徐 嘉

(吉林省社會(huì)科學(xué)院 吉林省城市發(fā)展研究所，吉林 長(zhǎng)春 130033)

東北城市社會(huì)保障體系發(fā)展存在的問題及對(duì)策研究

徐 嘉

(吉林省社會(huì)科學(xué)院 吉林省城市發(fā)展研究所，吉林 長(zhǎng)春 130033)

東北地區(qū)城市社會(huì)保障體系的建立發(fā)展與逐步完善，一直是推動(dòng)?xùn)|北老工業(yè)基地經(jīng)濟(jì)發(fā)展與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要保障。隨著振興老工業(yè)基地步伐的加快，隨著社會(huì)保障制度的不斷深入改革，東北城市社會(huì)保障體系已經(jīng)初見端倪，并不斷完善。尤其是在養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、城市居民最低生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)與就業(yè)再就業(yè)方面，近幾年來東北地區(qū)城市社會(huì)保障體系的發(fā)展現(xiàn)狀中突出存在著諸多問題，尚待根據(jù)現(xiàn)狀做出改革并提出完善建議。關(guān)鍵詞：東北地區(qū)；城市；社會(huì)保障；對(duì)策

一、東北城市社會(huì)保障體系存在的問題

東北城市社會(huì)保障制度經(jīng)過多年的建立，已經(jīng)形成了比較完善的體系，在取得了諸多成就的同時(shí)，我們應(yīng)該看到還有著諸多沉積多年未能解決的老問題和在制度改革、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)振興和城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的新問題。社會(huì)保障體系完善與否，社會(huì)保障政策健全與否，社會(huì)保障監(jiān)管公正與否都是直接關(guān)系著東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、人民安居樂業(yè)的重大問題，因此，認(rèn)識(shí)到制度建立過程中的問題，重視并尋找到積極有效的應(yīng)對(duì)方案，才能不斷完善社會(huì)保障體系。

（一）城市社會(huì)保障資金短缺

東北地區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制，在資金籌措方面一直是短板，缺少穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)籌措機(jī)制，直接影響了社會(huì)保障體系建設(shè)的可持續(xù)性。無論是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還是醫(yī)療保險(xiǎn)制度、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障，都需要有資金運(yùn)轉(zhuǎn)的支撐。東北地區(qū)作為老工業(yè)基地，人口老齡化加劇，城鎮(zhèn)貧困人口眾多，伴隨著退休人員的增加，養(yǎng)老基金缺口、醫(yī)療保險(xiǎn)缺口逐步增大，給現(xiàn)行的社會(huì)保障制度帶來巨大壓力。另外，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，參保覆蓋面增加的同時(shí)，要求提高保障待遇，要求政府補(bǔ)助資金要遠(yuǎn)高于居民繳費(fèi)的資金，同樣給基層政府帶來了財(cái)政壓力，在振興東北老工業(yè)基地的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型期，一些國(guó)企瀕臨破產(chǎn)，一些資源枯竭城市面臨產(chǎn)業(yè)重新布局，在這種資金缺口大的情況下，社保資金的籌措成為妨礙社會(huì)保障體系發(fā)展的一大難題。如果不計(jì)財(cái)政補(bǔ)貼，2010年，在全國(guó)范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)年收不抵支的省份一共有14個(gè)(包括新疆建設(shè)兵團(tuán))。這14個(gè)省份在2010年的缺口共計(jì)678.5億元，比去年同期增加250億元，其中黑龍江和遼寧的缺口最大，均超過100億元①資料來源：人力資源和社會(huì)保障部。。如果只有征繳收入而無其他收入，部分省份企業(yè)部門基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的當(dāng)期收支情況將繼續(xù)惡化，有的省份已達(dá)到難以離開財(cái)政補(bǔ)貼的程度[1]。

（二）城市社會(huì)保障統(tǒng)籌層次低

統(tǒng)籌層次低是東北城市社會(huì)保障體系發(fā)展的一大頑疾，當(dāng)前除了企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)提升到了省級(jí)統(tǒng)籌外，其他社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)還停留在縣市級(jí)統(tǒng)籌。統(tǒng)籌層次停留在低階段，導(dǎo)致在同一地區(qū)和省內(nèi)，社會(huì)保障基金的利用率不均衡，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的高收入地區(qū)盈余的社?；鸩荒芘c低收入社?；鹑笨诘貐^(qū)相互流通。地區(qū)間制度銜接不暢的問題在社會(huì)保障體系中也是常見問題。醫(yī)療保險(xiǎn)的地區(qū)轉(zhuǎn)移支付困難，看病和報(bào)銷不屬于同一地區(qū)，給參保人員造成很大困難。養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏區(qū)域銜接，人才流動(dòng)過程中出現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺口。同樣是統(tǒng)籌層次太低，管理太分散，導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)基金被擠占和挪用現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（三）社會(huì)保障體系距覆蓋廣泛尚有一定距離

近年來，東北三省無論是養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，還是失業(yè)保險(xiǎn)和最低生活保障覆蓋人群都持續(xù)呈上升趨勢(shì)，在各級(jí)政府和中央財(cái)政的努力下，保障的標(biāo)準(zhǔn)也在穩(wěn)步提升，但要達(dá)成2020年“覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系基本建立，人人享有基本生活保障”的目標(biāo)還有很長(zhǎng)的一段路要走。擴(kuò)大覆蓋面不是簡(jiǎn)單的推廣宣傳問題，也不是制度強(qiáng)制能達(dá)成的，一方面取決于政府在社保工作中的成績(jī)，讓更多的居民看到社會(huì)保障的實(shí)在利益，愿意參與到社保中來；另一方面我們政府要認(rèn)識(shí)到，如何提高有生群體的參保人數(shù)和參保金額這是在一定程度上解決社?；鹄щy的手段之一[2]。東北城市社會(huì)保障體系要實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”、“全民皆保”的目標(biāo)，另一方面要積極推進(jìn)繳費(fèi)困難群體的參保率，以關(guān)閉破產(chǎn)困難企業(yè)職工、靈活就業(yè)人員、孤寡老人、殘疾人及兒童為代表的弱勢(shì)群體的社會(huì)保障工作急需加大力度。但在不斷擴(kuò)大征繳面的同時(shí)，要統(tǒng)籌考慮擴(kuò)面征繳帶來的一系列連鎖反應(yīng)，不能盲目“擴(kuò)面征繳”。

（四）管理工作機(jī)制不健全，效率偏低

一些地區(qū)的社會(huì)保障工作人員大局意識(shí)不夠，政治覺悟不強(qiáng)，服務(wù)意識(shí)淡薄，特別是最低生活保障工作，不能從困難群眾利益的角度認(rèn)識(shí)該項(xiàng)工作的重要性，往往以上級(jí)政府為本位而非以基礎(chǔ)困難群眾為本位，因此在制定政策和執(zhí)行政策的過程中，容易忽視群眾最需要的方面，使社保工作在落實(shí)中出現(xiàn)偏差。另一方面，許多群眾意識(shí)不到參加社會(huì)保障的重要性，更容易忽視參與社會(huì)保障的權(quán)利與義務(wù)之間的關(guān)系。在城市救助與最低生活保障方面，部分救濟(jì)對(duì)象在對(duì)低保制度充滿感激的同時(shí)，沒有認(rèn)識(shí)到獲得物質(zhì)幫助是自己的一項(xiàng)權(quán)利和國(guó)家的義務(wù)，相反卻將其視為國(guó)家和政府的“恩賜”[3]。城市社會(huì)保障制度建立多年，但其中相關(guān)內(nèi)容、工作條例等規(guī)定過于籠統(tǒng)，有些已經(jīng)不能適應(yīng)實(shí)踐需求。基層工作人員對(duì)制度體系理解的模糊，相關(guān)工作機(jī)制的不健全，最終針致制度運(yùn)行的效率偏低。

二、東北城市社會(huì)保障體系的發(fā)展對(duì)策與建議

（一）建立健全社會(huì)保障資金籌措機(jī)制

資金來源的穩(wěn)定和多元化，是穩(wěn)定社會(huì)保障體系的根本，是社會(huì)保障體系運(yùn)行的大動(dòng)脈，傳統(tǒng)意義的靠國(guó)家投入，靠各級(jí)政府的補(bǔ)貼，在現(xiàn)今的社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，已經(jīng)越來越不能適應(yīng)居民的生活需要。要建立多元化的資金籌措機(jī)制，需要在政府投入，個(gè)人繳費(fèi)，企業(yè)出資，社會(huì)化捐助各個(gè)方面廣開財(cái)路。社會(huì)保障基金是專項(xiàng)基金，要經(jīng)專業(yè)化的渠道理財(cái)，不能挪用、亂用、虧空。要把社?；鸹I資納入法制化軌道，規(guī)范化、制度化，建立長(zhǎng)效機(jī)制。加大資金統(tǒng)籌利用效率，提高社?；鸾y(tǒng)籌層次，整合資金，提高收益，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付制度化，在省內(nèi)、區(qū)域內(nèi)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平來決定社保基金投入比例。掌握好個(gè)人繳費(fèi)比例與國(guó)家補(bǔ)貼比例的度，在中央財(cái)政與省市級(jí)財(cái)政支付比例上實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡，把社會(huì)保障基金與地方財(cái)政年度增長(zhǎng)有機(jī)結(jié)合起來，把社會(huì)保障投入作為民生建設(shè)的重要指標(biāo)，提高到地區(qū)黨政政績(jī)標(biāo)準(zhǔn)的高度。鼓勵(lì)地方政府在適度的原則下，敢于開展多元化資金籌措渠道的嘗試。中央應(yīng)調(diào)整社保資金收入來源的政策和制度，僅僅只是改變養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，無法徹底解決問題?，F(xiàn)階段，中央財(cái)政加大投入力度，應(yīng)充分考慮到地方財(cái)政出現(xiàn)的養(yǎng)老金缺口矛盾，為地方的養(yǎng)老、低保等政策調(diào)整預(yù)留出過渡空間。

（二）提高統(tǒng)籌層次，加快區(qū)域合作

地方財(cái)政，尤其是市縣級(jí)的統(tǒng)籌模式急需改革，加大社?；鸶采w落實(shí)力度，在資金利用到位的前提下，申請(qǐng)中央財(cái)政補(bǔ)助保險(xiǎn)缺口，提高要提高資金統(tǒng)籌的層次，實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌，做到在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一制度和政策、統(tǒng)一繳費(fèi)規(guī)定、統(tǒng)一待遇計(jì)發(fā)辦法、統(tǒng)一基金使用管理、統(tǒng)一業(yè)務(wù)規(guī)程、并統(tǒng)一編制和實(shí)施基金預(yù)算[4]。東北三省有著地緣優(yōu)勢(shì)和相似的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和社會(huì)矛盾情況，可以在省級(jí)統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)區(qū)域制度銜接。在更大范圍內(nèi)調(diào)劑基金，提高資金使用效率。統(tǒng)籌層次要逐步提高，黑龍江省2009年6月全部實(shí)行工傷保險(xiǎn)基金市級(jí)統(tǒng)籌。2009年吉林省的延邊州和遼源市的醫(yī)療保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌進(jìn)展順利；遼源市和白山市的工傷保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌試點(diǎn)也正式啟動(dòng)；吉林省還在9個(gè)市州全面開展了失業(yè)保險(xiǎn)市級(jí)統(tǒng)籌改革。遼寧省的47個(gè)縣級(jí)統(tǒng)籌地區(qū)中有31個(gè)已經(jīng)啟動(dòng)試點(diǎn)。其次要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全面覆蓋的社會(huì)保障體系，區(qū)域銜接的基礎(chǔ)上，搞好城鄉(xiāng)間社會(huì)保障體系的銜接，縮小城鄉(xiāng)差距，以“有差別的統(tǒng)一”模式來推進(jìn)東北地區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌社會(huì)保障體系的建設(shè)。建立中央統(tǒng)籌的社?；鹬?，實(shí)現(xiàn)全民統(tǒng)籌，即中央財(cái)政不僅僅做到企業(yè)職工社會(huì)保障基金統(tǒng)籌，還應(yīng)該將公共部門、城市居民、農(nóng)民、自由職業(yè)者都納入統(tǒng)籌范圍。

（三）提高城市社會(huì)保障體系覆蓋范圍

覆蓋范圍既要廣，也要注重覆蓋質(zhì)量。首先要考慮那些低收入、弱勢(shì)群體的基本社會(huì)保障，要進(jìn)一步完善失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障線制度，形成健全規(guī)范的城市弱勢(shì)群體基本生活保障管理制度。其次，擴(kuò)大醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋范圍，當(dāng)前對(duì)有收入、具有繳費(fèi)能力的群體擴(kuò)大基本醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面，實(shí)施自愿與約束性相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)從業(yè)人員全部參保；在實(shí)施過程中，對(duì)無收入、收入低、無繳費(fèi)能力的困難群體，逐步建立醫(yī)療救助制度解決醫(yī)療方面的問題。在養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋方面，針對(duì)城鎮(zhèn)職工，繼續(xù)推行企業(yè)年金作為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充，形成多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在鞏固現(xiàn)已參保人員的基礎(chǔ)上，把工作重點(diǎn)放在弱勢(shì)群體上，針對(duì)將農(nóng)民工納入城市社會(huì)保障體系的問題，在東北地區(qū)范圍內(nèi)力爭(zhēng)出臺(tái)一些既符合農(nóng)民工需求，又有可操作性的過渡性政策。不斷建立、完善適合農(nóng)民工特點(diǎn)的大病重病醫(yī)療保險(xiǎn)。按照《工傷保險(xiǎn)條例》規(guī)定，努力擴(kuò)大農(nóng)民工參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)。解決城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員的社會(huì)保障問題，積極完善配套措施。

（四）加強(qiáng)社會(huì)保障體系法制化，健全機(jī)制提高效率

目前，我國(guó)社會(huì)保障制度面臨的一個(gè)突出矛盾是，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力有限而保障對(duì)象的規(guī)模又十分龐大，這種情況不是一朝一夕能解決的。首先，政府需要建立“政府領(lǐng)導(dǎo)、民政主管、部門協(xié)助”的管理機(jī)制，以最低生活保障制度為例，要求基層工作人員把管理的重點(diǎn)放在街道和社區(qū)，深入百姓中切實(shí)了解民情[5]。其次，近年來，我國(guó)不斷豐富著社會(huì)救助管理模式，從傳統(tǒng)的單位負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)換為對(duì)基層社區(qū)的健全和完善，相應(yīng)的增加了人員配置，以適應(yīng)新形勢(shì)下流動(dòng)人口增多的需要。今后應(yīng)適當(dāng)增加基層社區(qū)的服務(wù)人員，安排專業(yè)人員負(fù)責(zé)社會(huì)救助資金的運(yùn)作和管理，提高資金使用效率與流動(dòng)性。最后，建立健全保障資金發(fā)放的監(jiān)督機(jī)制，公眾輿論監(jiān)督、基礎(chǔ)嚴(yán)格審查資質(zhì)、部門主管審查復(fù)核缺一不可，要嚴(yán)格杜絕工作人員以權(quán)謀私、錢權(quán)交易的現(xiàn)象，真正發(fā)揮社會(huì)保障制度的服務(wù)大眾功能。

[1]鄭秉文.2011中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社,2011:31-32.

[2]邵漢明,賈麗萍.東北地區(qū)社會(huì)保障建設(shè):發(fā)展歷程、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)與改革趨勢(shì)[J].社會(huì)科學(xué)輯刊,2011(4).

[3]王紅霞.貴陽市城市居民最低生活保障制度探討[D].貴州大學(xué),2008:30-31.

[4]李超等.城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌后的幾個(gè)問題及對(duì)策[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2010(1).

[5]鄧衛(wèi)華.城市居民最低生活保障制度研究[D].東北財(cái)經(jīng)大學(xué),2004:31-32.

Problems and Countermeasures on the Development of Urban Social Security System in Northeast

XU Jia
(Institute of Urban Development,Jilin Academy of Social Sciences,Changchun 130033,China)

The establishment&development of the urban social security system in the northeast region has been always the important guarantee for the economic development of the northeast old industrial base and the maintaining of social stability there.With the speeding up of revitalization of the old industrial base and reform of the social security system,the urban social security system in the northeast has taken initial shape and greatly improved.This paper analyzes existing problems in the development of the system including the endowment insurance,medical insurance,policies for urban residents who enjoy the minimum living allowance,unemployment insurance,and employment/re-employment,and puts forward suggestions for the system improvement.

Northeast region;Urban,Social security;Countermeasures

D632.1

：A

：1008-2395(2013)02-0108-03

2012-11-05

徐嘉(1983-)，女，吉林省社會(huì)科學(xué)院助理研究員，主要從事城市文化與傳媒、城市管理方面的研究。