朱磊　申超

摘 要：社會組織的出現(xiàn)是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，它作為一種新生事物有其獨(dú)特的價值取向?，F(xiàn)階段我國社會組織成長的土壤肥沃，發(fā)展勢頭良好，發(fā)展空間不斷提升，數(shù)量急劇增多。但管理體制創(chuàng)新和資金來源成為新時期制約社會組織發(fā)展的主要突出因素。改變舊有的社會組織生存環(huán)境，弱化現(xiàn)有的雙重管理體制，從單一的捐贈模式向跨部門聯(lián)盟、“樞紐型”社會組織等模式轉(zhuǎn)變，拓寬籌資渠道，繁榮社會組織發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會管理體制創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：社會組織；跨部門聯(lián)盟；“紐帶型”；社會組織

中圖分類號：C91-03 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）01-0089-03

一、現(xiàn)階段我國社會組織發(fā)展概要

社會組織，又稱民間組織、非政府組織，泛指那些在社會轉(zhuǎn)型過程中由各個不同社會階層的公民自發(fā)成立的、在一定程度上具有非營利性、非政府性和社會性特征的各種組織形式及其網(wǎng)絡(luò)形態(tài)[1]。從其定義上看，社會組織的興起和發(fā)展有其歷史的必然性，一個社會的民主程度決定著社會組織的發(fā)展態(tài)勢，持有特殊價值取向的社會組織對公民社會進(jìn)行聚合利益、政治參與、表達(dá)民意等起著重要的作用。正如詹姆斯·P·蓋拉特在《21世紀(jì)非營利組織管理》中所描述的那樣“一個組織的使命乃是其命脈之所在，有了明確界定的使命，才會有明確界定的目標(biāo)”[2]。同樣，社會組織在我國的興起與發(fā)展同樣肩負(fù)著獨(dú)特的使命與目標(biāo)。

十八大報(bào)告中指出“在改善民生和創(chuàng)新社會管理中加強(qiáng)社會建設(shè)”，報(bào)告進(jìn)一步要求改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用。2012年5月27日，北京師范大學(xué)中國社會管理研究院、北京市委社會工作委員會、廊坊市委聯(lián)合舉辦了第二屆中國社會管理論壇。與會者圍繞“深化社會體制改革與推進(jìn)科學(xué)發(fā)展”這一主題進(jìn)行了研討，在加快社會體制改革的必要性、關(guān)鍵環(huán)節(jié)和著力點(diǎn)等方面進(jìn)行了廣泛交流，其中重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要處理好政府和社會的關(guān)系，即政府行政管理與多元社會治理的關(guān)系。這都充分說明了我國已經(jīng)把社會組織的發(fā)展和社會管理創(chuàng)新提到重要的戰(zhàn)略地位上來，為社會組織進(jìn)一步成長帶來了契機(jī)。

我國社會組織經(jīng)過改革開放30多年的快速崛起，已經(jīng)初具規(guī)模。目前，我國正式登記的社會組織45萬，備案的社區(qū)組織25萬，實(shí)際存在的300萬左右。年均增長率在8～10%。這些組織幾乎覆蓋了社會的各個方面：科技、教育、文化、衛(wèi)生、勞動、民政、體育、環(huán)保、法律、慈善等公益領(lǐng)域及中介、工商服務(wù)，初步形成體系。僅6萬多個行業(yè)協(xié)會就聯(lián)系企業(yè)會員2 000多萬，4萬多個學(xué)術(shù)團(tuán)體聯(lián)系專家學(xué)者500多萬，專業(yè)協(xié)會聯(lián)系1 000多萬。各類社會組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力也開始顯著增強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2011年為止，社會組織擁有固定資產(chǎn)1 089億元，年收入約1 247億元[3]。進(jìn)入21世紀(jì)之后，我國社會組織迎來了社會轉(zhuǎn)型期的黃金發(fā)展階段。伴隨著政治體制改革、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、社會管理體制創(chuàng)新改革的良機(jī)，越來越多的社會力量組織在一起，填補(bǔ)了社會空白區(qū)域，彌補(bǔ)了政府失靈和市場失靈的不足，服務(wù)于公共交通、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社區(qū)、文化、慈善、養(yǎng)老等各行業(yè)，成為政府管理的得力助手，豐富了社會管理方式，優(yōu)化了社會管理體制。

二、新時期我國社會組織迅速興起的原因

我國社會組織的發(fā)展經(jīng)歷了如此巨大變化的主要原因歸納有三：第一，政府的推動是社會組織迅速發(fā)展的關(guān)鍵性因素。建國以來我國經(jīng)濟(jì)形態(tài)經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期過渡到商品經(jīng)濟(jì)時期，再轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的市場經(jīng)濟(jì)時期。政府的職能也就從大包大攬、全面控制的“大政府，小社會”型管理方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌稣{(diào)節(jié)為主、宏觀調(diào)控為輔的“小政府，大社會”型管理方式。政府權(quán)力的退讓必然使得社會管理呈現(xiàn)大片權(quán)力空白，于是政府主動放松對民間社會的控制，甚至積極培養(yǎng)社會組織的發(fā)育環(huán)境，來推動社會組織成長并承接政府所不能觸及的空間與領(lǐng)域，成為政府管理社會的伙伴。第二，社會環(huán)境的改變是社會組織迅速壯大的主要因素。市場經(jīng)濟(jì)體制的設(shè)立以及商品經(jīng)濟(jì)的弱化，使得生產(chǎn)力有了前所未有的增長，生產(chǎn)關(guān)系為了適應(yīng)生產(chǎn)力的變化，就必須在社會中形成新的勞動關(guān)系和社會關(guān)系，符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。這種變化強(qiáng)烈刺激著社會中各種力量的迸發(fā)，他們積極尋找新的團(tuán)體，突破舊的社會秩序，來維護(hù)自身和同類群體的利益。第三，政治訴求和公民意識的覺醒是社會組織從弱到強(qiáng)的內(nèi)部動力。馬克思在他的《資本論》里多次論述這樣一種思想，即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)的普及和公民自身文化的提高，政治訴求和公民意識逐漸充斥著他們。意識形態(tài)對政治、經(jīng)濟(jì)都有著重要的影響?！叭魏我环N意識形態(tài)都是作為某個團(tuán)體的意識形態(tài)存在的，是團(tuán)體成員共有的。”[4]因此，伴隨著這種狀態(tài)社會組織作為一種擁有共同意識形態(tài)的團(tuán)體興盛起來，并為特定的群體所服務(wù)。

三、新時期我國社會組織發(fā)展的瓶頸

我國社會組織無論是規(guī)模上還是范圍上都表現(xiàn)出良好的態(tài)勢。但是長期以來，社會組織的合法性與其登記捆綁在一起，登記與否成為判斷社會組織是否合法的首要硬性標(biāo)準(zhǔn)。2000年民政部頒布的《取締非法民間組織暫行辦法》更加強(qiáng)化了這一標(biāo)準(zhǔn)。據(jù)此，不登記就以社會組織名義從事活動的組織就是非法組織，將面臨被取締的法律后果，其負(fù)責(zé)人也將被追究法律責(zé)任。另外，社會組織的非營利特性也使得社會組織對政府過度依賴，無論是資金來源還是組織管理都需要政府的幫助。這也是現(xiàn)階段我國社會組織如何突破傳統(tǒng)的發(fā)展模式，承接社會管理職能，實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新的一大瓶頸。這種現(xiàn)狀導(dǎo)致了幾種不良后果：

第一，喪失了自身的獨(dú)立性，違背了成立社會組織的初衷。社會組織的發(fā)起主要是為了維護(hù)自身利益的實(shí)現(xiàn)或者為了特殊群體利益，其只有保持一定的獨(dú)立才能作為一個平等的主體和社會其他團(tuán)體或者政府進(jìn)行談判與合作，實(shí)現(xiàn)組織的宗旨。一旦社會組織在設(shè)立和資金方面都過分依賴政府，這種資源制約就已經(jīng)改變了社會組織的自主獨(dú)立性，使它們在更多時候變成政府部門的附庸。

第二，阻礙了自身的創(chuàng)造性，不利于社會組織自身的長遠(yuǎn)發(fā)展。進(jìn)入門檻的設(shè)置抑或資金撥付的依賴，從短期來看可能會使組織在最初的發(fā)展階段有充分的資金來源和人力資源，承擔(dān)一部分社會責(zé)任。但是長期來看，這種生存方式不足以激發(fā)社會組織的創(chuàng)新和發(fā)展，他們沒有能力開發(fā)機(jī)制、融資渠道、人才引進(jìn)機(jī)制、社會管理創(chuàng)新理念等，僅僅是政府職能的二次轉(zhuǎn)換。哈曼認(rèn)為：“自主的、社會的自我觀要求在公共組織中有一個新的規(guī)范性責(zé)任基礎(chǔ)。此外，也必須處理個體面對面情境與更廣泛的群體價值之間的關(guān)系。”[2]同樣，社會組織作為具有獨(dú)特使命和價值的團(tuán)體，要建立自己的團(tuán)體意識，圍繞“自我管理，自我服務(wù)，自我協(xié)調(diào)，自我約束，自我教育”原則，追求長遠(yuǎn)發(fā)展。

第三，僵化了社會管理氛圍，不利于社會管理體制創(chuàng)新。社會組織完全按照政府的管理模式去運(yùn)行，其承擔(dān)的職能僅僅是政府職能的轉(zhuǎn)移，人才引進(jìn)和能力培養(yǎng)還是按照公共部門的套路去開展。這樣的社會組織的建立僅僅是公共部門的外延，它們完全沒有發(fā)揮出自己的優(yōu)勢，忽視自身的專業(yè)性。沒能找到更好的社會管理方式，反而僵化了現(xiàn)有的社會管理氛圍，這也與加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理格局的倡導(dǎo)相違背。

第四，加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，降低了社會組織的功能。在我國由于特殊的管理體制原因，社會組織的掛靠制也決定了社會組織資金的來源大部分由政府財(cái)政撥付。從資源依賴?yán)碚摮霭l(fā)，理論假設(shè)任何組織都無法生產(chǎn)出自己所需要的資源，因此它們就必須和擁有同類資源的組織和團(tuán)體產(chǎn)生相互依賴的關(guān)系，同時也是資源依賴的關(guān)系，才產(chǎn)生了組織之間權(quán)力的分配和控制。豪爾和托伯特認(rèn)為，組織是受外界環(huán)境制約的，任何組織都不可能完全獨(dú)立，因此組織的結(jié)構(gòu)及其活動方式以及活動結(jié)果都必須置于組織所鑲嵌的環(huán)境中去理解[5]。然而，我國社會組織中大量都存在著完全依靠政府撥款的現(xiàn)象，限量的資金一方面給政府財(cái)政造成一定的負(fù)擔(dān)，一方面這種固定的資金投入不利于組織社會職能的開展和深化，它只能在現(xiàn)有的資源范圍內(nèi)活動，降低組織應(yīng)有的功能。

四、我國社會組織發(fā)展路徑的探尋

第二屆中國社會管理論壇強(qiáng)調(diào)：應(yīng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化社會管理職能。政府的社會管理主要是制定法規(guī)政策、規(guī)范制度標(biāo)準(zhǔn)、增加公共財(cái)政投入、加強(qiáng)社會行為監(jiān)管。把一些社會公共服務(wù)和具體事務(wù)以適當(dāng)方式交給社區(qū)、社會組織和中介機(jī)構(gòu)。推進(jìn)公共服務(wù)供給多元化、多樣化，探索政府行政管理與企事業(yè)單位、各類社會組織和城鄉(xiāng)基層群眾自治在社會運(yùn)行中有效銜接與良性互動的體制。在這一原則的指導(dǎo)下，聯(lián)系各地社會組織發(fā)展的實(shí)際狀況，探尋出幾種更加有利于我國社會組織發(fā)展的生存之道。

（一）弱化雙重管理體制，確立社會組織的合法地位

為了使社會組織的設(shè)立能夠得到合法地位，就需要從社會組織成立登記環(huán)節(jié)入手。然而，解決這個問題卻又因“雙重管理體制”而止步不前。所謂“雙重管理體制”，是指社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位和基金會這三類社會組織，從申請成立到開展活動，既受同級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，又受上級業(yè)務(wù)單位指導(dǎo)的管理體制。我國的社會組織“雙重管理體制”是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期為適應(yīng)當(dāng)時客觀形勢而形成的一種管理體制。其在當(dāng)時社會背景下是為了保證政府對社會的控制權(quán)，才設(shè)立了這樣的登記門檻，只有得到登記注冊方能開展日常的組織活動。這樣的體制在當(dāng)時的確起到一定的積極作用，符合實(shí)際所面對的現(xiàn)狀，隨著社會組織的興起和大量發(fā)展，越來越多的民間組織很難達(dá)到“雙重管理體制”所限定的標(biāo)準(zhǔn)。于是，有的社會組織成立轉(zhuǎn)向以工商管理登記為門檻，有的索性非法營運(yùn)，還有的到國外去注冊之后回國運(yùn)營。種種現(xiàn)狀不僅造成了對社會組織難以有效監(jiān)管的局面，同時也是對現(xiàn)存法律的無視和敵對，最后也抑制了社會組織的發(fā)展和壯大。

為了發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建和諧社會，實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，應(yīng)該弱化“雙重管理體制”，營造更加完善的發(fā)展環(huán)境。從現(xiàn)有的登記管理體制來看，社會組織的登記管理機(jī)關(guān)為民政部和地方各級民政機(jī)關(guān)；業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)則因各社會組織的具體情況而分屬不同部門。目前各地嘗試的直接登記制度改革，關(guān)鍵在于取消業(yè)務(wù)主管單位的前置許可，降低社會組織的登記門檻，便于社會組織的設(shè)立。直接登記制度使登記機(jī)關(guān)不能在登記環(huán)節(jié)再以業(yè)務(wù)主管單位的反對意見或者缺乏業(yè)務(wù)主管單位的同意作為拒絕設(shè)立社會組織的緣由。根據(jù)1998年施行的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第五章監(jiān)督管理第27條與第28條分別規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位對社會團(tuán)體登記和運(yùn)行過程的事前和事中監(jiān)督[2]。在“雙重管理體制”下，登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位各司其職，對社會團(tuán)體監(jiān)督較為嚴(yán)格，這也是有很多社會組織難以越過這個高門檻的重要原因。因此，弱化“雙重管理體制”就是我們值得探究的一個路徑。

在直接登記路徑下，并不意味著完全放棄對社會組織的監(jiān)督。業(yè)務(wù)主管單位在登記環(huán)節(jié)的隱退所移交的權(quán)力一定要有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)去承擔(dān)，并要有相應(yīng)的監(jiān)督主體，防止監(jiān)管缺位現(xiàn)象。無論是登記主管機(jī)關(guān)的全權(quán)負(fù)責(zé)還是另覓其他行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)，必須要有法律的約束和授權(quán)，爭取使更為寬松的登記管理制度納入整個法律框架之中。

更為前瞻的舉動就是使得登記與社會組織合法性徹底分離。這時的社會組織既包括法人社團(tuán)，也包括非法人社團(tuán)。目前我國尚不承認(rèn)非法人社團(tuán)的合法地位，但實(shí)際上卻存在大量的非法人社團(tuán)游離在管理體制之外，成為社會管理的盲區(qū)，不利于社會組織的健康發(fā)展。社會組織的發(fā)展應(yīng)該有別于政府，脫離政府的外延，這樣才能形成多元的社會管理主體，實(shí)現(xiàn)社會管理新模式，拓寬我國社會組織的生存之道。

（二）構(gòu)建跨部門聯(lián)盟的模式，增強(qiáng)社會組織的籌資能力

跨部門聯(lián)盟模式主要針對一些社會組織在籌資方面能力不強(qiáng)，渠道不寬暢，政府對其資金限制等弊端而形成的一種新型發(fā)展模式?？绮块T聯(lián)盟主要是指社會組織和企業(yè)進(jìn)行聯(lián)盟，營利性組織和非營利性組織的聯(lián)盟，建立的基礎(chǔ)可以出于信譽(yù)、信任、契約和價值追求等因素，主要構(gòu)建一種良性互動的雙贏局面（即出于信譽(yù)或價值追求等因素營利性組織對非營利性組織提供公益贊助、公益營銷或基金會，并以此贏得企業(yè)所要達(dá)到的效益），形成一種全新的社會組織形態(tài)。這種社會組織形態(tài)一般具有充足的資金來源，組織功能完善，較好的為社會服務(wù)等優(yōu)勢。

跨部門聯(lián)盟模式的興起應(yīng)該說是社會組織面臨組織資源來源枯竭、尋求新的發(fā)展途徑下的新的探索。但并非所有的社會組織都能如常所愿，如2003年1月10日中國婦女發(fā)展基金會將北京太子童裝有限公司、北京太子奶生物科技發(fā)展有限責(zé)任公司和北京太子奶生物美容化妝品有限責(zé)任公司三家企業(yè)簽訂了《捐贈協(xié)議書》，承諾捐贈100萬元，用于購買10輛“母親健康快車”。1月12日，太子方面還在人民大會堂召開向“希望工程”和“母親健康快車”項(xiàng)目捐贈儀式，并將象征“母親健康快車”的金鑰匙交給了原告法定代表人。然而時過一年多，被告一直未履行捐贈協(xié)議?；饡啻未叽伲桓鎱s以種種理由搪塞、推托。為此原告只能起訴至法院，要求判令被告兌現(xiàn)承諾。

一般而言，企業(yè)更喜歡與他們認(rèn)為合意的和愿意支持的非營利組織合作，也就是說企業(yè)也想從與非營利組織的合作中受益[6]，因?yàn)槠髽I(yè)往往能夠在自己受益的同時實(shí)現(xiàn)對公益事業(yè)的支持。國內(nèi)成功的跨部門聯(lián)盟的例子很多，如北京青少年發(fā)展基金會與北京卷煙廠之間的聯(lián)盟。這種模式建構(gòu)對我國社會組織的發(fā)展有很大的啟發(fā)，這種模式的普及將會為目前很多面臨資金尷尬的社會組織的生存找到希望。

（三）構(gòu)建“紐帶型”社會組織模式，拓寬社會組織新的生存之道

“紐帶型”社會組織是一種去行政化的公民社會自治的管理方式，它強(qiáng)調(diào)的是以民管民的新型社會組織形態(tài)。“紐帶型”社會組織是在社會環(huán)境日益復(fù)雜與政府日益放權(quán)、人民需求不斷提高、社會管理方式單一的背景下發(fā)展起來的一種在政府管理部門和社會組織之間，通過一種類似于組織聯(lián)合體的實(shí)踐載體，統(tǒng)一于一個系統(tǒng)，管理和服務(wù)于這個系統(tǒng)，引導(dǎo)社會組織自我管理、自我發(fā)展、自我約束。

上海市靜安區(qū)社會組織聯(lián)合會的成立和運(yùn)作就是這種“紐帶型”社會組織的典型代表，在成立至今已有五年，取得了意想不到的成效。在實(shí)際的運(yùn)作過程中“紐帶型”社會組織連接政府和社會組織，在他們中間充當(dāng)中介的作用，在民意的上傳下達(dá)，政務(wù)的積極推進(jìn)方面盡顯優(yōu)勢，成為黨和政府在管理社會過程中的一個中轉(zhuǎn)站。但是本文作者認(rèn)為“紐帶型”社會組織真正的創(chuàng)新之處在于管理模式有別于政府，資金來源擺脫了政府直接撥款的尷尬，而是采取與政府簽訂合同或者服務(wù)外包的方式領(lǐng)取傭金。

一方面，“紐帶型”社會組織模式的構(gòu)建，擺脫了行政機(jī)關(guān)的那種官僚管理體制，實(shí)行的自主管理，撇開了權(quán)力的外衣。它所關(guān)注的是非營利組織與社會特殊群體的利益，而非公權(quán)力部門。另一方面，通過政府委托或者合同的方式簽訂服務(wù)，不但轉(zhuǎn)移了部分公共職能給社會，同時還降低了公共行政的成本，培育和發(fā)展了一批優(yōu)秀的社會組織和高素質(zhì)人才，對緩解社會就業(yè)壓力和促進(jìn)和諧社會建設(shè)有直接的推動作用。因此，我們應(yīng)該積極引導(dǎo)“紐帶型”社會組織的建設(shè)，因地制宜，在追求自身發(fā)展和迎合社會管理方式創(chuàng)新之間找到更為現(xiàn)實(shí)的發(fā)展前景。

五、總結(jié)

站在社會管理體制創(chuàng)新的十字路口，社會組織的積極參與將會為社會管理創(chuàng)造更新穎的管理主體。同時，社會管理體制創(chuàng)新納入了以非公權(quán)力為追求的社會組織，轉(zhuǎn)軌體制的思考同樣帶動了一批社會力量的興起。隨著我國政治體制改革不斷深入、經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型逐漸深化、社會管理在主體、范圍和關(guān)系上都發(fā)生著深刻的變革。應(yīng)該努力創(chuàng)造更加寬松的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境，喚起社會組織對公共事業(yè)的熱心，從源頭降低進(jìn)入體制內(nèi)的障礙，在籌資渠道和運(yùn)營模式上找到現(xiàn)實(shí)的突破口，越過目前社會組織發(fā)展的瓶頸，拓寬我國社會組織的生存路徑。

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（責(zé)任編輯：石 銀）