王 晴

（山西大學(xué)管理學(xué)院，山西太原 030006）

政府信息資源的內(nèi)涵、外延及產(chǎn)權(quán)界定
——基于法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)的雙重解析

王 晴

（山西大學(xué)管理學(xué)院，山西太原 030006）

信息資源觀已經(jīng)得到業(yè)界的普遍認(rèn)可，但信息資源的產(chǎn)權(quán)歸屬問題卻有爭議之處，影響政府信息資源的開發(fā)利用。通過分析政府信息的法律屬性和經(jīng)濟(jì)學(xué)特征，并對(duì)政府信息的內(nèi)涵進(jìn)行解讀，提出重要的權(quán)利分配觀點(diǎn)，即政府信息資源屬全民所有，政府是管理者，同時(shí)具有使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，政府信息資源的產(chǎn)權(quán)由以上4個(gè)可分割的權(quán)利束組成，為政府信息資源的充分共享與有效利用提供法理依據(jù)。

政府信息；政府信息資源；產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)界定；理論范式；法學(xué)；經(jīng)濟(jì)學(xué)；數(shù)據(jù)公開；信息共享；信息開發(fā)利用

1 引言

信息社會(huì)是一個(gè)充滿透明氣息的活力社會(huì)，信息資源數(shù)量的迅速膨脹和信息產(chǎn)品的日新月異給人類社會(huì)的生產(chǎn)生活帶來了一系列深刻的變革。從發(fā)展角度講，信息作為資源的重要性要超越物質(zhì)和能源，信息資源的合理開發(fā)和有效利用將成為信息社會(huì)中最主要的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。從戰(zhàn)略角度講，信息資源是一個(gè)國家和地區(qū)綜合競(jìng)爭力指標(biāo)體系的核心要素，是國民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的主要內(nèi)容，從創(chuàng)新角度講，信息的廣泛傳播沖擊著人們傳統(tǒng)的思維習(xí)慣、生活方式，促進(jìn)了行政管理體制改革，推動(dòng)著行政機(jī)關(guān)向陽光執(zhí)政、透明作為的理念轉(zhuǎn)變。從法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，政府信息資源仍然存在產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰問題，界定產(chǎn)權(quán)是政府信息活動(dòng)的必要條件，也是信息公開制度創(chuàng)新的法理元素。因此，需要對(duì)有關(guān)政府信息的一系列內(nèi)容展開深入辨析。

2 政府信息的概念與界定

2.1 信息的定義及其法律特征

信息是區(qū)別于物質(zhì)和能量的第三類資源，國內(nèi)外不同的學(xué)者對(duì)信息展開了大量深入的研究，但至今尚未形成一個(gè)學(xué)術(shù)界普遍接受的定義。信息論的奠基人香農(nóng)（C.E.Shannon）認(rèn)為，信息是能使物質(zhì)系統(tǒng)增強(qiáng)有序性、減少破壞、混亂和噪音的組織程度[1]；控制論的創(chuàng)始人維納（Norbert W iener）認(rèn)為，信息是秩序的量度[2]；鐘義信從本體論角度把信息定義為事物自我顯示出來的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)及其變化方式[1]。以上均不是從法律的角度對(duì)信息的概念進(jìn)行界定。為了便于對(duì)政府信息資源的產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，需要對(duì)政府信息的法律特征進(jìn)行總結(jié)。物權(quán)法將法律上的物和物理世界上的物分開，以明確立法的任務(wù)。借鑒這種方法論，可以將信息分為法律信息和非法律信息。開創(chuàng)了信息立法新局面的是《俄羅斯聯(lián)邦民法典》，在第59章第3節(jié)中規(guī)定了信息侵權(quán)。《美國統(tǒng)一計(jì)算機(jī)信息交易法》（UCITA）第102條第（39）款也對(duì)知識(shí)和信息進(jìn)行了界定，賦予了信息一個(gè)明確的法律身份和獨(dú)立的客體地位。齊愛民認(rèn)為，法律上的信息是指固定于一定的載體之上的、對(duì)人或事物（的現(xiàn)象或本質(zhì)）的認(rèn)識(shí)的表達(dá)，是信息法律關(guān)系中主體權(quán)利義務(wù)指向的對(duì)象，具有以下法律特征：是人的認(rèn)識(shí)的充分表達(dá)；具有價(jià)值性；可控制和支配的[3]。在民事權(quán)利中，信息往往是重要的證據(jù)和參照標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 政府信息的類型及其透明度量

我們認(rèn)為，政府信息不僅具有法律上的信息特征，而且還具有自身的特征，如，政府信息是知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛中的原始性材料，政府信息附屬于一定形式的產(chǎn)品來參與產(chǎn)權(quán)分割，政府信息是人格價(jià)值的內(nèi)生元素。對(duì)于政府信息的劃分方法有不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，但是無論采用何種劃分方法，各種類型的政府信息之間并不存在嚴(yán)格的界限，彼此之間通常有交叉和重疊[4]。盧泰宏認(rèn)為，按照內(nèi)容劃分，政府信息可分為政治信息、軍事信息、科技信息、經(jīng)濟(jì)信息、文化信息等；按照信息源劃分，政府信息可分為內(nèi)生信息和外生信息；按照信息流通方式和傳遞范圍劃分，政府信息可分為公開信息、內(nèi)部信息和保密信息。為了便于后文的分析，將此類劃分方法，記為類型i。馬費(fèi)成等根據(jù)信息資源開發(fā)與管理的特點(diǎn)，并結(jié)合相關(guān)要求，把政府信息劃分為4類：向社會(huì)公開的信息，系統(tǒng)（或部門）之間共享的信息，系統(tǒng)（或部門）內(nèi)部共享的信息，向某一（或某些）個(gè)體開放的信息[5]，在此記為類型ii。另外，從政府信息的資源價(jià)值以及共享范圍和安全角度考慮，可以把政府信息資源劃分為社會(huì)公開類、部門共享類和依法專用類等[6]，在此記為類型iii。通過前述分析可知，無論依據(jù)何種劃分標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)質(zhì)上都可以將上述分類信息歸納到3個(gè)層次的信息分類體系中。根據(jù)信息對(duì)外公開程度的大小，用透明度來表示信息公開的程度，可以將信息劃分為3個(gè)層次，依次是透明度為100%（即完全公開）的I類政府信息，透明度為0～100%（即部分公開）的II類政府信息，透明度為0（即保密）的III類政府信息，如表1所示。

2.3 政府信息界定的影響因素及界定原則

信息資源的共享與開發(fā)是社會(huì)信息化過程中的主題，信息進(jìn)入到公共領(lǐng)域后所顯現(xiàn)出的公共性來源于公眾信息權(quán)利觀念的不斷演變升級(jí)，促使政府，尤其是國家層面的立法和司法部門以法律手段對(duì)信息的調(diào)整和規(guī)制，上升為以信息立法的形式來滿足公眾對(duì)政府所掌控的信息的知情權(quán)利。從世界各國和地區(qū)的信息公開立法的條文和實(shí)踐效果來看，廣義上的信息公開法中所調(diào)整的對(duì)象包括了立法、司法以及其他組織等在內(nèi)的所有公共機(jī)構(gòu)，狹義上的政府信息公開則限于行政機(jī)關(guān)或政府部門，正確理解《條例》中所規(guī)定的“政府信息”對(duì)信息公開制度的實(shí)施有重要的促進(jìn)作用和積極意義。

王敬波認(rèn)為，界定政府信息需要考慮4個(gè)要素[7]：（1）主體要素，《條例》中所指的“行政機(jī)關(guān)”包含了各級(jí)政府及其組成部門以及法律法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的各類組織，是廣義上的行政機(jī)關(guān)。（2）職責(zé)要素，從職責(zé)角度看，這是界定政府信息的關(guān)鍵要素，從不同職責(zé)層面的具體內(nèi)容來看，“履行職責(zé)過程中”的政府行為是要區(qū)別對(duì)待的，無論是何種行為，只要是屬于履行職責(zé)范疇“線”上的“點(diǎn)”的，都應(yīng)納入公開的范圍。（3）來源要素，這種來源主要有兩種形式，一是行政機(jī)關(guān)在履職過程中通過加工制作而成的信息，二是從其他組織或個(gè)人獲得的相關(guān)信息，從法律上講，這種信息對(duì)于調(diào)整社會(huì)主體的行為關(guān)系有一定作用或具備潛在的公益性。（4）載體要素，《條例》中規(guī)定的“以一定形式記錄、保存的信息”中的形式可分為紙質(zhì)和電子兩大類，兩者可以通過形式的轉(zhuǎn)換達(dá)到不同的效果。

表1 政府信息公開程度的分類層次

張巖認(rèn)為，影響政府信息認(rèn)定的因素包含認(rèn)知和制度兩種[8]，法律是知識(shí)系統(tǒng)和行動(dòng)系統(tǒng)的結(jié)合，共識(shí)保證了社會(huì)有效性和事實(shí)性遵守，政府信息的認(rèn)定是建立在信息公開法律體系中的，行政機(jī)關(guān)是公開的義務(wù)方，公眾則是申請(qǐng)方和直接受益方，兩者的主張同時(shí)對(duì)政府信息的認(rèn)定產(chǎn)生重要性的影響，行政機(jī)關(guān)的保守傾向與公眾的從寬思想在法律約束下的經(jīng)濟(jì)行為中不斷收縮或膨脹，從而達(dá)到一個(gè)合理的平衡點(diǎn)；較為寬泛的政府信息公開范圍的規(guī)定，容易造成實(shí)際操作中的“法理沖突”和“行為對(duì)抗”，即在實(shí)施《條例》的過程中，不同的信息主體存在著各異的法理認(rèn)知，行政機(jī)關(guān)擁有過度的自由裁量權(quán)是一種制度化的“潛在的權(quán)利”，但從改革現(xiàn)狀和長遠(yuǎn)利益考量，這種權(quán)利具有存續(xù)的階段性特征，在面對(duì)諸多不成熟的現(xiàn)實(shí)條件時(shí)，也是對(duì)國家利益的一種保護(hù)。

從信息的集中程度和覆蓋范圍來分析，政府部門所要公開的那部分信息，實(shí)質(zhì)上是來源于社會(huì)公共環(huán)境下的信息集合，是屬于公共信息池塘的一部分，因此在對(duì)待政府信息與公共信息時(shí)，本文所采取的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是在有私人信息參與到分類時(shí)，單就《條例》中所要求的公開信息的內(nèi)容而言，政府信息等同于公共信息，其他情況，則具體問題具體對(duì)待。楊波提出了決定隱私權(quán)邊界的四項(xiàng)基本原則[9]，以便于確立一個(gè)統(tǒng)一的“政府信息”的概念。四項(xiàng)基本原則的內(nèi)容：一是公共利益原則，一切的信息劃分都應(yīng)遵循“公共利益至上”的基本原則，并且優(yōu)先適用；二是公序良俗原則，社會(huì)所容忍的“信息自由”是社會(huì)的選擇和制度的安排，但對(duì)于顯性的侵害和惡意的窺知?jiǎng)t應(yīng)排除在保護(hù)范圍之內(nèi)；三是法定原則，同時(shí)應(yīng)考慮到現(xiàn)實(shí)的需要和技術(shù)條件的限制，采取靈活的方法；四是自愿原則，公眾將個(gè)人信息作為商品來交換而獲利，進(jìn)入公共領(lǐng)域，則應(yīng)劃入公共信息的范疇，需要注意的是在分析具體個(gè)案時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌考慮，綜合判斷。

3 政府信息資源的內(nèi)涵及外延

3.1 政府信息資源的公共屬性

承上所述，政府信息的內(nèi)容和范圍界定問題，實(shí)質(zhì)上也是政府信息概念的外延問題，若排除信息的主體結(jié)構(gòu)、存在形式以及制度安排等輔助性因素，而只考慮信息的內(nèi)容本身，國內(nèi)學(xué)者夏義堃認(rèn)為公共信息資源與公共信息的概念是相同的[10]，并對(duì)應(yīng)于私人信息（資源）的內(nèi)涵與外延。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的公共物品理論來分析政府信息的經(jīng)濟(jì)屬性，政府信息具有公共物品在消費(fèi)上的非競(jìng)爭性（noncompetition）或非排他性（non-exclusion），但并非所有的政府信息都具有以上兩種完全的屬性（即不充分性），對(duì)政府信息資源中屬于不同屬性的信息產(chǎn)品（或服務(wù)）進(jìn)行分類，可分為純政府信息資源、準(zhǔn)政府信息資源和私人信息資源等三類[11]。純政府信息資源具有完全的非排他性和非競(jìng)爭性，如政府公報(bào)、通知、法規(guī)、制度等，而準(zhǔn)政府信息資源則具有不完全的非排他性和非競(jìng)爭性，如考試成績、錄取名單，如一些考生或家長為了獲得信息時(shí)效性的優(yōu)越感或者為了盡早地消除某種疑慮，通過付費(fèi)的方式先于其他信息主體獲知結(jié)果。在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中，個(gè)人信息與公共信息并沒有嚴(yán)格的界限，并且有一部分個(gè)人信息在進(jìn)入公共領(lǐng)域后，能夠給對(duì)應(yīng)的信息主體帶來更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，這就是私人信息資源的內(nèi)涵，比如通信公司將手機(jī)套餐信息附送給考生，同時(shí)教育部門將考生信息“市場(chǎng)化”，也可以節(jié)約自身的管理成本，降低風(fēng)險(xiǎn)，并將這種潛在的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給信息產(chǎn)品制造者，因此在分析具體問題時(shí)應(yīng)考慮到這種信息資源的潛在價(jià)值。

可以從信息資源的經(jīng)濟(jì)屬性和法理屬性來構(gòu)建一個(gè)簡單的分類框架，如圖1所示。政府信息具有潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值或功能，已成為一種重要的資源，但從法理角度講，信息的生產(chǎn)主體結(jié)構(gòu)較為復(fù)雜，信息的來源范圍界定不清楚。因此，政府信息（資源）的產(chǎn)權(quán)不明晰，也就給政府信息公開共享與開發(fā)利用帶來了困難，即如何劃分它的公益性和商業(yè)性成為首要問題，區(qū)分出這兩類信息資源才能更好地發(fā)揮其基本功能。

3.2 政府信息資源的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征

本文所要討論和研究的主要是法經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的資源，即人類可以通過不同形式的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)具有（潛在的）使用價(jià)值的政府信息資源進(jìn)行開發(fā)利用，不管是從法學(xué)角度，還是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，有用的信息都可以成為重要的資源，而沒用的信息只能是垃圾，甚至造成污染，即信息要成為資源，是有條件限制的[12]。經(jīng)濟(jì)學(xué)界一般認(rèn)為有用的信息是經(jīng)濟(jì)資源，具有對(duì)應(yīng)的屬性。王芳認(rèn)為，政府信息資源的經(jīng)濟(jì)學(xué)特征是其產(chǎn)權(quán)屬性的基礎(chǔ)[13]，它的獨(dú)特屬性主要表現(xiàn)為：（1）服務(wù)的公共性，來源于政府信息資源的公共物品特征和政府作為社會(huì)行為主體的獨(dú)特性；（2）主體的自利性，即追求自身利益，來源于政府雇員的有限理性和機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所需的成本；（3）監(jiān)督的低效性，信息資源是政府的產(chǎn)出形式之一，公眾監(jiān)督的相對(duì)分散性和政府部門層級(jí)機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性等外部因素難以對(duì)內(nèi)部激勵(lì)產(chǎn)生決定性影響；（4）產(chǎn)出的非市場(chǎng)性，是政府部門的關(guān)鍵特征之一，政府部門所提供的信息產(chǎn)品（或服務(wù)）難以有效地計(jì)量和預(yù)測(cè)，加上缺乏規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和制度保障，這種現(xiàn)實(shí)的低效率行為給政府信息的公開與共享造成了重重困難。

4 產(chǎn)權(quán)的理論范式及其內(nèi)涵

產(chǎn)權(quán)理論是20世紀(jì)80年代才被引入國內(nèi)的一個(gè)“舶來品”，最初被運(yùn)用到國有企業(yè)改革的理論研究中。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派由“舊”向“新”的過渡中，形成了以科斯和諾思（分別在1991年和1993年獲得諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)）為主要代表的西方產(chǎn)權(quán)學(xué)派，對(duì)產(chǎn)權(quán)的概念和作用進(jìn)行了較為細(xì)致的闡釋。由于學(xué)者的知識(shí)背景和視角不同，對(duì)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵和外延存在各具特點(diǎn)的理解，可以歸納為以下幾種有代表性的觀點(diǎn)，但不限于此。（1）科斯的“行為關(guān)系說”：羅納德·H.科斯（Coase Ronald H.）著重強(qiáng)調(diào)產(chǎn)權(quán)不僅表現(xiàn)為一種財(cái)產(chǎn)歸屬關(guān)系，說明的重點(diǎn)不在于人對(duì)物所擁有的權(quán)利。從法理學(xué)的角度講，科斯所指的產(chǎn)權(quán)實(shí)質(zhì)上是一種民事權(quán)利，他所提出的產(chǎn)權(quán)理論是為了解決長期以來困擾經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的核心問題，即由外部性引起的資源配置問題。（2）諾思的“制度安排說”：道格拉斯·C.諾思（North Douglass C.）認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)是人口增長壓力引起的一種制度安排，產(chǎn)權(quán)是制度框架的函數(shù)，變量包含了法律規(guī)則、組織形式、實(shí)施機(jī)制以及行為規(guī)范等，他認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是個(gè)人支配其自身勞動(dòng)及其所擁有的物品與勞務(wù)的權(quán)利，在公共領(lǐng)域中的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之下，由于交易費(fèi)用始終大于零，因而對(duì)權(quán)利的界定和實(shí)施總是不完全的，為了使資源能夠得到有效利用，需要通過法律結(jié)構(gòu)或強(qiáng)制實(shí)施來降低成本和不確定性[14]。（3）德姆塞茨的“社會(huì)工具說”：哈羅德·德姆塞茨（Harold Demsetz）認(rèn)為產(chǎn)權(quán)包括一個(gè)人“使自己或他人受益或受損的權(quán)利”，從而規(guī)定了“誰該補(bǔ)償誰，以修正人們所采取的行動(dòng)”，并指出“產(chǎn)權(quán)是一種社會(huì)工具，它的重要性在于能夠幫助人們形成與他人進(jìn)行交易時(shí)達(dá)到的合理預(yù)期”[15]，從而提出產(chǎn)權(quán)和外在性之間存在著密切的聯(lián)系，產(chǎn)權(quán)的變化是伴隨著外在性內(nèi)在化的全部過程的，使這些原本由決策者承擔(dān)的費(fèi)用在更大程度上分?jǐn)偨o所有相聯(lián)系的人們。德姆塞茨在1967年發(fā)表的《關(guān)于產(chǎn)權(quán)的理論》一文中所指的“外在性”包含了“外在費(fèi)用、外在收益以及貨幣形式和非貨幣形式”等內(nèi)容，具體涵義可以概括為：一種有利或有害的外部效應(yīng)客觀存在于社會(huì)群體內(nèi)，這些效應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)化的原因來自過高的費(fèi)用，如果讓一個(gè)或者多個(gè)相聯(lián)系的行為決策者承擔(dān)，是不值得的，因此需要將這些“外在性”“內(nèi)在化”。德姆塞茨認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)的主要配置功能是引導(dǎo)人們將潛在的外在性（即有利或有害的效應(yīng)）更大程度地實(shí)現(xiàn)內(nèi)在化。這一精要論述在國內(nèi)法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界中較為流行（表2）。

圖1 基于信息主體要素分類的信息資源框架

幾十年來，學(xué)界對(duì)于產(chǎn)權(quán)的研究從未間斷，尤其是在法學(xué)界和經(jīng)濟(jì)學(xué)界，都在努力構(gòu)筑各自的產(chǎn)權(quán)研究范式，以至于產(chǎn)權(quán)概念被泛化和多樣化，甚至出現(xiàn)了相互抵觸的見解，正如產(chǎn)權(quán)理論的代表人物之一，美國新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家Y·巴澤爾對(duì)這種研究現(xiàn)象的生動(dòng)描述：“產(chǎn)權(quán)概念常令經(jīng)濟(jì)學(xué)家們莫衷一是，有時(shí)甚至不知所云，似乎法學(xué)家的解釋更具權(quán)威性，但英雄本色的習(xí)氣使得經(jīng)濟(jì)學(xué)家欲罷不能，而闡述自己的觀點(diǎn)，兩類學(xué)者只是各取所需而又各得其所罷了”[16]。

產(chǎn)權(quán)理論對(duì)于說明人類為減少交易費(fèi)用和組織交易而發(fā)明的各種經(jīng)濟(jì)組織是必不可少的，在資源相對(duì)短缺和競(jìng)爭日趨激烈的信息社會(huì)，產(chǎn)權(quán)的出現(xiàn)，對(duì)降低技術(shù)的壓制、信息成本和不確定性而言，是一種有效的方法[17]。在國內(nèi)的法律體系中，《國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)糾紛處理暫行辦法》第二條給出了產(chǎn)權(quán)的基本定義，即“產(chǎn)權(quán)，系指財(cái)產(chǎn)所有權(quán)以及與財(cái)產(chǎn)所有權(quán)有關(guān)的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)”。同時(shí)，第四條規(guī)定“產(chǎn)權(quán)界定應(yīng)遵循‘誰投資，誰擁有產(chǎn)權(quán)’原則進(jìn)行”。由此可見，它的法律屬性是基于經(jīng)濟(jì)利益基礎(chǔ)之上的，是在遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本要求的條件下作出的特定描述，不具有代表性。同時(shí)需要指出的是私有產(chǎn)權(quán)和共有產(chǎn)權(quán)的區(qū)別，私有產(chǎn)權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸屬于具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)利作出行為決策的私人，而共有產(chǎn)權(quán)的權(quán)利分配主體是組織內(nèi)的所有成員，但排除了組織外的其他任何成員對(duì)于行使該權(quán)利的干擾[18]。我國民事法律法規(guī)體系較為完善，對(duì)自然資源、財(cái)產(chǎn)權(quán)利、物權(quán)等內(nèi)容都作了較為明晰的產(chǎn)權(quán)界定，但是對(duì)于信息資源，尤其是政府信息資源至今仍找不到相關(guān)法理依據(jù)，缺乏對(duì)信息資源的共享、開發(fā)及利用的針對(duì)性的法律規(guī)范，參照相關(guān)產(chǎn)權(quán)理論來界定政府信息資源是現(xiàn)實(shí)的必然選擇。

綜合上述產(chǎn)權(quán)的主要觀點(diǎn)，我們認(rèn)為可以從產(chǎn)權(quán)的4個(gè)基本屬性來辨別它與所有權(quán)的關(guān)系，如表2所示。產(chǎn)權(quán)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，是伴隨著所指向?qū)ο蟮耐庋佣兓?，它的主體不是單一的、固定的，具體表現(xiàn)在發(fā)生權(quán)利沖突時(shí)的那種“不確定性”，它是一組權(quán)利束，并且每一個(gè)權(quán)利都可以單獨(dú)拆分使用。在處理具體案例時(shí)應(yīng)區(qū)分好所有權(quán)、代理權(quán)和管理權(quán)的范疇，比如國有企業(yè)生產(chǎn)的信息資源，作為使用主體的企業(yè)，僅具有管理權(quán)限，而不具備法律上的所有權(quán)限，公共產(chǎn)權(quán)的主體結(jié)構(gòu)要比產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜得多，不僅包括政府機(jī)構(gòu)、法律賦予管理權(quán)力的其他組織，還包括社會(huì)群體中的個(gè)人。

5 政府信息資源的產(chǎn)權(quán)界定

5.1 政府信息資源產(chǎn)權(quán)界定的原則

（1）利益平衡原則

利益平衡是立法、司法過程的普適性原則之一，同樣也適用于政府信息資源產(chǎn)權(quán)界定，從法理學(xué)的角度講，確立這項(xiàng)原則有兩個(gè)主要因素：一是政府信息資源共享（包含公開）和開發(fā)利用中協(xié)調(diào)利益沖突的現(xiàn)實(shí)需要，保障法律面前的主體享有平等、自由的權(quán)利主張，也是維護(hù)司法正義的需要；二是實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)的基本要義，實(shí)現(xiàn)社會(huì)均等化服務(wù)，尤其是信息資源配置中的合理性制度安排，是政府信息資源產(chǎn)權(quán)界定的難點(diǎn)，在界定政府信息產(chǎn)權(quán)的過程中應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，社會(huì)公眾的共同利益不是“異己的”，而是相互依賴的“普遍利益”，對(duì)這種利益進(jìn)行干涉和約束具有調(diào)整社會(huì)個(gè)體利益與公共利益關(guān)系的必要性。利益平衡包含了法律的平等與正義，是產(chǎn)權(quán)界定所追求的重要價(jià)值，對(duì)于獲取政府信息的權(quán)利上，每個(gè)人都有基于法律正義的不可侵犯性，確保公平、合理地共享政府信息（資源）是法律正義精神的集中體現(xiàn)。在此產(chǎn)權(quán)界定中引入利益平衡原則，是保證《政府信息公開條例》中所賦予信息主體的各類利益的歸屬，消弭各方?jīng)_突因素，使利益相關(guān)者處于共存相容的平衡狀態(tài)。

表2 產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)的屬性比較

（2）正向激勵(lì)原則

信息資源是具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的，信息資源的生產(chǎn)、開發(fā)、利用和分配是受到正向激勵(lì)機(jī)制影響的，所謂正向激勵(lì)機(jī)制是指以激勵(lì)、褒獎(jiǎng)等方式為主，通過調(diào)動(dòng)人的積極性，強(qiáng)化人的行為正向效果，包括物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)，目的是為了保持良好的工作績效和團(tuán)隊(duì)精神，有效地發(fā)揮組織的執(zhí)行力。將此機(jī)制引入到信息資源的產(chǎn)權(quán)界定中，可以提高政府信息資源的綜合利用率。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來分析，第一，根據(jù)信息資源的生產(chǎn)理論，若無法從目前擁有的信息中獲利的話，這種信息資源的產(chǎn)量會(huì)縮減，政府信息資源的生產(chǎn)會(huì)有這種效應(yīng)嗎？政府所掌控的信息有一部分處于封存狀態(tài)，無法得知這部分信息資源的使用價(jià)值究竟有多大，因此不能完全地否定這種產(chǎn)量遞減的說法，從激勵(lì)的角度講，只要這類信息的公開能夠給社會(huì)成員帶來利益，那么這種行為是值得強(qiáng)化的，相反，則不能。第二，信息的采集是一個(gè)復(fù)雜的過程，任何個(gè)人都傾向于付諸那種付出成本少而又獲益多的行動(dòng)，同樣，政府部門會(huì)盡量避免為增加它的額外信息產(chǎn)量而付出更多的成本。第三，這種激勵(lì)原則需要信息獲取者的積極反饋，只有將使用效果傳遞給提供者，才能夠?qū)崿F(xiàn)良性循環(huán)。

5.2 政府信息資源產(chǎn)權(quán)的法律屬性

政府信息資源作為一種特殊的信息資源形式，具有區(qū)別于其他產(chǎn)權(quán)客體的鮮明特色，在法理上主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：（1）政府信息資源是一種有別于其他物質(zhì)財(cái)產(chǎn)的人類勞動(dòng)成果的結(jié)晶，這種勞動(dòng)所凝結(jié)的使用價(jià)值是通過政府信息資源的共享與開發(fā)利用體現(xiàn)的，即可以作為公益性的公共物品來對(duì)待，也可以作為市場(chǎng)流通中的信息商品來交易。（2）政府信息資源不能簡單地等同于《民法通則》中所指的知識(shí)產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容，知識(shí)產(chǎn)權(quán)為各類組織或個(gè)人所有，而政府信息資源的所有者是國家的全體公民，《著作權(quán)法》第五條明確指出“國家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件及其官方正式譯文”以及法律法規(guī)不適用著作權(quán)的法理范疇，因?yàn)槌晌牡囊?guī)章制度，對(duì)于公眾而言也是一種政府信息資源，而這種資源是不可以進(jìn)行商業(yè)開發(fā)的。（3）政府信息資源具有公共性和公益性，公共性是指任何公民或法人都可以通過法定程序獲取這些資源，公益性是指政府信息資源的部分內(nèi)容是關(guān)乎民生的重要內(nèi)容，需要向公眾開放，同時(shí)不能以各種理由向獲取信息資源的申請(qǐng)者收取費(fèi)用。（4）政府信息資源的使用、收益和處分受到法律的保護(hù)，任何個(gè)人不得以獲取私利目的進(jìn)行商業(yè)性開發(fā)，這是政府信息資源區(qū)別于其他資源的顯著特征。（5）政府信息資源產(chǎn)權(quán)是對(duì)客體直接支配的絕對(duì)權(quán)利，具有財(cái)產(chǎn)歸屬上的排他性，但同時(shí)又具有使用權(quán)上的無排他性，即任何人都無權(quán)排斥其他人的使用[19]。

5.3 政府信息資源產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容闡釋

政府信息資源由兩大部分組成，一個(gè)是需要向公眾公開的部分，另一個(gè)是可以實(shí)現(xiàn)增值的部分，前者是公益性的義務(wù)活動(dòng)，后者是商業(yè)性的市場(chǎng)活動(dòng)，前提是這種市場(chǎng)操作不能給公眾帶來利益損失。

產(chǎn)權(quán)界定是為了明確劃分出產(chǎn)權(quán)主體在法規(guī)許可內(nèi)的權(quán)利歸屬的法律行為，應(yīng)該遵照我國現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行，如《保密法》《檔案法》《檔案法實(shí)施辦法》《民法通則》以及《政府信息公開條例》等，應(yīng)注意的是政府信息資源的構(gòu)成是復(fù)雜的，不能照搬“誰出資誰擁有產(chǎn)權(quán)”的原則，而應(yīng)遵循上述兩條原則，基于現(xiàn)實(shí)考量的法理和經(jīng)濟(jì)利益，政府信息資源的內(nèi)涵不應(yīng)取其狹義之說，而應(yīng)取其外延，即政府信息不僅包含行政機(jī)關(guān)在履職過程中制作或獲取的信息，還應(yīng)包含可以進(jìn)入公共領(lǐng)域的個(gè)人信息和商業(yè)信息。因此，僅僅從履職過程的角度來界定政府信息資源的產(chǎn)權(quán)歸屬是不科學(xué)的。

對(duì)于權(quán)利的細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)有很多，也沒有一個(gè)統(tǒng)一的規(guī)范化體系，通過查閱大量的相關(guān)文獻(xiàn)，我們認(rèn)為，政府信息資源的產(chǎn)權(quán)主要有使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、管理權(quán)等，這些權(quán)利共同組成了一個(gè)可以拆解的權(quán)利束。但應(yīng)注意到，本文的觀點(diǎn)并沒有提出政府信息資源的所有權(quán)，因?yàn)楠M義的所有權(quán)是指資源歸誰所有，而廣義的所有權(quán)包含了上述的占有、使用、支配與處分等四項(xiàng)權(quán)利，需要指出的是，作為政府信息資源的管理者，政府機(jī)構(gòu)包括法律法規(guī)授予的具有公共管理職權(quán)的其他組織，在法理上是不具備占有的權(quán)利的，因?yàn)檎畔①Y源的來源是整個(gè)社會(huì)，政府只是作為管理者的角色，來代理公民對(duì)所屬的信息資源進(jìn)行管理的職能機(jī)構(gòu)，政府部門中的工作人員也是社會(huì)成員，因此不能單一地將政府信息資源的產(chǎn)權(quán)劃為政府所有。

5.4 政府信息資源產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)成

（1）使用權(quán)問題。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的“委托-代理”理論，政府作為公民的代理者，受公民的委托來使用政府信息資源，同時(shí)公民已經(jīng)繳納了稅費(fèi)，應(yīng)該享有隨時(shí)隨地使用這些資源的權(quán)利，但是事實(shí)并非如此。究其原因，主要有兩條：一是公眾與政府出于信息不對(duì)稱的狀態(tài)，公眾無法及時(shí)獲知這些信息的狀態(tài)，或是正在生產(chǎn)之中，或是已經(jīng)轉(zhuǎn)移，或是涉及隱私而封存，等等。二是法律法規(guī)不完善，從政府角度講，這是推卸責(zé)任和不積極作為的“救命稻草”，但是隨著全球性的陽光政府、透明行政的浪潮的推進(jìn)，政府不得不向公眾打破這層“玻璃門”。（2）收益權(quán)問題。政府信息資源的收益應(yīng)歸于社會(huì)公民，而不是作為管理者的某個(gè)行政機(jī)關(guān)，但是目前來看，這種信息資源的隱性收益是不明確的，哪些內(nèi)容屬于政府信息資源的收益范圍還沒有統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。另外，在獲取收益的過程中缺乏第三方監(jiān)督，因此，收益的最終價(jià)值是無法估量的。（3）處分權(quán)問題。這里所講的處分權(quán)，可以從兩個(gè)方面來理解：一是涉及國家秘密、商業(yè)利益和個(gè)人隱私的信息，政府應(yīng)根據(jù)法律的規(guī)定將其妥善處理，以減少信息主體的利益損失；二是政府有權(quán)將其所管理的信息資源以增加公共福利為目的的活動(dòng)作出行為決策。（4）轉(zhuǎn)讓權(quán)問題。如前文所述，政府信息資源應(yīng)將具有公共物品屬性的那部分信息向公眾公開，實(shí)現(xiàn)資源共享，同時(shí)也應(yīng)控制好市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，將具有增值開發(fā)潛力的信息資源推向市場(chǎng)，以獲取更大的收益。

6 國外政府信息資源開放的案例分析

萬維網(wǎng)基金會(huì)（3W Foundation）認(rèn)為，開放政府?dāng)?shù)據(jù)（OGD）的倡議活動(dòng)將對(duì)中低收入國家的未來發(fā)展產(chǎn)生至關(guān)重要的影響，尤其是政府工作模式的轉(zhuǎn)變，即強(qiáng)調(diào)利用信息、通信和技術(shù)（ICT）來傳遞服務(wù)，意味著政府在行政過程中將提升以下五大要素：政府透明度和問責(zé)制，政府效率和效益，公眾參與和融入，創(chuàng)新和發(fā)展，民主制度。開放數(shù)據(jù)是開放政府的基本要求之一，也是公益性和商業(yè)性開發(fā)的新機(jī)遇。

2009年10月，英國政府內(nèi)閣辦公廳發(fā)布英國新的開放數(shù)據(jù)倡議，提出四大目標(biāo)：透明度和問責(zé)制，賦予公民權(quán)利以推動(dòng)公共服務(wù)改革，解除付費(fèi)數(shù)據(jù)以實(shí)現(xiàn)其社會(huì)與經(jīng)濟(jì)價(jià)值，確認(rèn)政府在網(wǎng)絡(luò)中占據(jù)主導(dǎo)地位。同時(shí)加快制定相關(guān)政策和標(biāo)準(zhǔn)，并通過公眾的參與和反饋來改進(jìn)運(yùn)行機(jī)制以達(dá)到可持續(xù)發(fā)展[20]。2009年1月，奧巴馬政府發(fā)布《透明和開放政府備忘錄》，并指示管理和預(yù)算辦公室（OMB）主管起草《開放政府指令》，宣稱“政府將致力于創(chuàng)造一個(gè)前所未有的開放環(huán)境以確保公眾的信任，并通過建立一種透明的、公眾參與的和合作的機(jī)制，增強(qiáng)社會(huì)的民主性，提高政府的有效性”，并提出了開放政府信息資源的三大原則，即透明度、參與、合作[21]。2010年11月召開的國際開放政府?dāng)?shù)據(jù)會(huì)議的議題主要包括：開放政府時(shí)代安全防范和個(gè)人隱私保護(hù)，開放政府?dāng)?shù)據(jù)怎樣引領(lǐng)公眾的積極參與，提升政府透明度的最佳實(shí)踐，建立一個(gè)充滿活力的開放數(shù)據(jù)社區(qū)，元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及數(shù)據(jù)可視化，開放政府?dāng)?shù)據(jù)環(huán)境下的文化變革，開放政府?dāng)?shù)據(jù)和指標(biāo)的價(jià)值取向等。2012年7月召開的IOGDC的主題是將數(shù)據(jù)推向?qū)嵺`，并從以下幾個(gè)方面探討了最新問題：開放政府的影響，政策的變化，開放金融數(shù)據(jù)和公開數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)，開放數(shù)據(jù)對(duì)發(fā)展中國家的影響，社會(huì)參與和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)及可訪問性，開放數(shù)據(jù)的價(jià)值實(shí)現(xiàn)，開放數(shù)據(jù)新聞學(xué)，合作及未來挑戰(zhàn)[22]。在英美等國家的積極引領(lǐng)下，開放數(shù)據(jù)已經(jīng)演變成一股國際潮流。

從眾多的國外政府官方網(wǎng)站和相關(guān)文獻(xiàn)可以總結(jié)出歐美國家政府信息資源開發(fā)利用的最新模式——數(shù)據(jù)開放。在此過程中，以法律法規(guī)為基準(zhǔn)，建立健全一系列相關(guān)法律機(jī)制，通過公開操作的方式，向社會(huì)開放政府信息資源。同時(shí)，以經(jīng)濟(jì)性為基本目標(biāo)，明確開放數(shù)據(jù)主體的作用、權(quán)利和責(zé)任等關(guān)系，提升政府信息資源開放利用的效率，涉及三類信息主體，企業(yè)是數(shù)據(jù)開發(fā)利用的主體，起到了“中間人”的作用，承擔(dān)的責(zé)任也很明顯，即數(shù)據(jù)開發(fā)利用應(yīng)以增加公共利益為前提條件，并且不能損害源數(shù)據(jù)所有者的隱私和國家安全。從利益關(guān)系的角度講，公眾的角色和地位應(yīng)該是最突出的，但是在實(shí)際操作中卻處于弱勢(shì)。原因在于開放數(shù)據(jù)的法理不足，而政府角色的“天然性”特點(diǎn)，為了獲得數(shù)據(jù)，公眾不得不適當(dāng)妥協(xié)以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)環(huán)境的需要。在權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)調(diào)中，政府始終處于主導(dǎo)地位，雖是代理者的身份，卻擁有所有者的權(quán)利。

7 結(jié)語

政府信息資源是公眾委托政府代管的信息資源。它的主體來源至少有3個(gè)：一是行政機(jī)關(guān)，二是其他組織，三是個(gè)人。對(duì)于政府信息資源產(chǎn)權(quán)的界定應(yīng)該遵循利益平衡和正向激勵(lì)的原則，以增加社會(huì)總體福利為目的，以保障公眾的知情權(quán)利為基礎(chǔ)，為透明政府的進(jìn)一步推進(jìn)提供理論支撐，政府應(yīng)向公眾提供獲取政府信息資源的平等機(jī)會(huì)和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并通過制定法律授予公眾充分享有收益的權(quán)利。在界定了政府信息資源產(chǎn)權(quán)之后，政府的積極作為應(yīng)從兩個(gè)方面進(jìn)行：一是積極維護(hù)公共利益，將具有公益價(jià)值的信息資源通過不同形式，以客觀、真實(shí)、及時(shí)為基本要求，服務(wù)于公眾；二是積極推進(jìn)政企合作，深入挖掘可用的政府信息資源，并通過企業(yè)的創(chuàng)新技術(shù)實(shí)現(xiàn)多元化的政府服務(wù)，樹立起服務(wù)型政府的良好形象，進(jìn)一步加大信息資源的監(jiān)管力度，走向權(quán)責(zé)歸屬清晰，行為積極的陽光政府之路。

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[22] 2012 International Open Government Data Conference [EB/OL]. [2012-12-25]. http://www. data.gov/communities/conference.

Connotation, Denotation and Def nition of Property Rights of Government Information Resources: Based on Double Parsing of Law and Econom ics

Wang Qing
(School of Management, Shanxi University, Taiyuan 030006)

Information resource theory has been w idely recognized by the Industry and academ ia, there is no consensus on the property of governm ent information resources, the def nition of property rights is not clear, it lags behind sharing and development of the government information resource. By analyzing the legal attributes, econom ic characteristics and the connotation of governm ent inform ation, raised im portant rights allocation perspective, government information resources belong to all citizens, Government is a manager, at the same time have the right to use, usufruct, disposition and transfer of the right of government information resources, the bundle of rights may be divided, provide the legal basis for the fully shared and the ef ective use of government information resources.

government information, government information resources, property rights, property rights def nition, theoretical paradigm, law, econom ics, open date, information resources sharing, information resources development

F062

：ADOI：10.3772/j.issn.1674-1544.2013.06.012

王晴（1986- ），男，山西大學(xué)管理學(xué)院情報(bào)學(xué)碩士研究生，研究方向：信息政策與法律。

2013年5月27日。