趙雪松，薛巖松

（1天津大學(xué) 教育學(xué)院，天津300072；2天津工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，天津300387）

按照美國學(xué)者羅森豪爾特的定義，公共危機(jī)是指對一個社會系統(tǒng)的基本價值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在時間壓力和不確定性極高的情況下，必須對其做出關(guān)鍵決策的事件。公共危機(jī)包括兩類：第一類是由自然災(zāi)害和人為因素引起的突發(fā)性事件，如，火災(zāi)、地震、臺風(fēng)、干旱，核泄漏、瓦斯爆炸、質(zhì)量事故。第二類是由社會中對抗的統(tǒng)一體引發(fā)社會沖突行為而導(dǎo)致的社會失衡和混亂，如，戰(zhàn)爭、暴力對抗、恐怖行動、綁架活動等。這兩類危機(jī)經(jīng)常交織在一起。

公共危機(jī)發(fā)生突然、演變迅速、后果嚴(yán)重、影響深遠(yuǎn)。公共危機(jī)發(fā)生時，需要政府快速做出應(yīng)對決策，以把危機(jī)所造成的后果降到最低。對于政府來說，危機(jī)是災(zāi)難，但也可能是轉(zhuǎn)機(jī)，因為危機(jī)的到來，破壞了組織系統(tǒng)的穩(wěn)定與常態(tài)，迫使其重新進(jìn)行抉擇，挽回?fù)p失，樹立新形象。我國正處于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的關(guān)鍵時期，面臨著復(fù)雜的國內(nèi)外形勢。從國際上看，霸權(quán)主義導(dǎo)致的局部戰(zhàn)爭和沖突此起彼伏；日本軍國主義陰魂不散；民族分裂主義、宗教極端主義和國際恐怖主義滋生蔓延。從國內(nèi)來看，除了各種自然災(zāi)害、流行疾病外，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中還存在一些不和諧因素，如社會分配不公、貪污腐化、社會治安等問題的有效解決還需假以時日，臺獨勢力日益猖獗，這些因素都可能會在不同程度上引發(fā)公共危機(jī)。應(yīng)對公共危機(jī)的能力是一個政府行政能力最集中的體現(xiàn)，若政府對出現(xiàn)的公共危機(jī)無能為力，不能有效應(yīng)對，不僅會給社會造成重大損失，而且將嚴(yán)重影響政府的形象，甚至?xí)?dǎo)致良性危機(jī)轉(zhuǎn)化成惡性危機(jī)，危及政府的執(zhí)政地位。因此，如何提高政府的應(yīng)對公共危機(jī)的能力，成為擺在我們面前所亟需解決的重要戰(zhàn)略問題，也是考驗各級領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)政能力的重要依據(jù)。

本文主要探討制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策的影響因素及政府所應(yīng)采取的相應(yīng)對策。

一、制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策的影響因素

影響政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策的因素有許多，有政府內(nèi)部因素，也有外部社會因素；有主觀因素，也有客觀因素；有群體因素，也有個體因素。主要包括以下方面。

1.社會公眾

政府是為社會和公眾服務(wù)的，從這個意義上說，社會公眾是使影響政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策的首要因素。在公共危機(jī)出現(xiàn)后，政府在制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策時，必須從公眾的利益出發(fā)，以得到社會公眾的理解，這是政府有效運作的基礎(chǔ)。在研判公眾利益時，常常會面臨如何處理局部與整體社會公眾的利益關(guān)系，一般地說，在面臨重大公共危機(jī)時，政府主要考慮的是絕大多數(shù)公眾的利益，有時會忽略、犧牲一小部分公眾的利益，以贏得短期的行政效率，這一點在發(fā)達(dá)國家也是如此。但不可否認(rèn)的是，這樣的短期高效率經(jīng)常缺乏長期效應(yīng)，且容易造成無法預(yù)期的附帶負(fù)面影響。因此，政府在制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策過程中，既使確實無法充分照顧小群體的利益，也應(yīng)該通過有效的措施和程序，提前做好對這部分公眾的解釋和動員工作，使公眾能夠?qū)φ臎Q策產(chǎn)生理性支持。

2.應(yīng)對機(jī)制

在面臨危機(jī)時，有沒有一整套程序化的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制，直接影響政府處理危機(jī)的效率，是影響政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策的首要因素。

完善的危機(jī)應(yīng)對機(jī)制，首先體現(xiàn)在法律層面，要通過法治化管理來解決公共安全的防護(hù)問題，這是建設(shè)民主與法治社會的必然要求。因此，政府在制定公共危機(jī)的應(yīng)對政策時，首先必須考慮法律問題，包括法律授權(quán)和以法辦事。發(fā)達(dá)國家一般都有較為完備的法律，以應(yīng)對各種突發(fā)性的公共危機(jī)，這就為政府制訂公共危機(jī)政策提供了法律依據(jù)，在危機(jī)出現(xiàn)時，根據(jù)相關(guān)法律啟動相應(yīng)程序，將會極大地提高政府制訂危機(jī)應(yīng)對政策的權(quán)威性和效率。其次，以這些法律為基礎(chǔ)，許多國家還建立了完備的應(yīng)對公共危機(jī)的反應(yīng)機(jī)制，構(gòu)筑起一個多層次的公共安全管理平臺。在危機(jī)來臨時，在專職處理危機(jī)部門的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，動員和統(tǒng)籌國家和全社會資源，相關(guān)部門各司其職，按既定程序完成各自工作。這就避免了在出現(xiàn)公共危機(jī)時，政府各部門各自為政、職能混亂、政出多門，保證政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策的統(tǒng)一性和連續(xù)性。

3.領(lǐng)導(dǎo)者能力

在公共危機(jī)發(fā)生時，領(lǐng)導(dǎo)者所具備的處理危機(jī)的能力是影響政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策的重要因素。領(lǐng)導(dǎo)者的心理素質(zhì)高、能力強(qiáng)，有助于保證領(lǐng)導(dǎo)者在制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策時保持清醒的頭腦，做出正確的決策。領(lǐng)導(dǎo)者的危機(jī)應(yīng)對能力主要包括四個方面：一是心理承受能力，主要是指冷靜和客觀對待危機(jī)的態(tài)度、高度的自信心、尊重科學(xué)的精神；二是角色知覺能力，主要指自我社會角色、人生期望和自我監(jiān)控兩個方面的知覺能力；三是保護(hù)性的印象管理技術(shù)，主要指對已受損的政府形象進(jìn)行修復(fù)的危機(jī)控制能力；四是決策分析能力，主要指在對危機(jī)不確定性的把握、決策中任務(wù)關(guān)系的確定和降低決策風(fēng)險三個方面。面對各種危機(jī)和突發(fā)事件，各級領(lǐng)導(dǎo)干部一定要見微知著，審時度勢，迅速科學(xué)地判斷形勢，實事求是地分析危機(jī)和突發(fā)事件的狀態(tài)、規(guī)模、形式、性質(zhì)、強(qiáng)度和發(fā)展趨勢等；認(rèn)清造成危機(jī)和突發(fā)事件的根源，準(zhǔn)確地找出處理危機(jī)和突發(fā)事件的焦點問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，及時拿出切實可行的應(yīng)對方案。在應(yīng)對危機(jī)的關(guān)鍵時刻和特殊時期，各級領(lǐng)導(dǎo)干部一定要成為處理危機(jī)和突發(fā)事件的頂梁柱，成為帶領(lǐng)廣大人民群眾同舟共濟(jì)、共渡難關(guān)的主心骨。因此，領(lǐng)導(dǎo)者是否具備高超的危機(jī)應(yīng)對能力，對政府迅速制訂科學(xué)的公共危機(jī)應(yīng)對政策具有深遠(yuǎn)的影響。

4.媒體輿論

在公共危機(jī)發(fā)生過程中，各種媒體特別是網(wǎng)絡(luò)媒體由于其自身的所具有的性質(zhì)和特點，也成為影響政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策的重要因素。在當(dāng)今高度信息化的現(xiàn)代社會，各種媒體特別是計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)媒體，由于能夠直接、迅速、廣泛地接觸社會大眾，通過報道、分析、評論等方式影響公眾的思想和判斷，并形成輿論，所以成為一股重要的政治力量?？梢哉f，媒體以成為介于政府和公眾之間的橋梁，與政府和公眾共同構(gòu)成了一種三足鼎立的平衡互動系統(tǒng)。媒體及輿論既制約影響著政府，又受政府影響制約，既引導(dǎo)公眾，又迎合公眾，對各種熱點事件和公共危機(jī)的處理發(fā)揮著功率放大器的作用。危機(jī)從管理的角度來講，是量變到質(zhì)變的過程，而從傳播的角度來看，則是由少數(shù)人知道到多數(shù)人知道的過程。由于具備良好的人員素質(zhì)和專業(yè)化的分工，媒體可以率先收集到公共危機(jī)的相關(guān)材料并發(fā)布給社會，同時還經(jīng)常伴隨自己就相關(guān)問題的評論，包括政府在面臨公共危機(jī)時的各種表現(xiàn)，在危機(jī)發(fā)生的過程中，媒體還引導(dǎo)公眾采取適當(dāng)?shù)男袨?。對于社會公眾來說，當(dāng)面臨公共危機(jī)時，人們會比往日更瘋狂地追隨媒體，通過媒體了解外界發(fā)生了什么？他們周圍的人們在作什么？特別是政府在做什么？政府如何保護(hù)他們的利益？而媒體對于事件的全方位報道會成為吸引讀者的賣點，有助于擴(kuò)大媒體的影響，提高自身的知名度。而媒體對于事件的闡釋，不僅滲透在對事實的報道中，更體現(xiàn)在刊登的各種言論文章中，直接影響讀者的判斷和對政府行為的認(rèn)知度，對于政府能否做到讓民眾正確認(rèn)識危機(jī)、引導(dǎo)民眾走向利于危機(jī)解決的方向至關(guān)重要。因此，政府制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策時，應(yīng)充分發(fā)揮媒體及輿論的正面引導(dǎo)作用，通過媒體發(fā)布權(quán)威信息，并約束媒體，防止媒體出現(xiàn)聳人聽聞的宣傳。

5.政策成本

雖然在處理公共危機(jī)特別是一些重大事件時，政府會不惜代價地采取應(yīng)對措施，以把危機(jī)所帶來的損失控制在最小。但實際上，政府在制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策時，還是要考慮不同政策所導(dǎo)致的成本問題。危機(jī)所造成的損失包括三種，即靜止性損失、發(fā)展性損失和遷延性損失。靜止性損失是指已經(jīng)造成的損失狀態(tài)不再發(fā)展；發(fā)展性損失是指在發(fā)現(xiàn)問題的時候，其損失狀態(tài)還在繼續(xù)擴(kuò)展；遷延性損失指損失狀態(tài)在發(fā)展性損失的基礎(chǔ)上還將突破更大的范圍，從而使其他系統(tǒng)受損。解決危機(jī)所付出的成本包括兩類，即有形成本和無形成本，有形成本比較易把握，可以將投入的人力物力定量化。解決危機(jī)所帶來的靜止性損失時，就有形成本與無形成本而言，領(lǐng)導(dǎo)者更多地要付出有形成本，應(yīng)對政策要考慮的是如何盡快解決存在的問題而不需要把簡單的問題復(fù)雜化。因此，領(lǐng)導(dǎo)者必須以盡快的速度解決問題，以減少成本支出。解決危機(jī)所帶來的發(fā)展性損失時，應(yīng)對政策要考慮的是快速作出反應(yīng)，使發(fā)展性損失變?yōu)橄鄬Φ撵o止性損失，即將損失降低到最小程度，這時首先要付出無形成本，然后付出解決損失狀態(tài)的人力、物力和財力。遷延性損失后果難以預(yù)料，包含著可能帶來的巨大隱形損失，因此其成本的付出也難以計算，解決危機(jī)所帶來的遷延性損失時，應(yīng)對政策必須要作戰(zhàn)略性思考，從時間上必須顧及到目前的過程和長遠(yuǎn)，從空間上必須顧及到更大的系統(tǒng)，以最大程度地控制不可預(yù)測無形成本和有形成本。

二、正確處理上述因素所采取的對策

針對上述因素，為了提高公共危機(jī)管理的決策水平，應(yīng)盡快著手解決以下問題：

1.制訂公共危機(jī)管理法律

我國傳統(tǒng)的公共危機(jī)管理建立于行政與政策管理基礎(chǔ)上，多以快速的行政手段來應(yīng)急。在危機(jī)出現(xiàn)后，立時組建相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，通過行政命令實行社會動員，帶有明顯的人治色彩。從國家的法律層面來說，對公共危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)設(shè)置、政府及其綜合協(xié)調(diào)部門在危機(jī)管理中的職能地位、權(quán)力責(zé)任、經(jīng)費來源以及公民在危機(jī)中的權(quán)利和義務(wù)都沒有明確的規(guī)定，不僅不符合現(xiàn)代的國際通行做法，也不符合我們所提倡的“依法治國”方略。制訂公共危機(jī)管理法律可以保證在公共危機(jī)爆發(fā)時，各級政府能夠依法行政，在國家的憲法和法律框架下進(jìn)行決策，提高決策的合法性、權(quán)威性和約束性，提高決策的效率。

2.建立專職公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)

我國傳統(tǒng)的公共危機(jī)管理是針對危機(jī)的性質(zhì)和種類實行分部門負(fù)責(zé)，沒有一個常設(shè)的權(quán)威危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，都是在公共危機(jī)出現(xiàn)后，臨時成立一個指揮部，處理完這個危機(jī)后，指揮部就解散了。而現(xiàn)代公共危機(jī)的類型已從單一型向復(fù)合型發(fā)展，復(fù)合型危公共機(jī)的應(yīng)對需要多個部門的緊密協(xié)作，這就導(dǎo)致了公共危機(jī)管理的職能設(shè)置從權(quán)力分散向集中領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變。許多國家特別是一些發(fā)達(dá)國家紛紛設(shè)置了專門領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)公共危機(jī)管理的機(jī)構(gòu)，對危機(jī)處置的各項事情進(jìn)行統(tǒng)一安排。由于缺乏常設(shè)的公共危機(jī)管理管理機(jī)構(gòu)，我國近年來在處理突發(fā)性的公共危機(jī)時暴露了政出多門、職責(zé)不清、效率不高等一系列問題。因此，我國急需成立一個長期的、全國性的、負(fù)責(zé)突發(fā)性事件管理的專職管理部門，在公共危機(jī)發(fā)生時，這個部門要根據(jù)相關(guān)法律，協(xié)調(diào)、管理各個部門、地區(qū)的危機(jī)應(yīng)對工作。

3.建立公共危機(jī)管理預(yù)警信息系統(tǒng)

隨著信息技術(shù)的日益廣泛應(yīng)用，良好的管理信息系統(tǒng)對公共危機(jī)管理的作用也日益明顯。我國應(yīng)盡早建立覆蓋全國的立體化公共危機(jī)信息系統(tǒng)，平時保證信息暢通，負(fù)責(zé)匯集、分析相關(guān)信息，在公共危機(jī)苗頭出現(xiàn)早期，及時識別和發(fā)現(xiàn)危機(jī)，并反饋到政府公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行快速、果斷處理，從而防患于未然。公共危機(jī)管理預(yù)警信息系統(tǒng)將有助于在政府處理公共危機(jī)時有效診斷危機(jī)原因，做出科學(xué)決策，并及時匯總和傳達(dá)相關(guān)信息，有助于政府各部門統(tǒng)一口徑，協(xié)調(diào)作業(yè)。同時，良好的暢通的信息系統(tǒng)還可以避免猜測和謠言帶來的社會不穩(wěn)定，保證關(guān)鍵物資的充足供應(yīng)，從而最大程度地減少危機(jī)造成的危害。建立公共危機(jī)管理預(yù)警信息系統(tǒng)要協(xié)調(diào)好與媒體的關(guān)系，絕不能把媒體排斥在危機(jī)管理之外，整合日益成熟的當(dāng)代媒體，完全能夠憑借媒體的自身優(yōu)勢，在危機(jī)管理中發(fā)揮積極的作用，做到只幫忙、不添亂。

4.健全公共危機(jī)管理機(jī)制

近年來，我國政府在應(yīng)對各種突發(fā)性的公共危機(jī)方面取得了很多經(jīng)驗，各主管部門和地區(qū)也建立了一些有效的管理機(jī)制，但由于管理體制上的原因，還沒有構(gòu)成一套完整的網(wǎng)絡(luò)式公共危機(jī)管理體制。健全公共危機(jī)管理機(jī)制，就要制訂完備的危機(jī)應(yīng)對計劃，包括在危機(jī)出現(xiàn)時，完善的部門和地區(qū)應(yīng)對計劃，還要有完善的協(xié)調(diào)的跨部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，以解決條塊分割的情況，相關(guān)部門要根據(jù)計劃預(yù)案進(jìn)行研究和演練，各級政府根據(jù)國家的規(guī)劃部署工作，協(xié)調(diào)各方面的資源。建立健全完備的公共危機(jī)管理機(jī)制可以保證各級政府、部門、各企事業(yè)單位構(gòu)成一套完整的網(wǎng)絡(luò)，完成從行政動員體系到社會動員體系的過度，這樣就有助于政府在制訂公共危機(jī)應(yīng)對政策時做到規(guī)范、科學(xué)、高效。

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