王舉興，楊 淘，李志剛，譚全萬

（1.成都理工大學a.教務處b.繼續(xù)教育學院暨應用技術學院，成都 610059；2.四川省教育廳a.法規(guī)處b.學生資助中心，成都 610041）

一、人口因素的地區(qū)差異對教育規(guī)劃思路的影響

（一）當前國際教育規(guī)劃的發(fā)展思路及其原因

二戰(zhàn)結(jié)束后，1948年聯(lián)合國發(fā)表《世界人權(quán)宣言》，宣告“人人享有受教育的權(quán)利”。聯(lián)合國教科文組織將“教育不僅要被視為一項權(quán)利，而且是經(jīng)濟增長的一種投資，更是為社會提供必要的勞動力的一種工具?！保?］1963年，國際教育規(guī)劃中心（International Institute for Educational Planning，簡 稱IIEP）在法國巴黎成立，標志著全球教育規(guī)劃形成熱潮，世界無論東方還是西方，都一致將教育規(guī)劃作為治理國家、發(fā)展社會的重要手段。受20世紀70年代石油危機引發(fā)的全球經(jīng)濟衰退的影響，教育規(guī)劃曾遭受到“信用和價值危機”等質(zhì)疑。不過，自20世紀80年代中期以來，隨著國際政治形勢和全球化經(jīng)濟競爭環(huán)境的變化，世界各國更加注重教育的競爭和人才的競爭，教育規(guī)劃在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位再次被突出強調(diào)。與傳統(tǒng)相比較，現(xiàn)階段的教育規(guī)劃在內(nèi)涵、方法、技術等方面都發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。

1.當前國際教育規(guī)劃思路的發(fā)展趨勢

當前，教育規(guī)劃體制的新國家主義思想逐漸成為共識。在傳統(tǒng)的國際教育規(guī)劃體制中，存在著分權(quán)制和集權(quán)制兩種不同的模式。以美國為代表的教育規(guī)劃，注重各州地方政府按照本地區(qū)實際情況編制自身的教育規(guī)劃，國家力量對地方教育規(guī)劃沒有什么干預，聯(lián)邦政府未對教育規(guī)劃提出明確要求，對聯(lián)邦政府而言，更多的是關注教育投入中的教育公平問題，這被稱為分權(quán)制的教育規(guī)劃。以部分社會主義國家為代表的教育規(guī)劃，則強調(diào)國家在教育規(guī)劃中的主導性地位，中央政府對教育規(guī)劃有著詳細而具體的指標要求。這些國家往往處于后發(fā)階段，由于急需國家和社會建設的各種專門人才，所以在教育規(guī)劃中十分重視教育的投入和產(chǎn)出的關系，因而在教育規(guī)劃中更多的是強調(diào)效率而非公平。

20世紀80年代以后，世界進入迅速變化的時期，不斷變化的社會帶來了各種社會需求，個體對教育的需求越來越多樣化、復雜化，教育規(guī)劃再也不能無視教育需求的多樣性了。同時，新的社會經(jīng)濟形態(tài)要求教育規(guī)劃在進行之初，就要明確區(qū)分各種教育的目的和需求，專家們必須在多種教育目的和需求下制定教育規(guī)劃。因此，分權(quán)或集權(quán)這兩種教育規(guī)劃模式逐漸走向融合，即以新國家主義的思路來展開教育規(guī)劃：集權(quán)制的教育規(guī)劃開始關注教育的地區(qū)差異和教育公平；分權(quán)制的教育規(guī)劃則更加注重經(jīng)濟全球化背景下以國家為背景的教育目的和教育的效率［2］。

2.國際教育規(guī)劃發(fā)展思路改變的原因

總體來看，當前國際教育規(guī)劃發(fā)展思路改變的原因主要有兩個方面。其一，一國內(nèi)部各地方經(jīng)濟社會發(fā)展實際情況差異極大，教育規(guī)劃必須充分考慮不同地方的特殊情況。二戰(zhàn)結(jié)束之后，不少國家的教育規(guī)劃在教育資源的配置上強調(diào)對高素質(zhì)勞動力培養(yǎng)的投入，雖然在短時間內(nèi)解決了社會急需的專業(yè)人才培養(yǎng)的問題，但是由于未考慮到國家內(nèi)部不同地區(qū)的差異，所以這種被成為“勞動力規(guī)劃”的教育規(guī)劃，最終還是遇到了極大的危機［3］。其二，是哲學認識論中有限理性主義的勝利。哲學認識論上存在著兩種完全對立的理論和路線：完全可預測的觀點和完全不可預測的觀點，即經(jīng)驗主義路線和技術主義路線。經(jīng)驗主義是現(xiàn)代化過程中理性主義的產(chǎn)物，技術路線則體現(xiàn)了后現(xiàn)代社會中懷疑和解構(gòu)的精神。而復雜性理論創(chuàng)始人普利高津在宣告確定性終結(jié)的同時，主張在理性主義和后現(xiàn)代主義之間找到第三條道路，即有限理性主義的認識論，認為人類可以有限和逐漸地預測未來［4］。傳統(tǒng)的分權(quán)制和集權(quán)制的教育規(guī)劃，在一定程度上代表了技術主義和經(jīng)驗主義的認識路線，兩者共同遇到教育規(guī)劃的危機，也迫使教育規(guī)劃者采納有限理性的認識論主張，走所謂現(xiàn)實理性主義的道路。

（二）人口因素影響下教育規(guī)劃應重視地區(qū)差異

前已述及，地區(qū)差異的現(xiàn)實和哲學認識論的改變，是轉(zhuǎn)變教育規(guī)劃思路的主要原因。那么，就我國的教育規(guī)劃而言，針對各地經(jīng)濟社會發(fā)展情況千差萬別，基本可以梳理出經(jīng)濟社會發(fā)達地區(qū)、中等發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)三類。與此同時，人口因素又使得各地具有顯著的不同特點，對教育規(guī)劃產(chǎn)生著重要的影響。

概而言之，各地人口因素的差異主要有以下幾個方面：

第一，人口總量的發(fā)展趨勢不同。各地人口總量的基數(shù)、育齡人口的總量、計劃生育政策及其執(zhí)行的差異等，將導致各地人口總量的發(fā)展趨勢不平衡。

第二，人口流動的發(fā)展趨勢不同。各地在人口流動頻率、流出人口數(shù)、流入人口數(shù)等方面也存在顯著差異。加上不同地區(qū)受國家經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整等因素影響，在人口流動的發(fā)展趨勢方面也頗不平衡，尤其是對某些地區(qū)可能存在的人口回流的顯著轉(zhuǎn)變，應當有合理的預測。

第三，各地在滿足教育需求的教育成本支出方面有顯著差異。由于受經(jīng)濟發(fā)展水平和地理環(huán)境等因素影響，各地在滿足教育需求的生均教育成本支出（例如生均公共教育經(jīng)費、學生上學的時間支出、改善教育的交通改造等）是不同的，再加上受各地不同程度的老城區(qū)舊城改造、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的小城鎮(zhèn)建設等因素影響，這些都會帶來相應的教育成本支出的差異。

由此可見，不同地區(qū)人口因素的差異，必須考慮地方政府在教育規(guī)劃方面的主體性地位，否則，就容易造成教育規(guī)劃忽視各地的差異而導致教育規(guī)劃的目標不能有效實現(xiàn)。同時，雖然各地人口差異顯著，但仍然可以通過諸如經(jīng)濟社會發(fā)展狀況不同的三類地區(qū)為借鑒，以現(xiàn)實理性指導，將代表性的縣域規(guī)劃為樣本，指導不同地區(qū)開展科學合理的教育規(guī)劃。

二、人口轉(zhuǎn)變模式對教育規(guī)劃的影響

（一）我國人口轉(zhuǎn)變總體特征和地區(qū)差異

所謂人口轉(zhuǎn)變是指人口在出生率和死亡率影響下的人口再生產(chǎn)的過程。一般來說，人口轉(zhuǎn)變要從高出生率和高死亡率的再生產(chǎn)類型，經(jīng)過死亡率降低和出生率降低，最后達到低出生、低死亡、低增長的變化過程［5］。在計劃生育的國家政策的大力干預下，我國有效控制了人口的增長速度，極大地緩解了人口對資源和環(huán)境的壓力，在一定程度上保障了我國經(jīng)濟社會的持續(xù)快速發(fā)展。同時，較低的出生率導致少年兒童人口總數(shù)和比重的下降，也就相應減少了中小學適齡學生的數(shù)量，那么，從總體來看，國家可以在加大教育投入的過程中，更好地保障每個適齡學生獲得更好的教育條件，進而有力地推動教育質(zhì)量的提高。

當然，從地區(qū)差異來看，人口轉(zhuǎn)變的模式也具有多樣性，因而會帶來對教育規(guī)劃的不同影響。根據(jù)各地人口的出生率、死亡率和增長水平的差異，我國人口轉(zhuǎn)變可以區(qū)分為五種不同的類型：（1）以上海為代表的都市模式，已經(jīng)實現(xiàn)了低出生、低死亡和低增長的人口變化；（2）以遼寧和浙江為代表的東部模式，即接近于低出生、低死亡和低增長的人口變化；（3）以湖南為代表的中部模式，較高的生育率和的持續(xù)時間較長；（4）云南貴州等西部省份為代表的西部模式，仍然維持著較高的生育水平；（5）西藏模式，其受政策因素影響較?。?］。由此可見，不同地區(qū)在不同的人口轉(zhuǎn)變模式下，學前教育、基礎教育、職業(yè)教育和高等教育的適齡人口、教育需求等均有較大的差異，這就對教育規(guī)劃提出了不同的要求。

（二）人口轉(zhuǎn)變地區(qū)差異及其對教育規(guī)劃的影響

一方面，我國大部分地區(qū)人口的婚育年齡都比較集中，由此，在計劃生育政策因素的影響下，可能造成多數(shù)地方新生兒人數(shù)量的會隨著婚育適齡人口而出現(xiàn)波動，繼而導致學齡人口出現(xiàn)波動，學齡人口的波動，自然就會帶來教育規(guī)劃要提前做好初等教育、中等教育甚至高等教育的資源配置的調(diào)整。

另一方面，前述五種不同的人口轉(zhuǎn)變模式下，出生率、死亡率和自然增長率的地區(qū)差異，決定了不同地區(qū)在人口年齡結(jié)構(gòu)方面存在明顯不同，這就影響著不同地區(qū)對各級各類教育的資源配置。例如，生育率持續(xù)走低的地區(qū)，中小學適齡人口不斷下降，從而要求關閉或合并學校、優(yōu)化教育資源配置；而在生育率或增長率一直維持較高水平的地區(qū)，在保證中小學適齡學生所要求的學校、師資等教育資源配置要求的同時，還要科學預測今后生育率的變化所帶來的教育資源的調(diào)整等問題。

三、適齡人口變化對教育規(guī)劃的影響

不同于傳統(tǒng)人口預測方法主要利用人口平衡方程的原理，即考慮未來生育率、死亡率和遷移率，推算未來人口數(shù)量，有學者主要考慮年齡、性別和城鄉(xiāng)等影響受教育人口的重要因素，構(gòu)建了“中國分城鄉(xiāng)、性別、年齡的受教育人口規(guī)模預測模型”，對我國未來各階段適齡人口進行了預測，并以此為依據(jù)對教育規(guī)劃提出了建議：既要根據(jù)城鄉(xiāng)教育適齡人口分布變動特征，及時調(diào)整城鄉(xiāng)教育投資結(jié)構(gòu)；又要促進教育統(tǒng)籌發(fā)展，推動公共教育均等化［7］。因此，根據(jù)不同地區(qū)的不同情況而造成城鄉(xiāng)和地區(qū)之間的差異，從適齡人口變化趨勢出發(fā)，需對各級各類教育規(guī)劃考慮兩個方面的問題。

首先，對于學前教育和義務教育來說，適齡人口變化的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異將會十分顯著，這就要求教育規(guī)劃必須考慮到不同地區(qū)適齡人口顯著波動的關鍵節(jié)點，以提前做好有效應對。同時，教育規(guī)劃要解決以下兩種矛盾：第一，師資隊伍建設中的“超編與短缺并存”的矛盾。學前教育和義務教育學齡人口變化對中小學師資力量調(diào)整有著巨大影響。當前，部分地區(qū)學前教育和義務教育階段師資建設存在“超編與短缺并存”的矛盾。部分地區(qū)隨著學齡人口高峰的退出，學前教育和義務教育階段的教師編制將會大幅減少，這會在幾年后給教師分流問題帶來相當大的壓力。同時，部分地區(qū)的學前教育和義務教育階段的師資還存在結(jié)構(gòu)性缺編，包括諸如“編制過緊”的問題，教師的年齡結(jié)構(gòu)不太合理，存在老齡化傾向的問題，等等。第二，學前教育和義務教育階段班級規(guī)模“過大”與“過小”并存的矛盾。學齡人口的變化會導致學校布局調(diào)整，這可能導致部分地區(qū)要強調(diào)發(fā)揮了學校撤并調(diào)整后的規(guī)模效益，也可能導致部分地區(qū)生源不斷流失、但學校又必須存在而導致“過小”班級存在、浪費教育資源的問題，等等［8］。其次，對于中等職業(yè)教育和高等教育來說，適齡人口的變化將會導致在相對較長的時間內(nèi)，中等職業(yè)教育和高等教育生源保持在相對穩(wěn)定的范圍內(nèi)。同時，國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要提出了明確的大力發(fā)展職業(yè)教育和高等教育的戰(zhàn)略目標，這對于中等職業(yè)教育和高等教育來說，是搶抓機遇的黃金發(fā)展時期。一方面，今后應將發(fā)展的工作重心轉(zhuǎn)移到提高辦學質(zhì)量和注重學科結(jié)構(gòu)、高等教育和職業(yè)教育的協(xié)調(diào)發(fā)展上來，為社會輸送適用的人才；另一方面，要認真研究高等教育和職業(yè)教育領域的退出機制，在未來高等教育和職業(yè)教育適齡人口大幅減少之前，及早制定預案，盡可能降低生源數(shù)量減少帶來的負面影響，通過體制創(chuàng)新和機制創(chuàng)新，解決職業(yè)教育和高等教育的可持續(xù)發(fā)展問題。

四、人口流動對教育規(guī)劃的影響

據(jù)第六次人口普查統(tǒng)計，我國流動人口規(guī)模已達到2.36億人，同第五次全國人口普查相比，增長81.03%［9］。大規(guī)模的人口流動帶來學前教育和義務教育階段適齡人口的流動問題，這就對學前教育和義務教育的編制和實施提出了較大的壓力。

第一，在農(nóng)村人口向城市流動的過程中，流動人口的學前教育和義務教育對城市的教育資源配置提出了極大的要求，在不能突破戶籍政策等限制性約束的壓力下，“民工學?！?、“志愿者學?！钡却胧┲荒苁桥R時性的安排，不能從根本上解決問題。與此同時，城市人口分布的變動也要求教育網(wǎng)點隨之改變。由于城市建設的加快，道路建設和舊住宅區(qū)的拆遷造成了城市人口分布的大規(guī)模變動，而且市區(qū)人口的老化現(xiàn)象也逐漸加重。因此，在“城—鄉(xiāng)”人口流動和“市—郊”人口流動過程中，一方面，要統(tǒng)籌戶籍制度改革等措施，綜合解決流動兒童的教育資源配置問題；另一方面，要因應城市化進程的不斷加快，合理調(diào)整城市中市區(qū)和郊區(qū)之間的教育資源的布局，在優(yōu)化資源配置中發(fā)揮教育資源的最大效率。

第二，農(nóng)村流動人口的“回流”導致流動兒童的學前教育和義務教育受到嚴重影響。根據(jù)有關學者的研究：（1）人口流動過程中存在“排隊現(xiàn)象”，那些受教育水平很低的潛在移民會被排擠出去［10］；（2）勞動力受教育水平對轉(zhuǎn)移后職業(yè)的穩(wěn)定性有顯著作用，從已轉(zhuǎn)移的農(nóng)村勞動力回流來看，學歷越高的回流的越少［11］。上述研究結(jié)論表明，低教育水平群體不利于自身的轉(zhuǎn)移，即便是實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移，由于崗位的競爭而被擠出或回流的幾率很大。如此，當勞動者“回流”后，針對流動兒童的學前教育和義務教育的規(guī)劃，一方面，在將來可能出現(xiàn)的人口回流高峰的時間節(jié)點和主要地區(qū)，要提前做好學前教育和義務教育的資源配置，以妥善解決“回流兒童”受教育問題；另一方面，按照“公平和效率”兼顧的原則，妥善處理流動人口回流后小城鎮(zhèn)建設進程加快過程中的教育資源配置問題，尤其要妥善處理由此帶來的城鄉(xiāng)不平等的問題。

［1］P.H.Coombs：What is educational planning［R］.Paris：UNESCO／IIEP，1970：17.

［2］高書國.全球教育規(guī)劃發(fā)展歷程分析與評價［J］.遼寧教育研究，2007，（9）：34－38.

［3］毛建青.教育規(guī)劃中的人力需求法述評［J］.外國教育研究，2007，（6）：48－52.

［4］Charles J.Hoch.Progmctic Communicative Action Theory［J］.Journal of Planning Education and Research，2007，（26）：272－283.

［5］鄭真真，吳要武.人口變動對教育發(fā)展的影響［J］.北京大學教育評論，2005，（2）：84－89.

［6］國家教育發(fā)展研究中心.2000年中國教育綠皮書［M］.北京：教育科學出版社，2000：92.

［7］中國人口與發(fā)展研究中心課題組.中國人口與教育發(fā)展戰(zhàn)略研究［J］.人口研究，2009，（2）：4－19.

［8］張盛仁.農(nóng)村人口變化對義務教育資源配置的影響——基于湖北省農(nóng)村的調(diào)查分析［J］.中國教育學刊，2008，（12），32－35.

［9］國家統(tǒng)計局.2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》（第1號）［EB／OL］.（2011－04－28）［2013－03－26］.http：／／www.stats.gov.cn／tjgb／rkpcgb／qgrkpcgb／t20110428＿402722232.htm.

［10］保羅·切希爾，埃德溫·S·米爾斯.區(qū)域和城市經(jīng)濟學手冊（第3卷）［M］.安虎生，等，譯.北京：經(jīng)濟科學出版社，2003：156－174.

［11］陳冰.農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移趨緩問題［J］.人口研究，1989，（2）：28－30.