錢再見

（作者系南京師范大學公共管理學院副院長，教授，博士）

“陽光政府”理念是隨著公民權利訴求的不斷增強和政治民主化浪潮的推進而逐步確立的。所謂“陽光政府”，也就是“透明的政府”，即信息公開、過程透明和公眾參與的政府。在陽光政府中，公民有知曉政府信息的權利，同時政府有應公民要求公開相關信息的義務，因而公開性與開放性是陽光政府的基本特征。

一、行政公開——美國“陽光政府”建設肇始

美國是較早將政府信息公開制度法制化的國家之一。在美國，基于憲法的“正當程序”（due process）規(guī)定，直接形成了行政法上的正當程序原則，并且在此基礎之上發(fā)展出了“行政公開”原則和制度。行政公開原則是指將行政權力運作的依據(jù)、過程和結果向相對人和公眾公開，使相對人和公眾知悉。其基本涵義包括政府行為公開、政府文件公開和政府會議公開。一方面，公民的信息獲取權利是政府行政公開的法理基礎，馬克·波文斯甚至認為它是與馬歇爾所講的公民權、政治權、社會權同等重要的第四種權利；另一方面，行政機關公開公共信息是現(xiàn)代民主法治的基本要求，是落實憲法規(guī)定公民基本權利包括知情權的必要保障?！睹绹毩⑿浴菲鸩菡咧?、美國第三任總統(tǒng)杰弗遜曾說過“信息即民主的流通貨幣”。美國政治學者弗朗西斯·E. 洛爾克則寫道，“政府過程公開并接受公眾的批評和監(jiān)督的原則，是民主不證自明的公理”。

美國最先規(guī)定行政公開的法律是1946年的《行政程序法》。該法為應對新政后行政國家的擴張，對行政機關的法規(guī)制定、裁決、強制執(zhí)行以及政府透明度等進行了規(guī)制，并且專設公共信息一節(jié)，規(guī)定公眾可以得到政府的文件，但是同時又規(guī)定了非常多的限制性條款。行政機關經常以“正當理由”和“公共利益” 等種種借口濫用自由裁量權，拒絕提供政府文件。此外，由于《行政程序法》沒有規(guī)定行政機關在應當提供政府文件而拒絕時公眾應有的法律救濟手段和渠道，導致公眾知情權并未得到切實保障。

《信息自由法》是美國當代行政法中有關公民知情權的一項重要法律制度，奠定了政府信息公開制度的基礎，確立了信息公開的四項基本原則：“政府信息公開是原則，不公開是例外”；人人擁有平等獲取信息的權利；由政府而非申請人對拒絕提供信息承擔舉證責任；不能合理獲取信息的人，有權向法院尋求救濟。可以說，《信息自由法》最終使得政府在魚缸里工作，而公眾在外旁觀。但是，美國《信息自由法》并沒有設定公眾參與規(guī)則，也沒有設定行政機關回復申請的期限，導致行政機關在處理政府信息公開過程中無限期拖延、大量積壓和申請人長期等待等現(xiàn)象頻繁發(fā)生。為此，國會又進行了多次修改。美國學者威廉· R.安德森指出，美國的《信息自由法》——甚至是它的全部困難和不平衡發(fā)展——如今都被視為對政府透明度的一大貢獻。

為了避免行政機關實行行政公開的過程中濫用個人信息侵犯個人的隱私權，美國國會參眾兩院于1974年12月31日制定通過了《隱私權法》并于1975年9月實施，作為《信息自由法》的重要補充?！峨[私權法》是一部規(guī)定行政機關對個人信息的搜集、利用和傳播的法律，它以法律的形式規(guī)范聯(lián)邦政府處理個人信息的行為，平衡公共利益與個人隱私權之間的矛盾。該法確立了個人記錄必須對本人公開和對第三者限制公開的原則。

由于《信息自由法》規(guī)定的是政府文件的公開，而行政公開只是規(guī)定政府文件的公開顯然是不夠的。因此，美國國會于1976年又制定了《陽光下的政府法》（簡稱陽光法），規(guī)定合議制聯(lián)邦機關的一切會議除符合該法規(guī)定的免除公開舉行的條件以外，必須公開舉行，允許公眾觀察，取得會議的文件和信息。公開會議的哲學基礎植根于民主觀念，公民必須知情才能有效治理。它的一個重要功能，就是讓民選官員對民意有更好的理解。從歷史意義上看，陽光法及其關于政府會議公開的規(guī)定，為美國的公眾參與開辟了一條道路。

為適應行政改革和信息技術發(fā)展的需要，克林頓總統(tǒng)于1996年10月2日簽署了《電子信息自由法修正案》，重申自由和開放社會的價值，強調信息自由和政府開放的原則。

2001年“9·11事件”促使布什政府反思美國政府的信息公開政策，并開始鼓勵對國家安全、敏感商業(yè)信息和個人隱私的保護。結果，在布什執(zhí)政時，美國的信息公開制度和政府開放程度受到了嚴重侵蝕。布什總統(tǒng)也因此被稱為美國歷史上的“機密總統(tǒng)”。當保密變得十分普遍時，國會和公眾就很難甚至不可能確定行政部門在做什么。美國“解密國家安全資料庫”在2003-2008年連續(xù)發(fā)布了七篇“奈特開放政府系列調查報告”，揭示了美國聯(lián)邦信息公開中普遍存在著積壓與遲延回復、“偽秘密”、網站建設不力等問題與產生這些問題的原因。在此背景下，2007年12月18日通過了《信息自由法》的最新修正案，即《開放政府法案》，致力于在政府中形成一種顯著的開放文化。

二、開放政府——美國“陽光政府”建設新思維

從其最基本的意義上說，開放政府是一種現(xiàn)代政府治理理念和政府學說，它認為公民有權知曉政府文件和政府運作程序從而進行有效的公共監(jiān)督。如果說行政公開主要關注信息自由、文件公開和會議公開，那么，開放政府則在此基礎上更加強調公民參與和官民合作。美國學者B.蓋伊·彼得斯指出，“參與式政府”主張公眾對政府行政行為有更多的參與，參與是一種權利，“如果沒有公眾的積極參與，政府很難使其行動合法化”。同時，參與的基本觀點還認為，官僚體制內的專家無法獲得制定政策所需要的全部信息，甚至得不到正確的信息。如果排除公眾對重要決策的參與，將會造成政策上的失誤。

奧巴馬任職第一天便宣布“政府應該透明”，并稱要“致力于創(chuàng)造前所未有的開放政府”，隨后又確立了開放政府的三個原則“透明性”、“公眾參與”、“官民協(xié)作”。

透明性。透明性是開放政府三個支柱中的第一個支柱。所謂透明性，一般是指使公眾獲得一個特定實體的業(yè)務和結構方面信息的原則，政府透明性的對立面是暗箱操作。戴維·伊斯頓政治系統(tǒng)理論認為，政府決策過程常常處在黑箱之中，而政治系統(tǒng)的正常運轉關鍵在于政府系統(tǒng)的開放性和政府決策過程的透明化。政府透明化的核心思想是政府掌握的公共信息向社會公開，實施“陽光法”，即政府不再保持神秘感或神圣感，以及利益分配的公開化而不是傳統(tǒng)的暗箱操作。開放政府的透明性要求政府有解釋的責任，告知公民政府正在做什么，政府有責任通過合適的渠道盡快發(fā)布信息，方便大眾知曉和使用。政府改革與信息公開先進技術工具的結合，使人們再次強調民主政府應該開放、可及和透明。政府各行政部門和機構有責任利用新技術，盡快將各自的運作和決策發(fā)布到網絡上，提供給大眾，并搜集公眾反饋以確定信息利用的最大化。例如，2009年5月，美國政府“一站式數(shù)據(jù)下載”網站Data.gov正式開通，這是奧巴馬開放政府計劃的重要一環(huán)，標志著美國政府信息進一步公開與透明。Recovery.gov、USAspending.gov、聯(lián)邦IT儀表盤將公共預算、資金使用狀況和政府財政支出的用途向公眾公開，讓全國民眾檢視，因為“陽光是最好的消毒劑，燈光是最好的警察”。

公眾參與。公民參與是現(xiàn)代民主政治的核心問題之一，沒有公民參與，就沒有民主政治。公眾參與有助于提高政府的效率和決策質量。早期封閉決策模式的理論（如馬克斯·韋伯和沃爾特·李普曼所解釋的）是基于這樣的假設，即認為公民雖然可以表達個人觀點，但是他們缺乏就復雜政策問題進行決策的能力。民主悲觀論者更是警告，政府官員應該免受麥迪遜在《聯(lián)邦黨人文集》第10篇中所擔心的派系化公眾的影響。只有政府中非政治化的職業(yè)官員才具備公正性、專長、資源、紀律和時間進行公共決策。現(xiàn)代民主研究者們則認為，作為與公民協(xié)作的一種方式，公共行政管理決策過程中的公民參與可以促進代表性和責任制等民主價值。知識和信息廣泛分布于社會之中，政府官員如果能夠接觸到這些分散的知識，便可以集思廣益，使公共機構受益于這一巨大的知識和信息源。如果運用得當，公民的地方性知識、智慧、承諾、權威，甚至他們的正直，都可以解決代表和官僚機構在合法性、正義和有效性方面的邪惡失敗。所以，各行政部門和機構應該為公民提供更多的機會，參與制定政策和為政府提供信息，并通過反饋來拓寬公眾參與的渠道。奧巴馬政府希望通過更高水平的開放政府和各種新技術，授權公民參與并影響關乎其生活的公共決策過程中，向政府提供他們的智力、專長和信息，以提高政府效率，提升其決策水平。奧巴馬總統(tǒng)在選舉過程中就應用社會性網絡服務與Twitter，執(zhí)政后他更是積極引入Web2.0“Open for Questions”與 Regulations.gov來促進公眾參與。

官民協(xié)作?！肮倜駞f(xié)作”則是通過政府機構與民營企業(yè)、非盈利組織等廣泛合作，針對各種問題引導出最有效的解決方案與政策。“官民協(xié)作”方法基于協(xié)作性公共管理理論，即在信息時代和網絡社會中，公共事務具有廣泛聯(lián)系性和滲透性，因此，公共管理必須打破傳統(tǒng)官僚制的嚴格界限，不斷開發(fā)各種新治理模式，在跨邊界和多組織的制度安排下，協(xié)調運作、協(xié)同管理，解決單一組織不能解決或難以解決的問題。開放政府中的“開放”不只是透明和責任的同義語，“開放”是公民與政府之間變革的關系。許多公民不再接受代議制民主體制中設定的被動地位，他們借助于信息通訊技術并且采取積極的辦法，建立更好的協(xié)作方式。美國紐約法學院信息法與政策研究所所長貝絲·西蒙·諾維克區(qū)分了協(xié)商與協(xié)作之間不同的參與價值取向，她認為，“協(xié)商聚焦于輿論形成和公意（或達成共識），而協(xié)作則是實現(xiàn)目標的手段；協(xié)商聚焦于自我表達，而協(xié)作則聚焦于參與”。協(xié)作將讓更多的公民參與到政府的決策過程中來，而且協(xié)作也“發(fā)生于整個決策過程中，創(chuàng)造出多樣性的參與機會和方式，進而加強參與文化，提高政府決策制定質量?！痹诟鞑块T、各級政府、非盈利性組織、商業(yè)公司以及私營部門之間，利用創(chuàng)新的設備、方法和系統(tǒng)來實現(xiàn)協(xié)作。各行政部門積極搜集公眾反饋，來評估和改善各個層次的協(xié)作。如美國中小企業(yè)局的Business.gov網站目標是促進政府補貼與商業(yè)貸款應用，對中小企業(yè)與非政府組織進行扶持。美國國家航空航天局設計的開放式政府倡議，鼓勵公民就政府項目進行探索和協(xié)作。VAi2是美國退伍軍人事務部的開放政府旗艦倡議，用戶可就退伍軍人健康保健和就業(yè)服務提出提出新思想，VAi2為退伍軍人事務部測試新想法創(chuàng)造了機會。

三、對我國“陽光政府”建設的若干啟示

縱觀美國從行政公開到開放政府的“陽光政府”建設歷程，對我國陽光政府建設主要有以下幾個方面的啟示：

擴大信息公開。陽光政府實質上就是政府行為的透明化、公開化，即推行政務公開，保障公民的知情權、參政權。民主社會首先是一個充滿各類信息的公開社會，因而不相信保密，也不信任暗箱操作。信息公開——尤其是政府信息公開——是民主社會的基本特征。在簽署《信息自由法》時，約翰遜總統(tǒng)表達了美國政府信息公開的基本哲學：“當人民具有國家安全所能允許的全部信息時，民主才運行得最好。只要披露對公共利益沒有傷害，就不能對決定蒙上秘密的面紗?！?008 年5月1日，我國首部國家級信息公開法規(guī)——《中華人民共和國政府信息公開條例》實施，標志著我國正式走進“陽光政府”新時代。多年來，許多政府機關和企事業(yè)單位在推進信息公開方面進行了積極探索，如“兩公開、一監(jiān)督”、“村務公開”、“廠務公開”、“警務公開”，以及國土資源部等30多個中央部委“曬賬本”，都是很好的例證。但由于政府信息公開制度所存在缺陷，我國政府信息公開還存在諸多的問題和不足，行政機關內部還大量存在著不向社會公眾公開的“紅頭文件”，“暗箱操作”式的政府行為也大量存在。因此，在陽光政府建設過程中，應進一步消除行政神秘化，在加大信息公開制度建設的同時，克服信息公開政策執(zhí)行障礙，強化政策執(zhí)行的監(jiān)督力度，并結合信息通訊技術手段特別是電子化政府平臺，促進政務信息公開更加制度化和規(guī)范化，提升開放政府水平。

促進公民參與。從美國開放政府建設實踐中不難看出，開放政府的公開和透明是實現(xiàn)公民知情權的重要前提，同時，公開性和透明性程度的提高是為了促進公民對政府行政過程的參與。從這個意義上說，開放式政府實質上是一種“參與式政府”。建設開放型政府，不僅意味著公民知情，更重要的還在于公民參與。參與是一種價值，它包含在政治民主的意識形態(tài)光譜中，不僅有助于提高行政效率、提供有效服務，而且有利于推進民主化進程。參與式國家的倡導者認為，公共利益可以通過鼓勵雇員、顧客和公民對政策和管理決策進行最大限度的參與來實現(xiàn)。我國“陽光政府”建設是通過將政府信息公開，使公眾在充分掌握信息的基礎上，直接或間接參與政府管理的過程。但是，參與性政府不是僅僅停留在參與性的管理方式上，而是指政府治理的一種狀態(tài)，即政府的各種治理活動已經和公民及各種社會團體形成了良性的互動關系。參與性政府首先是指公民參與公共協(xié)商和決策過程，即在政務信息公開和透明的基礎上，透過協(xié)商民主和公民有序政治參與渠道，實施“開放式決策”，不斷推進政府決策科學化、民主化。近年來，我國一些地方政府如南京、杭州、長沙等陽光政府建設新舉措，積極探索地方政府創(chuàng)新之路，其主要特色就在于政務公開、公眾參與、開放決策和協(xié)作治理?？梢?，我國“陽光政府”建設，不僅需要政府在政務信息公開方面做出切實的努力，還要最大限度地擴大公民參與政府管理、公共決策和協(xié)作治理的廣度和深度。

強化依法行政。誠然，“政府信息公開”與“基于新Web技術促進市民參與政府各項決策過程”是奧巴馬“開放政府”建設的重點。但是，不能忽視的是，信息公開、公民參與和官民協(xié)作都是建立在有限政府和法治政府基礎之上的，都需要有相應的法律保障。美國有著深厚的法治傳統(tǒng)，獨立戰(zhàn)爭時期的啟蒙思想家托馬斯·潘恩說：“北美的法律就是國王”，因為，在專制政府中國王便是法律，同樣地，在自由國家中法律便應該成為國王。“一個自由國家的政府不在于人，而在于法律。制訂法律無需巨大的費用；法律執(zhí)行了，整個文官政府的任務也就完成了。”確實，無論是信息公開，還是開放政府，美國陽光政府建設歷程中的每一步都是立法先行，依法實施。新時期我國建設陽光政府正是現(xiàn)代政治文明發(fā)展的必然要求，陽光政府和有限政府一樣是“法治政府”的題中應有之義。建設“法治政府”的核心是依法行政，不受制約的權力必然產生腐敗。限制權力，保障權利，是法治的精髓，也是法治思維和法治方式的核心。依法行政，建設陽光政府，首先是要牢固樹立法治理念，讓政府工作變得更加公開透明，公共權力在陽光下受到更廣泛監(jiān)督。其次，依法行政要進一步推進民主政治，擴大公民參與機會，拓寬公民參與渠道，維護人民主權原則的要求，這既是建設法治國家的關鍵，同時也是落實憲法，尊重和保障人權的重要方面。第三，依法行政還要求加快轉變政府職能，適應市場經濟和全球化時代的需要，改進政府行政管理方式，促進協(xié)作治理。