□ 本刊記者 熊帥 實(shí)習(xí)生 閆瑩

應(yīng)急管理再受考驗(yàn)

頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害，進(jìn)一步考驗(yàn)我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)。從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或?yàn)?zāi)害依然存在不少問(wèn)題。

□ 本刊記者 熊帥 實(shí)習(xí)生 閆瑩

2013年7月23日，甘肅定西，地震中部分受到重傷的群眾被送上直升機(jī)。圖/CFP

甘肅地震、南方旱災(zāi)、東北洪澇……今年以來(lái)，我國(guó)多個(gè)省份（自治區(qū)、直轄市））均遭遇不同程度的自然災(zāi)害，根據(jù)民政部最新數(shù)據(jù)顯示，僅旱災(zāi)一項(xiàng)就造成湖南、江西、安徽、湖北、貴州、浙江等7省市直接經(jīng)濟(jì)損失268.2億元，將近32萬(wàn)公頃的土地面臨絕收。

頻繁發(fā)生的自然災(zāi)害，進(jìn)一步考驗(yàn)我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)。從以往經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，現(xiàn)階段我國(guó)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件或?yàn)?zāi)害依然存在不少問(wèn)題。

應(yīng)急預(yù)案體系不完善

“起步晚，非典之后，我國(guó)對(duì)應(yīng)急管理體系才逐步重視起來(lái)?！比涨埃迦A大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院公共安全研究所所長(zhǎng)顧林生在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)，如此回答。

據(jù)顧林生介紹，2003年“非典”爆發(fā)后，信息溝通不暢導(dǎo)致疫情擴(kuò)散，各級(jí)防控措施陷于被動(dòng)，隨后引發(fā)的上百個(gè)國(guó)家對(duì)中國(guó)公民實(shí)行入境限制的惡劣影響，更是讓政府不得不加快推動(dòng)應(yīng)急救援體系建設(shè)。

2003年4月中旬，中國(guó)政府緊急出臺(tái)《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》。兩年后，國(guó)務(wù)院印發(fā)《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，標(biāo)志著全國(guó)應(yīng)急預(yù)案框架體系初步形成。

但是，2008年汶川地震、2011年溫州動(dòng)車追尾脫軌事故的相繼發(fā)生，依然暴露出我國(guó)應(yīng)急預(yù)案在許多方面存在不足，包括預(yù)案內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單、操作性差、應(yīng)急保障不足等。

“應(yīng)急預(yù)案體系的不完善，是導(dǎo)致救援不及時(shí)、秩序紊亂、資源分配不合理等問(wèn)題的根本原因?！狈此笺氪ǖ卣鹁葹?zāi)，國(guó)務(wù)院參事、國(guó)務(wù)院應(yīng)急管理專家組組長(zhǎng)閃淳昌曾如此表示。

近年來(lái)，針對(duì)自然災(zāi)害救助，大致形成了國(guó)家、省、市縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)4個(gè)層級(jí)的應(yīng)急預(yù)案管理，其中國(guó)家應(yīng)急響應(yīng)條件大概分為Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ4個(gè)等級(jí)，要求死亡人口、需救助人口、倒塌房屋等均在10萬(wàn)單位以上。以汶川地震為例，當(dāng)年啟動(dòng)的是一級(jí)國(guó)家預(yù)案，由國(guó)家減災(zāi)委主任全面負(fù)責(zé)指揮。

然而，關(guān)于如何界定級(jí)別，制定什么樣的預(yù)案，什么時(shí)候啟動(dòng)預(yù)案，至今仍存在很多爭(zhēng)議。據(jù)了解，在過(guò)去10年預(yù)案編制過(guò)程中，我國(guó)一直采取的是通過(guò)制定和下發(fā)通用框架指南為模板的、自上而下的強(qiáng)力推動(dòng)模式，它能夠在短時(shí)間內(nèi)快速完成數(shù)百件應(yīng)急預(yù)案。不過(guò)，這種自上而下快速“復(fù)制”的過(guò)程，不可避免導(dǎo)致各地應(yīng)急預(yù)案千篇一律，結(jié)合實(shí)際不夠。

顧林生也指出，應(yīng)急管理體系的“一案三制”（“一案”指總體應(yīng)急預(yù)案，“三制”指應(yīng)急管理涉及的“法制”、“體制”和“機(jī)制”）還需要不斷完善，特別是應(yīng)急預(yù)案編制和落實(shí)存在不平衡問(wèn)題。

“哪怕有了好的體制、機(jī)制，關(guān)鍵還要看落實(shí)和執(zhí)行能力，否則有些預(yù)案就是一紙空文?！鳖櫫稚f(shuō)。

專業(yè)救援，尚在起步

在汶川地震中，僅有29名消防特勤隊(duì)員乘直升機(jī)進(jìn)入映秀鎮(zhèn)開展救援，其余消防官兵只能憑借肩扛、手抬救援設(shè)備、攀爬、徒步等原始手段救災(zāi)。

截止目前，圍繞地震災(zāi)害緊急救援的專業(yè)隊(duì)伍，全國(guó)僅有26支，而針對(duì)氣象災(zāi)害、火災(zāi)、農(nóng)林病害等災(zāi)情設(shè)立的專業(yè)抗災(zāi)救援隊(duì)伍，仍以部隊(duì)指戰(zhàn)員、武警部隊(duì)官兵、民兵預(yù)備役、消防隊(duì)員為主，專業(yè)化的救援隊(duì)伍少之又少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界其他國(guó)家水平。

以地震救援專業(yè)人員所占人口比例來(lái)說(shuō)，德國(guó)是2.14（專業(yè)救援人數(shù)/萬(wàn)人）、法國(guó)是1.73、丹麥?zhǔn)?.31，而我國(guó)只有0.011，專業(yè)救援人員的不足由此可見一斑。

由于專業(yè)救援隊(duì)伍缺乏，人民軍隊(duì)和武警官兵成為救援的主力，但其專業(yè)性的不足降低了救援效率，在救援現(xiàn)場(chǎng)專業(yè)與非專業(yè)救援力量之間的差距非常明顯。

汶川地震中，第一個(gè)帶隊(duì)沖進(jìn)映秀鎮(zhèn)的王洪事后回憶說(shuō)：“如有相應(yīng)機(jī)械，搶救及時(shí)，救出來(lái)的生還者至少要多出幾倍?！?/p>

而在甘肅岷縣地震中，救援設(shè)施落后、專業(yè)設(shè)備少、專業(yè)人員不足等問(wèn)題，再一次凸顯出來(lái)。作為參與甘肅地震救援的專業(yè)隊(duì)伍之一，北京豐臺(tái)地震局局長(zhǎng)呂廣生接受《民生周刊》記者采訪時(shí)，不無(wú)遺憾地說(shuō)：“很多時(shí)候，救援工具僅僅是一把鐵锨，或十幾個(gè)戰(zhàn)士用手抬著一個(gè)傷員，救援效率非常低?！?/p>

如此一來(lái)，面臨小規(guī)模災(zāi)害時(shí)，專業(yè)救援隊(duì)伍尚能基本應(yīng)對(duì)，一旦發(fā)生多災(zāi)種并存的重大災(zāi)害時(shí)，就顯現(xiàn)出應(yīng)急救援功能單一、救援缺乏整體合力、資源配置不夠合理等弊端。

“作為專業(yè)救援力量的消防部隊(duì)時(shí)常感到救援資源緊缺，而其他部門現(xiàn)有應(yīng)急力量和資源卻得不到充分利用。”公安部消防局作戰(zhàn)訓(xùn)練處高級(jí)工程師何寧表示。

另外，與救援密切相關(guān)的專業(yè)醫(yī)療隊(duì)伍不足、醫(yī)療設(shè)備不齊全，使得現(xiàn)場(chǎng)救治已成為了我國(guó)救援中最為薄弱的環(huán)節(jié)。

據(jù)中國(guó)地震局地殼應(yīng)力研究所的研究，如今，由于專業(yè)醫(yī)療隊(duì)伍有限，常常無(wú)法為每支救援隊(duì)配備專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員，而救援人員大部分缺乏專業(yè)的醫(yī)護(hù)知識(shí)，在救出幸存者之后第一時(shí)間內(nèi)無(wú)法給予適當(dāng)?shù)尼t(yī)療護(hù)理，往往導(dǎo)致幸存者傷情加重甚至死亡，使得災(zāi)后死亡的人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出預(yù)計(jì)。

公民參與問(wèn)題頗多

不難看出，近年一些重大災(zāi)難和事件，見證了公民參與救援行動(dòng)的熱情。然而，在抗災(zāi)救援面前，公民參與始終發(fā)展緩慢、問(wèn)題頗多。很多人的參與往往是自發(fā)的、無(wú)序的，這種參與往往能見證愛心溫情，卻難以形成強(qiáng)大的救助力量，某些時(shí)候甚至起到阻礙作用。

無(wú)法得到有效的引導(dǎo)和規(guī)范，是導(dǎo)致公民參與的積極性、互動(dòng)性不高、效度不好、深度不夠等問(wèn)題的根本原因。

此外，大多數(shù)公眾應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的實(shí)際能力不容樂(lè)觀，許多民眾沒(méi)有接受過(guò)有關(guān)災(zāi)害現(xiàn)場(chǎng)救援相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)和教育。而對(duì)于參與災(zāi)害救援相對(duì)較為積極的群體，也可能會(huì)由于缺少相應(yīng)的技能培訓(xùn)、訓(xùn)練和演習(xí)，導(dǎo)致“心有余而力不足”，在參與救援時(shí)事倍功半，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用與功能，甚至?xí)捎诖胧┎划?dāng)導(dǎo)致更大的損失。

對(duì)比日本、美國(guó)，我國(guó)在宣傳教育災(zāi)害意識(shí)、進(jìn)行救援知識(shí)和技能培訓(xùn)上，做的遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。雖然近些年災(zāi)害頻繁發(fā)生，但是重視程度并沒(méi)有明顯提升，即使是北京、上海等大城市，參與過(guò)防震防災(zāi)演習(xí)的市民仍然很少，防火防汛也只是政府行為。

（實(shí)習(xí)生常丹丹、王鴻宇對(duì)此文亦有幫助）

□ 編輯 崔靖芳□ 美編 徐政