郭冬梅

（東北師范大學(xué) 日本研究所，吉林 長(zhǎng)春130024）

近代日本的町村自治制度以1888年發(fā)布的《市制町村制》法律為標(biāo)志而形成。町村自治的立法過程頗為曲折，先后形成若干草案，但最終以吸納德國(guó)顧問莫塞的建議并由其起草草案后，經(jīng)內(nèi)務(wù)省、內(nèi)閣和元老院的多次討論和修改而形成。該法明確規(guī)定町村的自治體性質(zhì)、町村民的權(quán)利和義務(wù)、町村會(huì)、町村行政、町村的財(cái)務(wù)和監(jiān)督等，條目細(xì)致，內(nèi)容完整，具有一定的近代性質(zhì)。但與此同時(shí)，因?yàn)橐缘聡?guó)制度為藍(lán)本，所以該法又具有極大的保守性。進(jìn)步與保守性并存的《市制町村制》，為近代日本町村自治的運(yùn)營(yíng)提供了法律依據(jù)。

一

1868年明治維新后，對(duì)于最基層的町村實(shí)行何種制度，新政府一直處于探索中。1871年，從把握戶籍的需要而頒布的戶籍法，演變出了最初的町村制度——大區(qū)小區(qū)制。大區(qū)小區(qū)制把府縣以下的區(qū)域人為地劃分為大區(qū)和小區(qū)，忽視了江戶時(shí)代日本傳統(tǒng)的村落共同體，而且區(qū)長(zhǎng)和戶長(zhǎng)等基層負(fù)責(zé)人被納入官吏中，是明治初期政府試圖對(duì)基層地方進(jìn)行官治的統(tǒng)一把握的產(chǎn)物。1878年這一制度被“三新法”體制所取代。所謂“三新法”，是指《郡區(qū)町村編制法》、《府縣會(huì)規(guī)則》和《地方稅規(guī)則》?！犊^(qū)町村編制法》規(guī)定廢除大區(qū)小區(qū)制，重新承認(rèn)傳統(tǒng)的村落共同體的自治，而且在1880年發(fā)布了《區(qū)町村會(huì)規(guī)則》，推動(dòng)在町村設(shè)立正式的町村會(huì)。但是1884年，由于松方財(cái)政影響下農(nóng)村的疲敝深度化，下層自由民權(quán)運(yùn)動(dòng)激化，為此，政府再次加強(qiáng)了對(duì)町村的官僚統(tǒng)治，在實(shí)行聯(lián)合戶長(zhǎng)管區(qū)制的同時(shí)，改戶長(zhǎng)為官選，并強(qiáng)化對(duì)町村會(huì)的控制。

在明治前期町村制度的變遷中，政府雖然發(fā)布了一系列的法律，但基本上帶有臨時(shí)過渡的性質(zhì)。然而隨著“明治十四年政變”后，政府頒布憲法和開設(shè)國(guó)會(huì)日期的臨近，各項(xiàng)法律和制度的制定都提上了日程。在以伊藤博文為中心進(jìn)行憲法的考察和制定的同時(shí)，內(nèi)務(wù)省主導(dǎo)的町村制度立法也開始了，并先后出現(xiàn)了如下的草案：

（一）村田保案

早在山田顯義任內(nèi)務(wù)卿時(shí)，就開始任命明治政府有名的法制家村田保起草町村法的草案。村田保曾經(jīng)在1871年為了調(diào)查刑法而被派往英國(guó)，滯留長(zhǎng)達(dá)六年之久。1880年5月為了進(jìn)行自治制、行政裁判法和憲法、刑法等的調(diào)查又被派往德國(guó)，第二年7月歸國(guó)。在德期間，“因?yàn)樵?jīng)跟從格奈斯特和莫塞進(jìn)行研究，因此以相當(dāng)?shù)淖孕藕捅ж?fù)，從事町村法調(diào)查的事業(yè)?！保?］90－91

1883年12月12日，明治政府進(jìn)行改造，山縣有朋新任內(nèi)務(wù)卿。1884年5月，村田保向山縣提出了他的町村法草案。村田自稱此法是“考究了本邦古今的法規(guī)慣例，并收集歐洲各國(guó)的法令，進(jìn)行取舍折中”的產(chǎn)物［1］78。法案長(zhǎng)達(dá)12章220條，包括總則、町村人民的權(quán)利和義務(wù)、五人組、執(zhí)行機(jī)關(guān)、戶長(zhǎng)的補(bǔ)助機(jī)關(guān)、議決機(jī)關(guān)町村會(huì)和町村聯(lián)合會(huì)、町村費(fèi)、町村債和監(jiān)督等內(nèi)容。其法律條文規(guī)定極為細(xì)致，有些條目與后來頒布的町村制法律內(nèi)容基本相同。

但是山縣并沒有采納村田保的法案。關(guān)于其原因，并沒有史料明確記載，但據(jù)學(xué)者的分析，大約主要有以下三點(diǎn)：其一，村田保草案把“町村按現(xiàn)今的行政區(qū)域名稱作為行政區(qū)劃”，與山縣有朋任內(nèi)務(wù)卿后主張的戶長(zhǎng)管區(qū)制相違背；其二村田保重視日本的傳統(tǒng)，其法案第三章為五人組，第四章戶長(zhǎng)規(guī)則中，設(shè)有“用掛”和“總代人”的規(guī)定，這也與山縣的地方制度構(gòu)想不相同；其三村田保案規(guī)定的“戶長(zhǎng)官選方式和對(duì)町村會(huì)的強(qiáng)制規(guī)制也與山縣所選擇的為政治安定的自治構(gòu)想不同?！保?］由此看來，過于強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)和保守性是村田保案被山縣否定的主要原因。

但是，村田保草案雖然沒有得到山縣的認(rèn)可，并不能由此說明它的粗糙和不成熟，相反，從法律條文上看，因?yàn)閰⒄樟烁鲊?guó)的法律，所以說法案不僅具備町村自治法的各項(xiàng)條目，具體的規(guī)定上也是極為細(xì)致的，它成為后來町村自治立法的基礎(chǔ)。

（二）町村法調(diào)查委員案

在否認(rèn)了村田保法案后，內(nèi)務(wù)省于1884年12月設(shè)立町村法調(diào)查委員。“蓋山縣內(nèi)務(wù)卿對(duì)村田起草的町村法草案有不滿意之處，因此決意舉省內(nèi)的少壯氣銳的俊杰設(shè)立委員，以廣泛斟酌內(nèi)外的法制，使之調(diào)查永久的制度。”［1］90經(jīng)過數(shù)月之久的調(diào)查，1885年6月，調(diào)查委員完成了新的町村法草案，向山縣提出。

這一法案是“參酌村田保案，進(jìn)行取舍增減”的產(chǎn)物［1］91。共有10章154條，經(jīng)過在內(nèi)務(wù)省的數(shù)次審議修改后，變成11章156條。山縣后來回憶說，此草案“雖未置五人組、總代人，但仍存町村用掛之規(guī)定，更設(shè)町村年寄之規(guī)定”［3］400，表達(dá)了對(duì)此案中的傳統(tǒng)因素仍然感到不滿意的態(tài)度。

（三）魯?shù)吏敺虬?/p>

此外，政府聘用的德國(guó)顧問魯?shù)吏敺蛞蔡岢隽艘环莶莅福莅傅木唧w提出時(shí)間不明，但據(jù)推斷大概是1885年或1886年［1］104。該草案由16章229條組成，其內(nèi)容和以往的法案比起來，更顯得“雜然”［1］104，但由于案中具有明顯的偏袒地主的傾向，亦被山縣否決。

由上可見，早在1883年前后，明治政府的町村自治立法工作即已經(jīng)開始了，草案的特點(diǎn)都是吸納了當(dāng)時(shí)西方自治法律的精髓，但是在具體的規(guī)定上不免各有側(cè)重。或過于傳統(tǒng)，或過于保守，亦有過于“雜然”者，但其根本原因，應(yīng)是缺乏與山縣政治構(gòu)想的共鳴，所以其共同命運(yùn)都?xì)w于夭折。而直到另一個(gè)德國(guó)顧問莫塞來日后，町村自治的立法工作才終于提上正式的日程。

二

阿 爾 伯 特 · 莫 塞 （Albert Mosse1846—1925），是當(dāng)時(shí)德國(guó)乃至歐洲都極為有名的國(guó)法學(xué)和行政法學(xué)家格奈斯特的高徒，在格奈斯特的引薦下，他從1879年開始就擔(dān)任駐柏林日本公使館的顧問［4］，從1882年后更作為格奈斯特的“代理人”，“相繼為來訪的日本政治家和官僚們進(jìn)行國(guó)法學(xué)和行政法學(xué)的講義。”［5］不僅是1882年進(jìn)行憲法考察的伊藤博文，1885年伏見宮貞愛親王也聆聽了他的講義。而后來與內(nèi)務(wù)省地方制度有關(guān)的官僚，如駐柏林日本公使青木周藏、次官野村靖以及內(nèi)務(wù)省官僚大森鐘一等，都曾經(jīng)聽過他的講義，對(duì)其理論極為熟悉。正是因?yàn)榕c日本的這種極深的淵源，1886年5月，莫塞受到明治政府的招聘，成為內(nèi)閣和內(nèi)務(wù)省的法律顧問。

（一）莫塞的《自治部落制草案》

莫塞到達(dá)日本后，山縣把町村法調(diào)查委員的町村法草案交給他和另一名德國(guó)顧問勞斯雷（Hermann Loesler）征求意見。7月22日，莫塞提出了一份與勞斯雷完全不同的意見書，從而奠定了他對(duì)山縣的決定性影響。在意見書中，他不是從微觀上對(duì)法律的具體條目提出意見，而是站在大局的高度主張“日本欲實(shí)現(xiàn)立憲制度，應(yīng)先使國(guó)民熟悉公務(wù)，在黨派政爭(zhēng)風(fēng)波前，先建立地方自治體之制，以鞏固國(guó)家的基礎(chǔ)?！倍乙仍O(shè)立一個(gè)“聚集周密的思考和透徹見識(shí)”的“高等機(jī)關(guān)”，對(duì)地方自治進(jìn)行全盤的規(guī)劃。此說一出，深得山縣“共鳴”［1］109。同年10月13日，對(duì)于山縣提出的“在日本制定憲法的同時(shí)還需要什么樣的法律？”的咨詢，莫塞回答指出應(yīng)有三類：一是關(guān)于裁判的法規(guī)；二是命令人民負(fù)擔(dān)的法規(guī)，即租稅和兵役法規(guī)；第三類是自治法。再次強(qiáng)調(diào)“自治的主旨對(duì)日本特別必要。若其編制得其宜，可以使人民熟習(xí)政治公務(wù)，為國(guó)家確立不偏不黨的基礎(chǔ)?！保?］112同年12月24日起，莫塞開始在法制局進(jìn)行他的自治制講義。此次講義言簡(jiǎn)意賅，再次強(qiáng)調(diào)日本實(shí)行地方分權(quán)和自治之利。演講后對(duì)于井上毅提出的四個(gè)問題，莫塞一一進(jìn)行了解答，進(jìn)一步闡釋他對(duì)日本町村自治的設(shè)計(jì)。至此，山縣已完全接納了莫塞的理論，并決定以莫塞為中心，正式開始町村自治的立法工作。

1887年1月24日，一個(gè)全新的大規(guī)模的地方制度編纂委員成立了。山縣任委員長(zhǎng)，莫塞、青木周藏、芳川顯正、野村靖四人為委員，白根專一、大森鐘一、荒川邦藏三人為書記官。2月1日，莫塞先起草了《地方官政及共同行政組織的要領(lǐng)》，經(jīng)編纂委員討論后更名為《地方制度編纂綱領(lǐng)》交付閣議。經(jīng)閣議決定后，莫塞即著手起草町村自治的草案《自治部落制草案》。7月13日，交給地方制度編纂委員進(jìn)行逐條審議。

《自治部落制草案》共8章162條，包括自治部落的基礎(chǔ)、部落會(huì)、部落行政、部落財(cái)產(chǎn)的管理、關(guān)于部落行政官?gòu)d的監(jiān)督等內(nèi)容，基本上是以普魯士法為藍(lán)本做成的。

（二）內(nèi)閣修改案和元老院的審議

《自治部落制草案》經(jīng)地方制度編纂委員審議，分成市制、町村制兩部分，于1887年9月17日，交給內(nèi)閣進(jìn)行審議。內(nèi)閣的主張是變更過大，以往的法律頗簡(jiǎn)便，而新制定的法律極為繁瑣，擔(dān)心不容易實(shí)行，因此主張“以簡(jiǎn)易為宗旨進(jìn)行改刪”［1］166。經(jīng)過多次的修改，11月1日，終于形成校正案，11月10日，交給法制局再議。又進(jìn)行了若干的修正。16日，以內(nèi)閣總理大臣伊藤博文的名義交給元老院審議。但是在向元老院提出前，莫塞提出了“向元老院提出前對(duì)內(nèi)閣修正的莫塞意見書”，對(duì)于內(nèi)閣修改后的個(gè)別條項(xiàng)提出了自己的意見。其要點(diǎn)有二：一是主張?jiān)诜缮洗嬖谌毕?；二是反?duì)后來增加的一些保守的、其認(rèn)為是“違背了立憲主義”的條款［1］172。

法案在元老院開始審議是11月22日，意見亦頗不同：有主張監(jiān)督過嚴(yán)，失去自治之實(shí)的；有主張應(yīng)自上而下，先制定憲法再制定府縣制郡制和市制町村制的；還有廢案說，但最后主張以修正案為主的占了多數(shù)。經(jīng)過逐條的審議、修改后，1888年1月31日，元老院審議結(jié)束。

元老院修正后，2月3日，法制局又進(jìn)行了最后的檢查。4月17日得到天皇裁可，25日，《市制町村制》（法律第1號(hào)）在官報(bào)公布。

（三）町村制的內(nèi)容

《市制町村制》雖為一個(gè)法律，但市制和町村制是分開的。町村制共分總則、町村會(huì)、町村行政、町村有財(cái)產(chǎn)的管理、町村內(nèi)各部的行政、町村組合、町村行政的監(jiān)督和附則8章，合計(jì)139條，其具體內(nèi)容可歸納如下①以下有關(guān)町村制的法律內(nèi)容均出自山中永之佑監(jiān)修：《近代日本地方自治立法資料集成·2·明治中期篇》，弘文堂平成6年，第357－374 。：

關(guān)于町村的基本性質(zhì)。第一章“總則”中對(duì)町村的基本性質(zhì)進(jìn)行了規(guī)定：町村為自治體，具有法人資格；“凡町村內(nèi)有住居者總為町村居民，凡町村居民在法律上都具有共用公共設(shè)施及町村財(cái)產(chǎn)的權(quán)利及分任町村負(fù)擔(dān)的義務(wù)”；符合“有公權(quán)的獨(dú)立男子，二年以來為町村居民，分任其町村負(fù)擔(dān)，在其町村內(nèi)繳納地租或者直接國(guó)稅年額二元以上”的條件者為公民，公民“具有參與町村的選舉和被選舉為町村名譽(yù)職的權(quán)利，同時(shí)也具有擔(dān)當(dāng)名譽(yù)職的義務(wù)”。如果無正當(dāng)理由不承擔(dān)義務(wù)，就要受到“三年以上六年以下停止町村公民權(quán)”和增課町村稅的處罰；規(guī)定町村可以設(shè)條例和規(guī)則。

町村的議決機(jī)關(guān)為町村會(huì)。法律規(guī)定按町村人口的不同，町村會(huì)議員數(shù)從8人到30人不等。在選舉方式上，實(shí)行二級(jí)選舉制。也即“合選舉人中直接町村稅納稅額多者，達(dá)到選舉人全員納稅總額的一半為一級(jí)，其余為二級(jí)”，“每級(jí)各選舉議員的半數(shù)”。選舉實(shí)行無記名投票。町村會(huì)議員為名譽(yù)職，任期為六年，每三年改選其半數(shù)?！邦鍟?huì)代表町村，根據(jù)法律議決關(guān)于町村的一切事件，及其他從前特別被委任或?qū)硪婪呻妨畋晃蔚氖录?。具體包括：町村條例及規(guī)則的設(shè)定和變更、和町村財(cái)政有關(guān)的事項(xiàng)、有關(guān)町村的訴訟和和解之事、町村吏員的選舉和監(jiān)督等等。町村長(zhǎng)兼任町村會(huì)議長(zhǎng)，町村會(huì)每年由議長(zhǎng)召集，非議員三分之二以上出席，不得進(jìn)行議決。町村會(huì)議原則上公開。

町村的行政機(jī)關(guān)“由町村長(zhǎng)和助理各一名組成”，為名譽(yù)職，由町村會(huì)在年滿三十歲的公民中選舉產(chǎn)生，其選舉結(jié)果根據(jù)人口的不同，分別由郡長(zhǎng)、知事和內(nèi)務(wù)大臣認(rèn)可。町村置收入役一名，掌管町村的財(cái)務(wù)，為有薪的官吏。此外還可以置書記、委員及其他名譽(yù)職附屬員。“町村長(zhǎng)統(tǒng)轄其町村，擔(dān)任其行政事務(wù)”的同時(shí)，也承擔(dān)國(guó)家和府縣的行政但屬于町村的事務(wù)，也即所謂的“委任事務(wù)”。町村長(zhǎng)和助理的報(bào)酬是實(shí)費(fèi)補(bǔ)償和勞力報(bào)酬，其他名譽(yù)職員為實(shí)費(fèi)補(bǔ)償，有薪吏員設(shè)退職金。

在町村財(cái)政政策上，規(guī)定“町村以其不動(dòng)產(chǎn)、公積金等為基本財(cái)產(chǎn)，有進(jìn)行維持的義務(wù)”。“町村有負(fù)擔(dān)其必要的支出及依從前的法律命令或?qū)淼姆呻妨顚儆陬宓闹С龅牧x務(wù)”。為了支付這些費(fèi)用，可以使用町村基本財(cái)產(chǎn)產(chǎn)生的收入及使用費(fèi)、手續(xù)費(fèi)、罰款等，仍然不足的情況下可以征收町村稅。稅收主要分為兩種，一是國(guó)稅和縣稅附加稅，二是特別的直接或間接的町村稅。在町村居住三個(gè)月以上者或在町村有土地房屋、進(jìn)行營(yíng)業(yè)者有繳納町村稅的義務(wù)。此外，町村可以募集公債，但有嚴(yán)格的限制。關(guān)于町村的財(cái)政運(yùn)營(yíng)，町村長(zhǎng)在每會(huì)計(jì)年度的兩個(gè)月前制定歲入和歲出的預(yù)算表，在每會(huì)計(jì)年度終了三個(gè)月內(nèi)制定決算書，交由町村會(huì)議決。在定額預(yù)算外的費(fèi)用或預(yù)算不足時(shí)征得町村會(huì)的同意可以支出；定額預(yù)算中的臨時(shí)支出可以設(shè)預(yù)備費(fèi)。町村的出納要每月定期檢查，每年至少有一次的臨時(shí)檢查。

關(guān)于町村行政的監(jiān)督?！邦逍姓谝淮螢榭らL(zhǎng)監(jiān)督，第二次為府縣知事監(jiān)督，第三次為內(nèi)務(wù)大臣監(jiān)督。但在法律規(guī)定的情況下由郡參事會(huì)和府縣參事會(huì)參與。”與此同時(shí)，“關(guān)于町村的行政，對(duì)郡長(zhǎng)或參事會(huì)的處分或裁決不服者可以向府縣知事或府縣參事會(huì)申訴，對(duì)府縣知事或府縣參事會(huì)的裁決不服者，可以向內(nèi)務(wù)大臣申訴”。町村未將法律敕令或官?gòu)d命令的支出納入預(yù)算中時(shí)，郡長(zhǎng)可以強(qiáng)制命令加入或臨時(shí)支出，“町村會(huì)不議決應(yīng)議決的事項(xiàng)時(shí)，郡參事會(huì)可以代議決”。此外，有關(guān)町村規(guī)則和條例事項(xiàng)的議決要得到內(nèi)務(wù)大臣的許可，有關(guān)町村財(cái)務(wù)事項(xiàng)的議決要同時(shí)得到內(nèi)務(wù)大臣和大藏大臣的許可。府縣知事郡長(zhǎng)可以對(duì)町村長(zhǎng)及其他町村吏員進(jìn)行懲戒處分。

三

山縣有朋在后來回憶“自治制度的確立沿革”時(shí)，曾經(jīng)有這樣一段話：“明治二十年處于歐美列國(guó)間之當(dāng)時(shí)，為圖與他制度之調(diào)和，勢(shì)必在法案形式上迫切需要參照歐洲之制度。因而如自治法案，以我邦古來之自治精神為基礎(chǔ)，在明文上則遵據(jù)自治法規(guī)完備且優(yōu)秀之德國(guó)自治制度，乃起草我邦自治法案最切實(shí)取得功效之好辦法。”［3］401－402指出了1888年的自治法律正是明治政府為實(shí)現(xiàn)修改不平等條約而歐化的產(chǎn)物。通過以上對(duì)町村制法律內(nèi)容的考察，我們的確發(fā)現(xiàn)，1888年的町村自治立法內(nèi)容完備，規(guī)定詳細(xì)，而且一定程度上貫徹了西方的“法治國(guó)”理念，具有一定的近代意義，為近代日本的町村自治運(yùn)營(yíng)提供了法律依據(jù)。具體表現(xiàn)為：

第一，承認(rèn)了町村作為自治體的法人性質(zhì)和基本權(quán)利。在莫塞的理論中，他把地方制度分為行政和自治兩種，行政只是政府的下級(jí)組織，而自治體則為“特立之組織，在公法和民法上都和一個(gè)人的權(quán)利相同”，“作為法人可以擁有財(cái)產(chǎn)、進(jìn)行買賣授受，和他人締結(jié)契約，擁有權(quán)利，也負(fù)擔(dān)義務(wù)，在其區(qū)域內(nèi)獨(dú)立進(jìn)行統(tǒng)治?！保?］374因此町村制中明確規(guī)定了町村的法人性質(zhì)。而且他雖然主張“立法權(quán)必須由國(guó)家掌握，所謂地方分權(quán)絕不是分立法權(quán)”［7］，但還是規(guī)定在最基層的町村有制定條例和規(guī)則的權(quán)利，這是判斷町村“是否為自治體性質(zhì)的尺度之一?！保?］因此可以說，法律賦予了町村作為自治體的基本權(quán)利。

第二，設(shè)置了更加健全的町村會(huì)，這是町村自治的核心內(nèi)容。町村議員以選舉產(chǎn)生，町村會(huì)作為町村的代表，定期召開，具有以預(yù)算審議權(quán)為主的各種權(quán)限，并對(duì)町村行政進(jìn)行監(jiān)督，具有極大的進(jìn)步意義。

第三，建立了近代的町村公共財(cái)政。町村財(cái)政是町村自治的重要內(nèi)容，法律對(duì)町村財(cái)產(chǎn)、費(fèi)用、町村稅、歲入歲出預(yù)算等都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，特別是強(qiáng)調(diào)町村會(huì)在町村財(cái)政運(yùn)營(yíng)中的核心地位，標(biāo)志著“近代町村公共財(cái)政制度的形成”［9］181，具有劃時(shí)代的意義。

第四，建立了保障町村民和町村權(quán)利的行政裁判制度。法律規(guī)定，無論是町村的權(quán)利，還是町村民的權(quán)利，都必須受到法律的保護(hù)，如果被侵犯，則不是由行政官吏來裁決，而是由町村會(huì)、郡參事會(huì)、府縣參事會(huì)和行政裁判所來裁決，莫塞稱正是由于設(shè)置了此種裁決，使日本法律的保護(hù)“最為充分，連歐洲各國(guó)都很少見到其例?！保?0］也即一切行政和監(jiān)督必須在法律的范圍內(nèi)實(shí)行，“此即法治國(guó)的本義”［11］。

總之，1888年的町村自治立法為日本在形式上確立了近代的町村自治制度，具有一定的進(jìn)步意義。但是另一方面，因?yàn)槲{的是保守的德國(guó)學(xué)者格奈斯特和莫塞的理論，同時(shí)又是明治政府保守官僚制定的，所以其實(shí)質(zhì)上又具有極大的保守性，嚴(yán)重制約了町村自治的發(fā)展。其主要表現(xiàn)是：

第一，委任事務(wù)過重，嚴(yán)重?fù)p害了町村自治。莫塞站在國(guó)家的立場(chǎng)上，強(qiáng)調(diào)實(shí)行町村自治的本質(zhì)即是“依據(jù)分權(quán)主義把行政事務(wù)分任給地方”［6］375。因此，法律規(guī)定，町村行政的重要內(nèi)容是根據(jù)法律或敕令承擔(dān)國(guó)家和上級(jí)的委任事務(wù)。而近代日本的町村行政事務(wù)中，一直是委任事務(wù)過多過重，使得町村根本無暇進(jìn)行自己的固有事務(wù)，這就使町村自治大打折扣。與此同時(shí)法律還強(qiáng)制規(guī)定，委任事務(wù)所需的費(fèi)用也即“依法律或敕令命令的支出”必須由町村來承擔(dān)。近代日本委任事務(wù)費(fèi)的支出一直占町村財(cái)政支出的大部分，成為町村財(cái)政的沉重負(fù)擔(dān)，使得町村根本沒有財(cái)力進(jìn)行自己的自治事務(wù)，嚴(yán)重制約了戰(zhàn)前日本的町村自治的健康發(fā)展。

第二，町村自治只是有產(chǎn)者的自治。莫塞主張“多納稅者不可不比少納稅者在選舉上擁有更多的權(quán)利，選舉的權(quán)利決不能人人平等。”［12］因此設(shè)計(jì)了只有公民才有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的限制選舉制以及按納稅額的多少分成二級(jí)的等級(jí)選舉制，保障了一小部分的地主有產(chǎn)者的參政權(quán)。而町村會(huì)議員和町村行政職員，都是無薪的名譽(yù)職，而非有薪官吏，從而保障那些“有財(cái)產(chǎn)有閑暇”的地主“名望家”們成為町村自治的主要參與者，而把廣大“無知無產(chǎn)的小民”［6］378排除在町村政治之外，具有極大的保守性。這種選舉的不平等直到大正民主時(shí)期才廢除。

第三，設(shè)立了國(guó)家和府縣郡對(duì)町村的嚴(yán)格監(jiān)督制度，侵害了町村的自治權(quán)利。如郡參事會(huì)的代議決制、強(qiáng)制委任事務(wù)費(fèi)的支出等，就嚴(yán)重侵犯了町村的自治權(quán)利。

此外，再加上以德國(guó)的法律為藍(lán)本，存在著若干不適合日本的因素，因此，學(xué)者們將1888年《市制町村制》法律所確立的町村自治制度，稱為是“自上而下的”、“官治的”、“外來引入的”［9］181，而強(qiáng)烈地加以批判。也即，雖然在外形上具有近代的性質(zhì)，但內(nèi)涵上又存在著極大的保守性，這構(gòu)成了近代日本町村自治立法的主要特點(diǎn)。

［1］東京市政調(diào)査會(huì)．自治五十年史·第一巻·制度編［M］．東京：良書普及會(huì)，1940．

［2］大島美津子．明治國(guó)家と地域社會(huì)［M］．東京：巖波書店，1994：175－176．

［3］山県有朋．徴兵制度及び自治制度確立沿革［M］／／國(guó)家學(xué)會(huì)編．明治憲政経済史論．東京：宗高書房，昭和49年．

［4］田邊定義．日本自治制度とアルベルト·モッセ博士［J］．都市問題，第26巻4號(hào)：93．

［5］坂井雄吉．「モッセ書簡(jiǎn)集の刊行によせて」——出版にこぎつけるまで［J］．大東法學(xué)，第26號(hào)，1996年3月：263．

［6］山中永之佑．近代日本地方自治立法資料集成2明治中期篇［M］．東京：弘文堂，平成6年．

［7］モッせ．町村制度（前號(hào)続）［J］．國(guó)家學(xué)會(huì)雑誌，第2巻第18號(hào)，1888年8月：464．

［8］都丸泰助．地方自治制度史論［M］．東京：新日本出版社，1982：39．

［9］藤田武夫．日本地方財(cái)政制度の成立［M］．東京：巖波書店，1940．

［10］モッせ．町村制度［J］．國(guó)家學(xué)會(huì)雑誌，第2巻第17號(hào)，1888年7月：385．

［11］モッせ．町村制度（第二）［J］．國(guó)家學(xué)會(huì)雑誌，第2巻第20號(hào)，1888年10月：556．

［12］鶴岡義五郎．自治制講義［M］．東京：日本書籍會(huì)社，明治22年：第三回35．