村社區(qū)主導型供給存在的問題

在我國，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的水平還比較低，農(nóng)村社區(qū)作用不僅沒有得到充分發(fā)揮，還遭受了同政府一樣的困境，承擔了遠超于本職責所在的責任，而不能成為真正的農(nóng)村利益代言人。農(nóng)村社區(qū)覆蓋面不寬，很多公共服務(wù)的項目都是由農(nóng)民自己承擔，例如養(yǎng)老、保健、生產(chǎn)資料的采購等，這樣沉重的壓力下，導致了農(nóng)村社區(qū)供給本身除了具有同政府一樣的困境，還具有自身的困境。

（四）社會組織主導型供給存在的問題

“合作式治理”是一種在實踐中逐步摸索出來的第三部門同政府有效協(xié)作的參與機制。它基于共同參與、出力、安排、主事等四個共同關(guān)系，作為一種創(chuàng)新型的伙伴關(guān)系，以期實現(xiàn)增加農(nóng)村公共服務(wù)供給總量，實現(xiàn)多樣化和多層次需求的滿足的目的，真正做到政府和市場的補充。但是，目前社會力量的作用發(fā)揮效用不大，由于國家法律本身制度的不健全，社會力量的發(fā)展始終被限制在一定水平之內(nèi)，而無法實現(xiàn)真正的公共服務(wù)重要補充作用。

對策建議

（一）政府主導型供給的應對舉措

第一，應當科學地劃分政府的行政權(quán)力，做到內(nèi)部分工明確，尤其是財權(quán)和事權(quán)，爭取完善財政管理的相關(guān)體制。要做到這些，政府必須樹立正確的政績觀，政績考核體系也應該將公共服務(wù)供給納入其中，服務(wù)型政府的建設(shè)才會落到實處，真正做到“急民之所急，憂民之所憂”，做到“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。 公共財政的基本準則是事權(quán)確定財權(quán)，在明確事權(quán)的前提下，才能夠?qū)崿F(xiàn)政府間財政轉(zhuǎn)移的支付合理有力。提高政府的公共服務(wù)供給和管理能力，不造成財產(chǎn)和資源的浪費。

第二，政府的主導作用，主要體現(xiàn)在政府作為公共服務(wù)供給主體，首先是一個投資者、規(guī)劃者，具有表率作用。強化政府的公共服務(wù)職能，做好供給主體的表率作用。任何政府的不作為行為和缺位錯位、形象工程等，都應該得到有效的制止，切實保證群眾的基本利益，維持農(nóng)村公共服務(wù)供給總量的充足，保持內(nèi)部結(jié)構(gòu)平衡，加強政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給主體領(lǐng)域的強化作用。

第三，政府投資者和規(guī)劃者的作用理應得到強化。市場選擇失靈問題是因為我國農(nóng)村的特殊性被放大，尤其是在農(nóng)村公共服務(wù)供給中更加突出。需求的層次性、區(qū)域性、廣泛性等特點，要求政府在財政投入上的力度必須緊跟。因地制宜的投入政策，是將政策落到實處的必然舉措?；谕顿Y者的特殊性，政府應出臺一些相應的安全技術(shù)和監(jiān)督的標準守則，確保公眾的利益最大化，擴寬公共服務(wù)的籌資渠道，減緩財政壓力，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

（二）市場主導型供給的應對舉措

生產(chǎn)領(lǐng)域中產(chǎn)權(quán)保護機制不健全，不僅會阻礙私人組織、企業(yè)等的投入力度，也會導致市場的混亂，引發(fā)市場調(diào)控自身的缺陷擴大化。要鼓勵市場力量的參與，就必須要明晰產(chǎn)權(quán)。它作為經(jīng)濟所有制關(guān)系在法律中的表現(xiàn)形式，本身就與市場主體息息相關(guān)。只有保證了產(chǎn)權(quán)的明確性，才能將私人組織和企業(yè)的作用得到最大程度的發(fā)揮。產(chǎn)權(quán)保護法規(guī)中，必須要明確保護農(nóng)村公共服務(wù)的所有權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)等相關(guān)權(quán)利的歸屬者。只有做到產(chǎn)權(quán)明晰，市場的定位才會準確無誤，投資者也能減少風險憂慮，吸引更多的市場力量參與其中。

除了產(chǎn)權(quán)需要得到切實保護外，合理的稅收政策也必不可少。在產(chǎn)權(quán)得到保護的前提下，也應順應私人資本的趨利性特征，保護私人組織、企業(yè)的收益。如果私人組織、企業(yè)的投入與稅收之間的關(guān)系不當，不但不能取得正收入，還出現(xiàn)了負增長，這對企業(yè)而言是不理智的決定，市場供給的作用也會微乎其微。因此，通過稅收優(yōu)惠政策，來增加企業(yè)和私人組織的經(jīng)營利潤，才能從實處調(diào)動市場供給的積極性。

（三）農(nóng)村社區(qū)主導型供給的應對舉措

在我國，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的水平還比較低，農(nóng)村社區(qū)作用不僅沒有得到充分發(fā)揮，還遭受了同政府一樣的困境，承擔了遠超于本職責所在的責任，而不能成為真正的農(nóng)村利益代言人。

解決這一困境需做到以下幾點：第一，農(nóng)村應當恢復村委會的自治權(quán)利，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我發(fā)展的作用。迫切需要農(nóng)民的積極參與。農(nóng)民的積極參與，又需要政府承擔起保障農(nóng)民利益的前提工作，從利益再分配的角度出發(fā)，讓農(nóng)民真正成為農(nóng)村公共服務(wù)的代言人、受益者、監(jiān)督者，真正實現(xiàn)在農(nóng)村公共服務(wù)上的“當家作主”，保障農(nóng)村有效供給。

第二，農(nóng)村的公益性項目應該得到相應的財政補貼，享受稅收優(yōu)惠政策，積極吸納農(nóng)村閑置資本和閑散資本，以社區(qū)為單位，提高公共服務(wù)收益率的同時，減低投資風險，吸引更多外來資金，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務(wù)的自給自足。

（四）社會組織主導型供給的應對舉措

目前社會力量的作用發(fā)揮效用不大，由于國家法律本身制度的不健全，社會力量的發(fā)展始終被限制在一定水平之內(nèi)，而無法實現(xiàn)真正的公共服務(wù)的重要補充作用。爭對這一問題，政府必須要表明態(tài)度，從可見之處抓起、抓牢，讓第三部門真正做到有法可依、有法可循。

第一，政府應制定相關(guān)的法律、法規(guī)對第三部門運作進行法制化和規(guī)范化的管理，確保第三部門的發(fā)展遵循著可持續(xù)的健康方向發(fā)展。這不僅要求政府本身的法制要健全，還要求第三部門從遵紀守法的立場出發(fā)，符合群眾的利益為原則。

第二，政府和第三部門的關(guān)系應明確定位在合作和競爭的層面上，在公共服務(wù)的領(lǐng)域內(nèi)，雙方的發(fā)展要能實現(xiàn)互利互惠的雙贏，政府從政策、法律上保證第三部門發(fā)展的客觀條件穩(wěn)定有序，第三部門也應該以政府的政策方針為指導方向，符合為人民服務(wù)的宗旨。

我們也期待農(nóng)村公共服務(wù)供給主體的多元化日益完善，參與機制逐步健全，從人民群眾的利益出發(fā)，真正發(fā)揮公共服務(wù)的最大作用，為人民謀福祉。

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