王建華,趙 昕,陳甫源

(1.浙江省錢塘江管理局,浙江 杭州 310016;2.浙江省水利河口研究院,浙江 杭州 310020)

1 問題的提出

錢塘江古名浙江,又名漸江,從北源源頭至杭州灣口門,全長 668 km,流域面積55558 km2,是浙江的母親河[1]。錢塘江河口由富春江電站至聞家堰的河流段 (75 km)、聞家堰至澉浦的河口段(122 km)、澉浦至上海蘆潮港寧波鎮(zhèn)海連線的口外海濱段段(85 km)組成,呈喇叭口形態(tài),全長282 km。錢塘江河口所在的杭州、寧波、紹興、嘉興4市區(qū)域,是中國經(jīng)濟社會發(fā)展精華區(qū)域—長三角區(qū)域的南翼,也是浙江省經(jīng)濟社會發(fā)展最精華區(qū)域,更是浙江省海洋經(jīng)濟發(fā)展的主要區(qū)域,占據(jù) “一核兩翼三圈九區(qū)多島”中的 “一核北翼兩圈五區(qū)”,地理位置獨特,區(qū)位優(yōu)勢明顯。

2011年,中共中央、國務院以1號文件作出了 《關于加快水利改革發(fā)展的決定》,強調(diào)應科學編制水利規(guī)劃,完善全國、流域、區(qū)域水利規(guī)劃體系,加快重點建設項目前期工作,強化水利規(guī)劃對涉水活動的管理和約束作用。《浙江省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二五個五年規(guī)劃綱要》提出了 “加強錢塘江、甌江河口綜合治理” 的要求,《浙江省水利發(fā)展“十二五”規(guī)劃》也明確提出:要深化改革,創(chuàng)新體制,著力構(gòu)建符合科學發(fā)展要求,法制完備、體制健全、機制合理、監(jiān)管有力,具有浙江特色的現(xiàn)代水利發(fā)展體制;要進一步完善水利規(guī)劃體系,發(fā)揮規(guī)劃在涉水事務管理中的指導、約束作用。作為錢塘江河口的專管機構(gòu),根據(jù)浙江省水利廳授權(quán),浙江省錢塘江管理局負責錢塘江河道規(guī)劃的編制和規(guī)劃實施的監(jiān)督管理工作。

2 錢塘江河口治理規(guī)劃歷史變遷[2]

錢塘江河口水利規(guī)劃始于對錢塘江河口的治理設想,具體可追溯至清康熙年間。新中國成立后,黨和國家對錢塘江河口治理規(guī)劃工作十分重視。1952年,錢塘江水利局編制了 《錢塘江下游穩(wěn)定江槽初步設計》;1958年6月,浙江省水利廳提出了 《錢塘江下游赭山灣整治工程初步設計》;1985年提出錢塘江河口尖山河段整治導線規(guī)劃,經(jīng)深入研究作局部調(diào)整后形成1997年的《錢塘江海塘堤線規(guī)劃》;2001年3月完成《錢塘江河口尖山河段整治規(guī)劃》;2001年3月,根據(jù)浙江省水利廳統(tǒng)一部署,浙江省錢塘江管理局啟動《錢塘江河口綜合規(guī)劃》編制工作,成果于2007年經(jīng)浙江省水利廳和浙江省發(fā)展和改革委員會聯(lián)合評審通過,規(guī)劃按照“治江結(jié)合圍涂、圍涂服從治江”基本原則,確定規(guī)劃治導線 (見圖1),穩(wěn)定河勢,控制江道主槽擺動,提高防洪御潮能力,加強資源保護與開發(fā)利用管理,保障重要涉水工程運行安全,為 “十一五”和 “十二五”期間的錢塘江河口治理和浙江省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

圖1 《錢塘江河口綜合規(guī)劃》規(guī)劃治導線布置圖

3 錢塘江河口綜合規(guī)劃的法律地位

《中華人民共和國水法》規(guī)定:“流域范圍內(nèi)的區(qū)域規(guī)劃應當服從流域規(guī)劃,專業(yè)規(guī)劃應當服從綜合規(guī)劃;流域綜合規(guī)劃和區(qū)域綜合規(guī)劃以及與土地利用關系密切的專業(yè)規(guī)劃,應當與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃以及土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和環(huán)境保護規(guī)劃相協(xié)調(diào),兼顧各地區(qū)、各行業(yè)的需要?！?/p>

流域綜合規(guī)劃是水資源開發(fā)、利用、節(jié)約、保護水資源和防治水害的總體部署和基本依據(jù),也是政府實施流域管理和水資源管理的基本依據(jù)。因此,由政府主導編制的流域綜合規(guī)劃,應該成為統(tǒng)籌流域協(xié)調(diào)發(fā)展、維護河流健康的行動指南,成為統(tǒng)領和指導各專業(yè)規(guī)劃的綱領性文件,成為政府履行社會管理和公共服務職責的重要依據(jù),可以稱為流域綜合利用和管理的“憲法”。專業(yè)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃則是在綜合規(guī)劃指導下的進一步深化,分別履行不同類型規(guī)劃的功能和作用?！跺X塘江河口綜合規(guī)劃》雖然未經(jīng)浙江省人民政府批復同意,但已通過浙江省發(fā)展和改革委員會與浙江省水利廳的聯(lián)合審查,其劃定的規(guī)劃治導線事實上成為了兩岸涉河涉堤項目建設的根本依據(jù),一系列規(guī)劃工程也付諸實施,因此,承認該規(guī)劃的事實存在較為合理。

4 錢塘江河口綜合規(guī)劃實施效果[3]

4.1 防災減災作用明顯

隨著海塘(圍堤)加固工程、赭山灣河勢控制工程、南股槽整治工程等規(guī)劃項目的相繼完成,錢塘江河口防臺風暴潮和防洪標準進一步提高,錢塘江兩岸海塘經(jīng)受了10余次強臺風和流域性大洪水的考驗,取得了巨大的防災減災效益,為兩岸工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)安全提供了有力保障。

4.2 江道治理取得成功

經(jīng)過科學試驗、合理整治,固定了90 km長游蕩擺動的河道,南北岸多處搶險的被動局面有效改觀。南岸排澇條件明顯改善,北岸杭嘉湖平原也略有改善。減少了咸水入侵,增強了上游供水安全。曹娥江大閘閘下淤積、秦山核電廠取水口淤積等重大涉水工程安全運行問題初步解決。同時,江道縮窄也為杭州灣兩岸橋梁通道建設創(chuàng)造了有利條件,有力支撐了地方經(jīng)濟社會發(fā)展[4]。

4.3 土地開發(fā)效益顯著

按照“治江結(jié)合圍涂、圍涂服從治江”的原則,在錢塘江兩岸自上而下全面實施治江圍涂工作,獲得了治江、增地雙重效益,截止2011年,在錢塘江河口區(qū)圍涂12.6萬hm2(189萬畝),占全省已圍面積的51%。

4.4 資源得到有效保護

隨著曹娥江大閘的建成,水資源開發(fā)利用效率大幅度提高。沙坎下移與穩(wěn)定,既保護了錢塘江獨特的旅游景觀資源—涌潮,又增加了涌潮的觀賞性。明清古海塘保護研究工作的開展,沿江景觀大道、生態(tài)園區(qū)、生態(tài)濕地公園等生態(tài)工程的建設,均構(gòu)成了獨具特色的資源保護模式。

4.5 科技創(chuàng)新成果豐碩

規(guī)劃實施過程中,科研、設計、施工等領域的一批科技創(chuàng)新成果脫穎而出。尤其在錢塘江北岸海塘防御超標準風暴潮專項研究中取得了許多高質(zhì)量、有一定創(chuàng)新意義的研究成果,榮獲2010年度大禹杯水利科技二等獎。

4.6 河道管理繼續(xù)加強

充分利用規(guī)劃的政府職能和政策職能,加強規(guī)劃治導線的審批與監(jiān)督管理,擴大管理范圍,堅持依法行政,促進對錢塘江河口的科學、有效管理。

5 錢塘江河口綜合規(guī)劃修編相關探討

5.1 規(guī)劃修編必要性

現(xiàn)行的 《錢塘江河口綜合規(guī)劃》從河口治理的角度上講是合理的,對近10 a錢塘江河口兩岸的水利建設和發(fā)展發(fā)揮了巨大的指導作用。但隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,流域治理開發(fā)和保護管理面臨著許多新情況、新問題,作為指導流域治理開發(fā)和保護管理的綱領性文件,規(guī)劃所面臨的外部環(huán)境和規(guī)劃對象都發(fā)生了很大變化。

(1)指導思想和治水理念發(fā)生了很大變化。中央關于科學發(fā)展觀和建設社會主義和諧社會等一系列重大戰(zhàn)略思想提出后,要求在水利規(guī)劃中要有新目標、新理念、新思路和新舉措,使中央的戰(zhàn)略思想得到全面貫徹落實。錢塘江河口治理理念也需要從原來以減輕洪潮災害為主向治理與保護并重的根本性轉(zhuǎn)變。

(2)現(xiàn)行規(guī)劃存在內(nèi)容缺位。某種意義上,現(xiàn)行的錢塘江河口綜合規(guī)劃是一部治理規(guī)劃,難以就防洪御潮、水資源利用、灘涂資源與岸線利用以及生態(tài)保護等問題提出管理性意見,規(guī)劃的內(nèi)容已經(jīng)不能指導或約束當前流域水事活動,某些領域如海洋、交通、環(huán)保等“跑馬圈河”,無序開發(fā),造成了被動局面。

(3)現(xiàn)行規(guī)劃已不能正確反映當前河口自然狀況的變化。從20世紀90年代初到現(xiàn)在,流域下墊面的變化對進出水量轉(zhuǎn)換關系以及對水資源量的影響,稀缺資源 (涌潮、古海塘等)的保護與開發(fā)利用,水事活動對重大涉水工程安全運行影響等,均要求對河口綜合規(guī)劃進行修編,適應和反映這些變化,并提出相應對策。

(4)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展凸顯出規(guī)劃管理功能的不足。錢塘江河口區(qū)域是浙江省經(jīng)濟最發(fā)達最有活力的地區(qū)之一,2009年錢塘江河口區(qū)域國內(nèi)生產(chǎn)總值達到5297億元,占環(huán)杭州灣產(chǎn)業(yè)帶區(qū)域GDP的35%,占浙江海洋經(jīng)濟發(fā)展帶GDP的33%,占全省GDP的23%。在海洋經(jīng)濟的快速發(fā)展過程中,錢塘江河口水資源、水環(huán)境及岸線資源的承載能力受到嚴峻挑戰(zhàn),河流成為 “弱勢群體”,“河海之爭”時有發(fā)生。同時,兩岸地方對土地資源的需求越來越迫切。這就更需要通過綜合規(guī)劃修編加強流域管理、水資源水環(huán)境管理、河道及水域管理、灘涂與岸線管理,保護河流生態(tài),維護河流健康,減少洪澇災害,保障水資源、灘涂資源等的可持續(xù)利用。

上述4個方面的變化,表明現(xiàn)行的錢塘江河口綜合規(guī)劃是滯后的,必須及時修編,以應對這些變化,解決河口地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展過程中面臨的重大水問題,促進流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。同時,由于錢塘江河口綜合規(guī)劃遠期目標為2020年,但實際上在 “十二五”期末將基本達到規(guī)劃遠期目標,考慮規(guī)劃修編與審批周期因素,開展規(guī)劃修編工作亦已勢在必行。

5.2 規(guī)劃修編指導思想與總體定位

5.2.1 指導思想

錢塘江河口綜合規(guī)劃的修編要轉(zhuǎn)變以往以重大工程論證為主線的指導思想,應以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導,以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領,按照全面建設小康社會、構(gòu)建社會主義和諧社會、推進社會主義新農(nóng)村建設的基本要求,堅持科學治水、依法管水,堅持全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標本兼治、綜合治理,以建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會、促進人與自然和諧相處、維護河流健康為主線,對錢塘江河口的治理、開發(fā)和保護進行戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性的規(guī)劃和部署,著力提高錢塘江河口防洪減災、生態(tài)環(huán)境保護、資源綜合利用和綜合管理能力,支撐河口區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

5.2.2 總體定位

修編后的錢塘江河口綜合規(guī)劃應該定位于以下幾個功能:首先是一個綜合治理規(guī)劃,其核心思想仍然是科學治江、防災減災;其次是一個生態(tài)保護規(guī)劃,維護河口河流健康;然后是一個資源保護與綜合開發(fā)利用規(guī)劃,其重要內(nèi)容是水資源的保護與開發(fā)利用、涌潮保護與深水岸線保護,兼顧土地利用、航道治理與新能源開發(fā)利用;最后是一個空間管治與區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,通過岸線利用等專項專業(yè)規(guī)劃,結(jié)合產(chǎn)業(yè)帶布局規(guī)劃,合理布局,優(yōu)勢互補,規(guī)范和加強水行政主管部門對流域涉水涉河事務的管理,促進沿岸經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

5.3 規(guī)劃修編主要內(nèi)容

在規(guī)劃修編內(nèi)容上,除了應滿足《江河流域規(guī)劃編制規(guī)范》的相關規(guī)定外,應結(jié)合錢塘江河口實際,充分反映流域變化的新情況和新特點,梳理流域發(fā)展和流域管理的新要求,重點突出,兼顧全面,科學論證,依法編制。

5.3.1 全面系統(tǒng)評估現(xiàn)有規(guī)劃的實施情況

主要通過調(diào)研座談、實地調(diào)查、勘探測量、遙感遙測、空間地理信息、資料統(tǒng)計分析、模型計算、經(jīng)濟技術評價等手段,評價規(guī)劃實施效果,提出規(guī)劃實施過程中存在的問題和規(guī)劃修編需要解決的問題,全面系統(tǒng)地評估規(guī)劃實施情況。規(guī)劃實施評估是規(guī)劃修編的重要基礎工作。

5.3.2 科學確定防洪標準

浙江省錢塘江管理局在2010年 《錢塘江富春江電站至閘口江堤規(guī)劃》修編時開展了錢塘江河口富春江河段沿程洪水復核專題研究,綜合考慮錢塘江流域經(jīng)濟社會發(fā)展和已建工程情況、下游段水位銜接、保留一定安全余度等因素,確定了富春江電站大壩至閘口河段沿程洪水位推薦值。在規(guī)劃修編時,需要對閘口以下感潮河段沿程洪 (潮)水位進行進一步復核計算,最終確定推薦值,用于指導兩岸開發(fā)建設活動。

5.3.3 合理計算河口水資源和水環(huán)境承載能力

在2005年完成的 《錢塘江河口水資源配置規(guī)劃報告》中,提出了河口生態(tài)環(huán)境需水量和河口可利用水資源量2個重要指標。在浙江省錢塘江管理局隨后開展的錢塘江河口納污總量研究、錢塘江河口入江排放口布局研究、錢塘江河口健康河流研究等專題研究,基本確定了河口的環(huán)境容量、納污能力和水環(huán)境承載能力。規(guī)劃修編時,需要根據(jù)河口治理的推進、流域下墊面與影響因素的變化、社會經(jīng)濟發(fā)展對水資源水環(huán)境的加載等,作進一步分析計算。

5.3.4 依法劃定功能區(qū)劃

功能區(qū)的劃定是實行流域管理的重要手段,也是規(guī)劃修編工作的重點。錢塘江河口區(qū)域相關近幾年制定的專業(yè)專項規(guī)劃也開展了功能區(qū)劃定工作,如《全國河口海岸灘涂開發(fā)治理管理規(guī)劃(浙江部分)》將錢塘江河口灘涂劃分為保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)4個功能區(qū),《浙江省水功能區(qū)、水環(huán)境功能區(qū)劃分方案》將錢塘江河口劃分為保護區(qū)、保留區(qū)、緩沖區(qū)、飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)及過渡區(qū)等9個功能區(qū),《錢塘江河口岸線利用規(guī)劃技術導則》將錢塘江河口岸線劃分為保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)及開發(fā)利用區(qū)。這些區(qū)劃成果可以納入到規(guī)劃修編中。

5.3.5 合理提出綜合和專業(yè)規(guī)劃方案

綜合規(guī)劃方案應根據(jù)錢塘江河口的基本特點,側(cè)重于對兩岸經(jīng)濟社會發(fā)展需求的分析;側(cè)重于規(guī)劃目標的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性,突出重點,兼顧一般;側(cè)重于各種功能區(qū)劃的布局和針對不同功能區(qū)劃開發(fā)任務的確定;側(cè)重于河口治理與防洪減災的總體布置;側(cè)重于超標準風暴潮工程等重大工程的布局和政策安排。專業(yè)規(guī)劃方案應在綜合規(guī)劃方案的基礎上展開,提出新形勢下錢塘江河口防洪減災、排澇、治江圍涂、航運、水資源和河流生態(tài)保護、岸線利用與管理、新能源開發(fā)利用及涌潮保護等專業(yè)專項規(guī)劃。

5.3.6 科學論證規(guī)劃涉及的重大關系

錢塘江河口由于其特殊的水文地質(zhì)和地理條件,規(guī)劃所涉及的關系錯綜復雜,需要進行專題研究,科學論證。主要通過開展規(guī)劃治導線外推可行性方案研究、尖山河段綜合整治研究、區(qū)域排澇及工程布局專題研究、杭州灣北岸深槽維護研究、杭州灣治理(人工島)方案研究、錢塘江涌潮保護研究、健康河口專題研究、南岸航道整治研究、曹娥江大閘閘下減淤對策研究等專題研究,回答規(guī)劃修編過程遇到的重大問題。這些重大問題都要充分論證,反復協(xié)商,實現(xiàn)上下游、左右岸和諧相處,開發(fā)與保護并舉并重,整體與局部利益雙贏,近期與長遠統(tǒng)籌兼顧。

5.3.7 明確提出流域管理的政策措施

研究提出有效實施流域綜合管理的運行機制和政策措施,加強水資源管理、防洪安全管理等制度建設,根本解決“河海之爭”。建設“數(shù)字錢塘江”,提高水利監(jiān)測與信息化管理水平,建立信息共享機制。構(gòu)建應急管理機制,提高應對突出事件的應急處置能力。建立健全水事協(xié)作工作機制,協(xié)商解決防洪、水資源配置和保護、水環(huán)境治理及岸線開發(fā)利用等事項。

6 結(jié) 語

(1)現(xiàn)行的錢塘江河口綜合規(guī)劃作為兩岸涉河涉堤項目建設的根本依據(jù),一系列規(guī)劃工程也付諸實施,取得了豐碩的成果。隨著中共中央、國務院對水利規(guī)劃的新要求,兩岸經(jīng)濟社會的快速發(fā)展,自然條件和治河理念發(fā)生明顯變化,迫切需要開展規(guī)劃修編,適應新形勢的要求,支撐河口區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

(2)在規(guī)劃修編要正確處理好繼承和創(chuàng)新的關系,既要廣泛吸收已有的規(guī)劃和研究成果,又要創(chuàng)造性地研究新問題,解決新問題。要利用多年積累的基礎資料,創(chuàng)新使用新技術、新方法和新手段,提高規(guī)劃修編質(zhì)量。修編后的規(guī)劃應是目標明確、定位清晰,層次分明,內(nèi)容全面,具有綜合協(xié)調(diào)與宏觀指導功能的綜合規(guī)劃,對錢塘江河口的治理、開發(fā)和保護進行戰(zhàn)略性、全局性、前瞻性的規(guī)劃和部署。

(3)要避免2個認識上的誤區(qū):一是修編規(guī)劃就是調(diào)整規(guī)劃治導線,錢塘江河口規(guī)劃修編首先要回答治導線能不能外推、外推多少的問題,需要用科學謹慎、實事求是的態(tài)度深入研究、嚴密論證,事實上,治導線不外推也是一種方案;二是修編規(guī)劃就是研究和解決新問題,這次規(guī)劃修編重要的一項工作是應將近幾年科研成果消化吸納到規(guī)劃中,鼓勵集中力量研究涉及全局的重大問題和重大關系,同時,對于涉及長遠且一時又不能下結(jié)論的重大問題,應允許在規(guī)劃中暫不下結(jié)論,從長計議。

(4)規(guī)劃修編過程本身就是一個思想逐漸統(tǒng)一、關系逐步理順、意見逐一解決的過程,要加強調(diào)研,廣泛聽取兩岸地方經(jīng)濟社會發(fā)展需求,廣泛聽取其他涉水管理部門的意見和建議,通過民眾參與、民主協(xié)商、政府協(xié)調(diào)等手段,使規(guī)劃更具有權(quán)威性、指導性和操作性,保證規(guī)劃的社會認同度。

[1]錢塘江志編纂委員會.錢塘江志 [M].北京:方志出版社,1998.

[2]韓曾萃,戴澤衡,李光炳,等.錢塘江河口治理開發(fā) [M].北京:中國水利水電出版社,2003.

[3]韓曾萃,胡國建.錢塘江河口治理成效評估[R].杭州:浙江省水利河口研究院.2008.

(責任編輯 姚小槐)

錢塘江河口水環(huán)境研究團隊建設項目通過驗收

2012年12月下旬,由浙江省科技廳條財處組織,浙江省水利河口研究院承擔的 《錢塘江河口水環(huán)境研究團隊建設》驗收會在浙江省水利河口研究院召開,總工程師潘存鴻作為項目負責人作現(xiàn)場匯報。

驗收組聽取匯報后認為:項目結(jié)合錢塘江河口水環(huán)境領域關鍵技術課題的多項專題研究,通過學術交流和技術研討,進行了錢塘江河口整體二維水質(zhì)模型及污染物輸移特性研究、錢塘江河口水環(huán)境交換能力及納污總量控制研究、錢塘江河口二維涌潮、鹽水入侵數(shù)值模型構(gòu)建及其數(shù)值研究、咸水入侵三維數(shù)值模擬研究、錢塘江河口咸淡水摻混機理和咸水入侵規(guī)律研究等多項關鍵技術研究,加深了對錢塘江河口水環(huán)境演變規(guī)律的認識,為今后加強河口水環(huán)境保護、提高河口水資源可持續(xù)利用奠定了堅實的基礎。

該項目的研究使研究院建立了一支以潘存鴻教高、史英標教高為學術帶頭人的創(chuàng)新團隊,團隊成員達14人,具備承擔國家、省級科研項目和工程咨詢項目的能力。項目組成員中5人實現(xiàn)職稱晉升,6人學歷得到提升,聯(lián)合培養(yǎng)博士后2名、博士2名、碩士2名,并有4人進入各類人才計劃或獲得個人榮譽,團隊成員成功申請了多項科研項目,參加國內(nèi)外學術交流20人次,發(fā)表論文4篇以上,成效顯著,實現(xiàn)了團隊人才培養(yǎng)目標,形成了浙江省河口水環(huán)境研究領域一支特色的創(chuàng)新團隊。