楊慷慨，劉燦國(guó)

(重慶文理學(xué)院 職業(yè)教育研究所， 重慶 永川 402160)

法制化視域中的職業(yè)教育管理體制創(chuàng)新

楊慷慨，劉燦國(guó)

(重慶文理學(xué)院 職業(yè)教育研究所， 重慶 永川 402160)

職業(yè)教育戰(zhàn)略地位與現(xiàn)存管理體制的符合度存在較大落差，職教發(fā)展過程中諸多現(xiàn)實(shí)問題的解決，需要在法制的框架下推進(jìn)管理體制的創(chuàng)新，將原隸屬于不同部門和行業(yè)的各類職業(yè)院校實(shí)行歸口管理，從立法上保障中央與地方的聯(lián)動(dòng)，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)可用之才。

法制化；管理體制；職教獨(dú)立

職業(yè)教育是為社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)最直接的教育類型，是把人力資源轉(zhuǎn)化為智力優(yōu)勢(shì)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力的重要橋梁。職業(yè)教育管理體制上的先天性缺陷制約了職業(yè)教育的發(fā)展，改變現(xiàn)狀的一個(gè)很重要的方式是加強(qiáng)立法，依法治教，為職業(yè)教育的發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)和創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

一、法制化是職業(yè)教育戰(zhàn)略地位的重要保證

依法治教要求依據(jù)法律，綜合運(yùn)用法律手段、經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和其他必要手段來管理職業(yè)教育[1]。具體而言，就是依照有關(guān)職業(yè)教育的法律規(guī)定，約束各級(jí)各類學(xué)校及其他職業(yè)教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和公民，在法律框架內(nèi)從事教學(xué)活動(dòng)以及其他有關(guān)職業(yè)教育的活動(dòng)。

職業(yè)教育管理的根本措施是立法。由于職業(yè)教育是一項(xiàng)全社會(huì)的事業(yè)，其發(fā)展涉及教育、科技、勞動(dòng)就業(yè)、計(jì)劃等部門，因此既要有單獨(dú)的法律，又要有與其配套的相關(guān)法規(guī)。職業(yè)教育立法的目的，在于保證職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位，調(diào)整職業(yè)教育活動(dòng)中的各種社會(huì)關(guān)系，明確各參與職業(yè)教育單位的責(zé)任與義務(wù)，保障和促進(jìn)職業(yè)教育的健康發(fā)展，以使其更好地為地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，社會(huì)需要千百萬受過良好職業(yè)教育的各級(jí)技術(shù)人才和受過良好職業(yè)培訓(xùn)的城鄉(xiāng)勞動(dòng)者，以便同先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)、先進(jìn)設(shè)備合理配置和優(yōu)化組合，以提高生產(chǎn)力，推進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)。培養(yǎng)什么樣的人是職業(yè)教育的根本問題，職業(yè)教育關(guān)系著數(shù)以千萬計(jì)的各級(jí)技術(shù)人員、數(shù)以億計(jì)的勞動(dòng)者的培養(yǎng)和提高。

職業(yè)教育由于自身特點(diǎn)，其在發(fā)展過程中不可避免地會(huì)遇到很多問題，比如在辦學(xué)指導(dǎo)思想、管理體制、教育體系、辦學(xué)條件、教材建設(shè)以及與職業(yè)教育密切相關(guān)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面都可能遇到很多問題，如果無法可依，很多問題很難得到解決，會(huì)嚴(yán)重制約職業(yè)教育的發(fā)展[2]。只有制定完備的法律法規(guī)，對(duì)這些問題做出明確系統(tǒng)的規(guī)定，借助國(guó)家機(jī)器的力量保證其實(shí)施，才能得到根本解決。職業(yè)教育在發(fā)展過程中也必將涉及到各產(chǎn)業(yè)部門、用人單位和社會(huì)團(tuán)體，這些單位權(quán)利與義務(wù)的落實(shí)，不能只靠行政手段協(xié)調(diào)干預(yù)，還必須通過法律手段加以明確。在職業(yè)教育與普通教育、成人教育的統(tǒng)籌安排方面，也需要有法律條文做出相應(yīng)的規(guī)定。

雖然國(guó)家在職業(yè)教育發(fā)展中也出臺(tái)了很多政策，但政策不像法律那樣具有相對(duì)穩(wěn)定性和對(duì)全社會(huì)具有普遍約束力和強(qiáng)制力，只有通過國(guó)家立法機(jī)構(gòu)確認(rèn)，調(diào)整好職業(yè)教育活動(dòng)中外部和內(nèi)部的各個(gè)方面的社會(huì)關(guān)系，以國(guó)家意志的形式表現(xiàn)出來，并以國(guó)家強(qiáng)制力的手段保證其貫徹實(shí)施，才能把國(guó)家有關(guān)職業(yè)教育的方針、政策、要求等用法律的形式固定下來，成為人們必須執(zhí)行的行為規(guī)范，這樣才會(huì)更有力地推動(dòng)職業(yè)教育迅速而健康地發(fā)展。

二、我國(guó)職業(yè)教育管理體制的實(shí)況掃描

我國(guó)現(xiàn)行職業(yè)教育體系中職業(yè)教育分為兩大類，一是職業(yè)學(xué)校教育，一是職業(yè)培訓(xùn)。職業(yè)學(xué)校教育在層次上分為初等職業(yè)教育、中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育。初等職業(yè)教育在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地方已逐步退出歷史舞臺(tái)，代之以一些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)；中等職業(yè)教育包括中等專業(yè)學(xué)校、技工學(xué)校、職業(yè)高級(jí)中學(xué)和各級(jí)各類成人學(xué)校；高等職業(yè)學(xué)校主要包括技術(shù)專科學(xué)校、職工大學(xué)、高級(jí)技工學(xué)校、職業(yè)技術(shù)師范學(xué)院和職業(yè)技術(shù)學(xué)院等。

進(jìn)入21世紀(jì)后，國(guó)家相繼召開了三次全國(guó)職業(yè)教育工作會(huì)議，出臺(tái)了一系列政策，開展了諸如校企合作、建立職教集團(tuán)等改革措施，推行了“三段式”即“一年學(xué)基礎(chǔ)、一年學(xué)技能、一年頂崗實(shí)習(xí)”的培養(yǎng)模式和“一年在農(nóng)村職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)、一年在城市職業(yè)學(xué)校學(xué)習(xí)、一年在企業(yè)實(shí)習(xí)”的辦學(xué)模式，建立了企業(yè)訂單、學(xué)校接單、政府買單的“三單式”農(nóng)民工培訓(xùn)機(jī)制等，職業(yè)教育的人數(shù)也與普通教育的人數(shù)基本持平。

職業(yè)教育招生、就業(yè)等制度改革隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化而不斷深入。傳統(tǒng)職業(yè)學(xué)校在辦學(xué)形式上呈現(xiàn)出多元化特征，但其培養(yǎng)目標(biāo)基本上都鎖定在初高中畢業(yè)生、城鄉(xiāng)新增勞動(dòng)者、農(nóng)村勞動(dòng)者、企事業(yè)在職人員、下崗失業(yè)人員及其他社會(huì)成員，以開展多形式、多層次的職前培養(yǎng)和職后培訓(xùn)為主，承擔(dān)起為國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展培養(yǎng)生產(chǎn)、服務(wù)第一線需要的實(shí)用型人才的任務(wù)。

我國(guó)現(xiàn)行職業(yè)教育管理體制囿于歷史原因而運(yùn)行不暢?，F(xiàn)階段，大多數(shù)職業(yè)院校由教育行政部門主管，技工學(xué)校和職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)由勞動(dòng)部門主管，如此多頭管理體制下，職業(yè)教育的發(fā)展存在著諸多缺陷。

一是條塊分割和職能交叉，不便于統(tǒng)籌規(guī)劃管理，存在專業(yè)設(shè)置重復(fù)、資源浪費(fèi)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等問題。政府職能部門之間、職業(yè)院校與行業(yè)企業(yè)之間缺乏有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，既影響國(guó)家職教政策及各類技能人才質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一制定和實(shí)施，又不利于社會(huì)職教資源的優(yōu)化配置和高效利用，阻礙了政、產(chǎn)、學(xué)、研的結(jié)合與推進(jìn)。

二是職業(yè)院校與企業(yè)合作內(nèi)驅(qū)力不足。職業(yè)院校因其人才培養(yǎng)的內(nèi)在機(jī)理，迫切需要與企業(yè)攜手合作，但由于職業(yè)院校在對(duì)企業(yè)提供服務(wù)能力方面的短板，合作雙方在利益上不對(duì)等，校企合作普遍出現(xiàn)“校熱企冷”現(xiàn)象或呈現(xiàn)出表面化和短暫性特征。

三是職業(yè)教育行業(yè)組織不健全。很多行業(yè)組織松散，人員素質(zhì)參差不齊，難以擔(dān)當(dāng)指導(dǎo)行業(yè)職業(yè)教育發(fā)展的大任。

四是政府統(tǒng)籌力度不夠。一些地方政府對(duì)發(fā)展職業(yè)教育的主導(dǎo)意識(shí)不強(qiáng)，統(tǒng)籌力度不夠，職能部門各自為政，致使行業(yè)主管部門及行業(yè)組織不能有效貫徹落實(shí)職業(yè)教育的相關(guān)法規(guī)政策。一個(gè)比較典型的例子是我國(guó)急需機(jī)械、材料成型等專業(yè)的初中級(jí)人才，最近幾年很多技工學(xué)校和職業(yè)學(xué)校都開設(shè)了相關(guān)專業(yè)，學(xué)生的技能水平由職業(yè)技能鑒定機(jī)構(gòu)統(tǒng)一鑒定，但人力資源和社會(huì)保障部門同時(shí)設(shè)立技工學(xué)校和職業(yè)技能鑒定站、所，人力資源和社會(huì)保障部門既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的這一現(xiàn)象，使人才培養(yǎng)質(zhì)量大打折扣。

三、管理體制視角下的職業(yè)教育法制化追求

《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要》提出了要深化職業(yè)教育辦學(xué)體制和管理體制改革。中國(guó)工程院朱高峰院士認(rèn)為：“我國(guó)職業(yè)教育的獨(dú)立體制還沒有形成，至少說不完善，這些年來，我們?nèi)藶榈匕崖殬I(yè)教育天生地跟我們產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系切掉，造成非常大的損失。”職業(yè)教育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況也證明了這一點(diǎn)。因此，通過立法改變職業(yè)教育的管理體制和辦學(xué)體制尤顯迫切，這甚至涉及到政治體制的改革，需要自上而下地全方位保證職業(yè)教育的戰(zhàn)略地位[3]。

作為一個(gè)人口大國(guó)，各地情況千差萬別，職業(yè)教育管理不應(yīng)一刀切。清華大學(xué)謝維和教授認(rèn)為：“中國(guó)職業(yè)教育需要一種多元化的辦學(xué)體制和人才培養(yǎng)模式，而且是以獨(dú)立的辦學(xué)體系為主，加上各種不同形式的辦學(xué)模式，不能簡(jiǎn)單的就是一種單一的或者統(tǒng)一的模式?！甭殬I(yè)教育戰(zhàn)略地位的保證，需要理順職業(yè)教育管理體制，立法予以保證其實(shí)施。國(guó)家應(yīng)成立相對(duì)獨(dú)立的職業(yè)教育行政管理機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一管理全國(guó)各級(jí)各類職業(yè)教育。因此，有必要“建立國(guó)家培訓(xùn)部，統(tǒng)管原來由職成司管理的中等職業(yè)教育、成人教育、繼續(xù)教育，原由高教司管理的高等職業(yè)教育，原由勞動(dòng)和社會(huì)保障部門管理的技工學(xué)校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”[4]。

完善職業(yè)教育管理體制需要中央和地方的聯(lián)動(dòng)。當(dāng)前，地方職業(yè)教育的管理機(jī)關(guān)主要是地方教委或教育局的職成處，其在施政過程中不足以調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)、科技、勞動(dòng)就業(yè)、計(jì)劃等相關(guān)部門，工作梗阻現(xiàn)象嚴(yán)重。因此，建立地市職業(yè)教育委員會(huì)是一個(gè)可以嘗試的舉措，地市職業(yè)教育委員會(huì)由教育、勞動(dòng)、經(jīng)濟(jì)等部門和行業(yè)協(xié)會(huì)等人員組成，真正實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的接軌。

職業(yè)教育以技能型人才培養(yǎng)為目標(biāo)，其“產(chǎn)品”的消費(fèi)主體為企業(yè)，盡管目前從國(guó)家、職業(yè)院校都在呼吁加強(qiáng)校企合作，但僅僅限于引導(dǎo)層面，政府并沒有出臺(tái)相關(guān)政策，更沒有在立法上予以保證，因此校企合作也就不時(shí)出現(xiàn)波動(dòng)的情況。

作為市場(chǎng)主體和人才的消費(fèi)者，企業(yè)有責(zé)任和義務(wù)為技能人才的培養(yǎng)發(fā)揮作用。利潤(rùn)最大化是企業(yè)永恒的追求，企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，需要充分注重社會(huì)效益，盡可能在師資隊(duì)伍、實(shí)訓(xùn)設(shè)備、學(xué)生實(shí)訓(xùn)、信息提供等方面為職業(yè)院校提供支持。經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益不可避免地會(huì)發(fā)生沖突，而政策只能解決一時(shí)之需，因此需要從法律上予以保證。企業(yè)對(duì)人才的需求隨市場(chǎng)需求變化和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整而變化，而人才培養(yǎng)又具有長(zhǎng)周期性，職業(yè)院校應(yīng)及時(shí)根據(jù)市場(chǎng)需求調(diào)整專業(yè)和課程結(jié)構(gòu)，否則必將導(dǎo)致畢業(yè)生結(jié)構(gòu)性失業(yè)，造成一方面企業(yè)招不到人，另一方面學(xué)生就不了業(yè)的尷尬局面。

[1]趙月望.構(gòu)建政府主導(dǎo)、行業(yè)引導(dǎo)的職教發(fā)展新體制[J].中國(guó)高等教育，2008(8)：47-48.

[2]楊軍.高職教育可持續(xù)發(fā)展面臨的問題及對(duì)策[J].恩施職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)：綜合版，2009，21(4)：8-10.

[3]楊慷慨，黃炎培職教思想的現(xiàn)代意義[J].職業(yè)教育研究，2005(9)：159-160.

[4]湯大莎.職業(yè)教育政府投資問題初探[J].文史博覽，2007(11)：51-54.

(責(zé)任編輯吳朝平)

ManagementSystemInnovationofVocationalEducationintheViewofInstitutionalization

YANG Kangkai， LIU Canguo

(InstitutionofVocationalEducation，ChongqingUniversityofArtsandSciences，Yongchuan，Chongqing402160，China)

The strategic position of vocational education is quite different from the current management system.The solution to the practical problems in the development of vocational education is to promote innovation of management system under the framework of institutionalization.Different kinds of vocational colleges belong to different sectors and occupations are put under centralized management by specialized department， which achieves the interaction between the central and the local on the legal basis， to cultivate useful talents for the social and economic development.

institutionalization; management system; independent of vocational education

G719.2

A

1673-8012(2013)03-0041-03

2013-02-10

重慶市教委科學(xué)技術(shù)課題軟科學(xué)項(xiàng)目(KJ091202);重慶文理學(xué)院科研資助項(xiàng)目(Z2012CH17)

楊慷慨(1972-)，男，湖北恩施人，講師，碩士，主要從事職業(yè)教育與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、中國(guó)教育史研究。