劉 玲

(沈陽工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 沈陽 110870)

當(dāng)前，加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理是一項重大而緊迫的戰(zhàn)略任務(wù)。黨的十八大報告提出“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，其中政府負(fù)責(zé)是關(guān)鍵，轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、服務(wù)型政府是加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容。建立一個安定有序、和諧發(fā)展的社會就必須依法治國，而依法治國的核心是依法行政，因此，研究依法行政的原則、加快推進(jìn)依法行政的步伐是加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理、建設(shè)社會主義和諧社會的重要課題。

一、依法行政原則的內(nèi)涵

依法行政原則又稱“合法性原則”，行政的合法性表現(xiàn)在法律優(yōu)位和法律保留兩個方面。法律優(yōu)位原則要求行政機(jī)關(guān)不采取任何違反現(xiàn)行法律規(guī)范的措施，適用于所有的行政活動。法律保留原則要求行政活動具有法律的授權(quán)[1]140。具體來講，依法行政原則主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：

(1) 行政主體依法設(shè)立。行政主體是指能夠以自己的名義行使行政職權(quán)，并承受由此引起的法律后果的組織。行政主體是行政職權(quán)的擁有者和行使者，行政行為必須由行政主體直接作出或者由其委托的組織以行政主體的名義作出；行政行為產(chǎn)生的法律后果由行政主體直接承擔(dān)。因此，依法行政原則要貫徹實施，首先必須保證行政主體的合法性?！靶姓C(jī)關(guān)是法律的產(chǎn)兒”[2]141，法律是行政主體賴以存在的基礎(chǔ)，行政主體包括國家行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。國家行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)是依據(jù)憲法和組織法的有關(guān)規(guī)定設(shè)立的，國家行政機(jī)關(guān)以外的組織的行政主體資格是法律或者法規(guī)授予的。

(2) 行政職權(quán)依法擁有。行政行為均以行政職權(quán)為基礎(chǔ)，行政主體的職權(quán)并不是其所固有的，而是來源于特定形式的法律規(guī)范性文件，即國家立法體制所承認(rèn)的正式立法。唯有正式立法才具有民主合法性，否則，其權(quán)力來源就沒有法律根據(jù)。這是因為“行政權(quán)力本身是一種周邊并不明確的支配力和影響力，它有一種盲目擴(kuò)張的趨勢，現(xiàn)代法治國家之所以對行政權(quán)進(jìn)行明確，就是為了限制、約束它的盲目膨脹，行政職權(quán)正是這種行政權(quán)被法定化的表現(xiàn)。”[3]99行政主體的行政職權(quán)具體表現(xiàn)為國家通過法律對各個行政主體進(jìn)行權(quán)能和期限的設(shè)定。

(3) 行政職權(quán)依法行使。行政主體行使職權(quán)，對社會公共事務(wù)進(jìn)行管理是實現(xiàn)國家行政職能、保障公民權(quán)益的重要手段，因而其必須要有法定的行政職權(quán)。但是，僅有職權(quán)是不夠的，行政權(quán)的行使必須符合法律規(guī)定，不得與法律相抵觸，即行政主體在行使行政職權(quán)時必須依據(jù)法定的實體內(nèi)容與程序要求全面實施與執(zhí)行。行政主體不得隨意轉(zhuǎn)讓職權(quán)、放棄職權(quán)；同時，行政權(quán)的授權(quán)與委托必須符合法律規(guī)定的條件。

(4) 違法行使職權(quán)依法承擔(dān)法律責(zé)任。行政主體必須依法行使職權(quán)，凡違法或不當(dāng)使用職權(quán)及其他造成公民、法人或者組織的合法權(quán)益損害的行為，不僅要否定它的法律效力，而且還應(yīng)對實施違法行為的行政主體及其人員追究法律責(zé)任，而不能允許有凌駕于法律之上或不受法律制裁的特權(quán)。責(zé)任上的要求，是促進(jìn)行政主體依法行政、保障依法行政原則全面貫徹必不可少的一部分。

二、依法行政原則在實踐中存在的主要問題

1. 行政立法方面存在的問題

依法行政原則在行政立法實踐中存在的問題主要有以下3個方面：

(1) 行政立法民主參與程度低。對于行政立法程序的規(guī)定，目前有《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》，這兩個條例規(guī)定起草行政法規(guī)、規(guī)章應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，總結(jié)實踐經(jīng)驗，廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。但目前在行政立法實踐過程中沒能很好地建立起民主參與機(jī)制，在行政立法和決策之前，大多沒有事先嚴(yán)格履行充分聽取各方意見的民主程序，沒有給公眾提供參與的機(jī)會，不僅使立法難以集中全民智慧，直接影響到法規(guī)和規(guī)章的現(xiàn)實性、可行性和科學(xué)性，而且使某些法規(guī)和規(guī)章缺乏公眾認(rèn)同和支持，嚴(yán)重影響到法的執(zhí)行。如2013年1月1日實施的公安部新修訂的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，在實施的第一天就遇到了罰與不罰以及如何確認(rèn)闖黃燈等問題，在僅僅實施了5天后公安部就下發(fā)通知“闖黃燈以教育為主暫不處罰”。有報道稱：“對闖黃燈行為暫不處罰，體現(xiàn)了有關(guān)部門對民意的充分尊重”。其實，如果公安部在修訂《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》之前進(jìn)行充分的調(diào)查和調(diào)研，修改過程中充分聽取各方意見，這些問題肯定會被提出來，而不必遭遇這種實施后的執(zhí)行困境和尷尬。

(2) 行政立法協(xié)調(diào)統(tǒng)一性差。法律體系內(nèi)部各個法律部門的立法應(yīng)當(dāng)互相配合協(xié)調(diào)一致，而不能相互矛盾。但是在行政立法實踐中，經(jīng)常會發(fā)生行政法規(guī)、規(guī)章與法律相抵觸的情況，行政法規(guī)之間、行政法規(guī)與規(guī)章之間以及規(guī)章與規(guī)章之間存在著不和諧的現(xiàn)象。如《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中規(guī)定的“闖黃燈記6分”，與《中華人民共和國道路交通安全法》及《中華人民共和國道路交通安全法實施條例》的規(guī)定不一致?！兜缆方煌ò踩ā返?6條規(guī)定：“紅燈表示禁止通行，綠燈表示準(zhǔn)許通行，黃燈表示警示?！薄吨腥A人民共和國道路交通安全法實施條例》第38條規(guī)定：“黃燈亮?xí)r，已越過停止線的車輛可以繼續(xù)通行。”這說明黃燈的作用僅僅是警示、告知，對于黃燈的規(guī)定均沒有出現(xiàn)“禁止”的字樣，因而并非必須要對闖黃燈行為進(jìn)行處罰。中國人民大學(xué)法學(xué)院副院長、教授胡錦光對媒體表示：“扣6分混同了黃燈和紅燈的功能，在法理上，與《道路交通安全法》關(guān)于它們不同功能的規(guī)定是相抵觸的。從社會危險性的角度看，兩者惡性不一樣，但兩者的罰則一致，不符合行為責(zé)任處罰相一致的原則。”[4]

(3) 行政立法缺乏監(jiān)督。根據(jù)我國憲法規(guī)定，人大常委會對行政立法具有監(jiān)督權(quán)，全國人大常委會可以撤銷國務(wù)院制定的與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)和規(guī)章，地方人大常委會可以撤消本級政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。但這種監(jiān)督并沒有完善的機(jī)制和程序予以保障，人大常委會從未行使過自己的立法監(jiān)督權(quán)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)改變或者撤銷不適當(dāng)?shù)牟块T規(guī)章，省、自治區(qū)人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級政府主導(dǎo)的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章。這是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督，主要通過備案的形式完成，至于如何具體進(jìn)行監(jiān)督審查卻未作出明確規(guī)定。《立法法》同時還賦予了公民對行政立法的監(jiān)督權(quán)，即公民認(rèn)為行政法規(guī)與憲法相抵觸，可以提請全國人大常委會進(jìn)行監(jiān)督審查，至于應(yīng)按什么程序、什么方式提起審查、向哪一個機(jī)構(gòu)提請審查、審查機(jī)構(gòu)應(yīng)如何審查都沒有具體的規(guī)定。上述問題表明，我國的行政立法監(jiān)督還只停留在《憲法》和《立法法》的規(guī)定中，離制度化還有相當(dāng)?shù)木嚯x，對行政立法的監(jiān)督遠(yuǎn)未進(jìn)入實際的運(yùn)作階段。

2. 行政執(zhí)法方面存在的問題

依法行政原則在行政執(zhí)法實踐中存在的問題主要有以下4個方面：

(1) 行政執(zhí)法主體過多、過雜，執(zhí)法人員的整體素質(zhì)不高。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)既有固定的常設(shè)機(jī)構(gòu)，又有臨時性的機(jī)構(gòu)；既有行政機(jī)關(guān)，又有法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。甚至在實踐中還有些具有行政執(zhí)法權(quán)的組織設(shè)立的合法性及其地位受到質(zhì)疑，如城市管理行政執(zhí)法局在有的城市它是行政機(jī)關(guān)，在有的城市它是事業(yè)單位，但不管是行政機(jī)關(guān)性質(zhì)的城管還是事業(yè)性質(zhì)的城管，它們擁有的職權(quán)是一樣的——城市管理行政執(zhí)法權(quán)。在行政主體的設(shè)置、職能配置方面不科學(xué)，存在著一頭多管、多頭管理、職責(zé)重疊、責(zé)任不清的現(xiàn)象。如城管部門職權(quán)范圍很廣，涉及到工商、園林、交通、規(guī)劃、市容、公安等十?dāng)?shù)個政府行政執(zhí)法部門的部分執(zhí)法權(quán)。再如在文化市場管理方面，既有文化、廣播、新聞出版3個部門各自為政，又有公安、工商等部門對文化市場齊抓共管，還有一些因政策變化而產(chǎn)生的非常設(shè)性機(jī)構(gòu)參與管理。行政執(zhí)法人員是行政行為的實際實施者，我國行政執(zhí)法人員的素質(zhì)不高，除了正式的公務(wù)人員外，有些行政機(jī)關(guān)還有合同工、臨時工、輔助工作人員等非正式工作人員，然而不管是正式公務(wù)人員還是非正式的工作人員，往往未經(jīng)專業(yè)培訓(xùn)就走向執(zhí)法崗位。有的執(zhí)法人員有法不依、執(zhí)法犯法、濫用職權(quán)、超越職權(quán)、野蠻執(zhí)法，已經(jīng)嚴(yán)重地影響了我國行政執(zhí)法主體的執(zhí)法聲譽(yù)和執(zhí)法權(quán)威，直接影響到行政執(zhí)法效果。

(2) 濫用職權(quán)之突擊式執(zhí)法現(xiàn)象比較嚴(yán)重。近年來在我國，有些行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法大多是運(yùn)動式的、突擊式的，每當(dāng)社會出現(xiàn)重大惡性事件、在某地有重要事件發(fā)生時或者某類違法現(xiàn)象比較多群眾的反響又比較大時，政府有關(guān)部門就會召開緊急的、重大的會議，層層行文，制定實施方案，在短時期內(nèi)集中人力物力針對某些特定的行為和對象開展集中專項的整治或打擊行動。突擊式執(zhí)法的官方用語多為“整治××××專項行動”、“集中打擊××××活動”、“嚴(yán)打×××、×××行動”、“××日會戰(zhàn)”等。這種突擊式執(zhí)法形式的本身存在著很大的弊端：一方面，既然是突擊執(zhí)法，就容易出現(xiàn)執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)與常規(guī)執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的現(xiàn)象，在此過程中執(zhí)法部門為了出成績甚至可能出現(xiàn)權(quán)力濫用、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)降低、侵害公民和組織的合法權(quán)益等行為。另一方面，不能有效控制、防范違法行為的發(fā)生，只是短期的治理效果明顯，不能起到長效的防范作用，同時還會助長違法者的投機(jī)心理，突擊過后，往往都會出現(xiàn)一定程度的“反彈”[5]。行政執(zhí)法的權(quán)威來自行政權(quán)常規(guī)的連續(xù)性的依法行使和運(yùn)用，行政執(zhí)法的公正性來自同等情況同等對待，如此不按規(guī)矩辦事的突擊式執(zhí)法，背離法治原則，有損于執(zhí)法的公正性和法律的嚴(yán)肅性。

(3) 行政執(zhí)法程序不規(guī)范。行政程序作為一種行政法上的制度被單獨提出來，突出正當(dāng)程序所具有的獨立于實體的、其本身所固有的價值，這是近代西方行政法所衍生出來的一種現(xiàn)象[6]24。西方社會的法治進(jìn)程在很大程度上就是運(yùn)用法律程序?qū)?quán)力進(jìn)行制約的歷史[7]12，因為法治所強(qiáng)調(diào)的對權(quán)力進(jìn)行制約的核心主要是從程序上要求政府權(quán)力必須理性地而非恣意地或?qū)嗟匦惺埂，F(xiàn)代行政法治的核心機(jī)制是行政程序法律制度，從程序方面規(guī)范和制約行政權(quán)的行使，以促使行政機(jī)關(guān)公平、公正、合法地行使權(quán)力，保障公民的合法權(quán)益。我國行政執(zhí)法實踐中的核心問題是重實體輕程序，不遵守法定程序，主要表現(xiàn)有：不依照法定的調(diào)查方式、范圍、措施調(diào)查取證，造成事實不清，在沒有確證的情況下裁決，甚至是先主觀推斷，然后再去調(diào)查取證，當(dāng)事人的參與程度低，執(zhí)法人員不愿聽取甚至拒絕當(dāng)事人陳述理由、申辯意見，聽證會流于形式，任意簡化、變通執(zhí)法程序，濫用強(qiáng)制措施等，這些必然導(dǎo)致執(zhí)法錯誤，損害公民合法權(quán)益。

(4) 行政執(zhí)法監(jiān)督不力。有權(quán)力必須有監(jiān)督，監(jiān)督既是對權(quán)力的制約，也是督促權(quán)力依法行使的保障。目前，我國對行政權(quán)力的監(jiān)督包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。內(nèi)部監(jiān)督包括上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督和審計部門的監(jiān)督；外部監(jiān)督包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督以及社會組織和公民的監(jiān)督。應(yīng)該說我國的行政法制監(jiān)督體系是比較全面的，在實際工作中發(fā)揮了積極作用并取得了一定的效果。然而，這一監(jiān)督體系并非盡善盡美，存在著監(jiān)督主體多元化，監(jiān)督力量分散、分工不明確，監(jiān)督主體地位不獨立、缺乏執(zhí)行力、受制于監(jiān)督對象等問題，絕大多數(shù)監(jiān)督主體的監(jiān)督作用并沒有得到真正發(fā)揮。行政監(jiān)督不力，必然無法有效地遏制違法行政和腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延[8]。

三、完善依法行政的對策

1. 行政立法方面的完善對策

針對以上依法行政原則在行政立法實踐中存在的問題，應(yīng)當(dāng)著重從以下2個方面加以完善和改進(jìn)。

(1) 完善行政立法過程中的公眾參與制度。立法應(yīng)真正代表民意，行政立法的民主程度是衡量該法是否代表民意的一個重要條件，提高立法的民主化重在公眾的參與。完善我國行政立法中的公眾參與制度，首先要完善現(xiàn)有的公眾參與途徑。在產(chǎn)生行政立法之前，尤其是在產(chǎn)生具有廣泛社會影響的立法之前，應(yīng)進(jìn)行廣泛的社會咨詢，讓全民都能參與討論，使參與者能夠充分地表達(dá)各自的立法態(tài)度和利益目標(biāo)，使社會各界對法案所可能帶來的各種負(fù)面作用進(jìn)行公開的、全面的解析與批評，從而使法案受到錘煉，更趨理性化，并有助于各方意見達(dá)成廣泛一致，從而使立法決定更加集思廣益，大家也就更容易接受立法結(jié)果。這對于日后法律的順利實施是極為必要的。其次，建立行政立法聽證制度。行政立法聽證制度并非適用于所有的行政立法，其范圍應(yīng)當(dāng)限于那些涉及公眾切身利益或者有重大爭論的立法；聽證制度最好在草案形成之前公開進(jìn)行；參與者應(yīng)該是自主自愿報名參加聽證會；聽證會主持機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在舉行聽證會的一定時間之前公布聽證的時間、地點、法案要旨、允許參加的人員和報名辦法；如果要求參加人數(shù)過多，可以由利益相同或相似者推薦代理人參加聽證；參與者都有平等的發(fā)表意見的機(jī)會；聽證過程中的陳述、舉證、辯論的資料，均要一一記錄并予以公布；主持機(jī)關(guān)應(yīng)就聽證會參加人員情況、所提意見以及采納意見情況提出報告。

(2) 加強(qiáng)對行政立法的監(jiān)督。首先，加強(qiáng)對行政立法過程的監(jiān)督。根據(jù)我國《憲法》和《立法法》的規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，地方人大有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當(dāng)?shù)囊?guī)章，上級政府有權(quán)改變或者撤銷下級政府不適當(dāng)?shù)囊?guī)章?？梢姡覈鴮π姓⒎ǖ谋O(jiān)督屬于對立法結(jié)果的監(jiān)督，缺乏對行政立法過程的監(jiān)督。對行政立法過程的監(jiān)督，包括立法者是否具備法定立法主體資格，立法者是否在法定立法權(quán)限內(nèi)立法，法案是否依照法定程序得以審議、表決等內(nèi)容。其次，從完善備案審查制度和批準(zhǔn)制度角度來完善對立法結(jié)果的監(jiān)督。根據(jù)《立法法》第89條的規(guī)定，行政立法向本級人大常委會和上級政府備案。根據(jù)該法第90、91條的規(guī)定，可以看出全國人大常委會對行政立法的審查是依申請的被動的審查。根據(jù)該法第92條的規(guī)定，其他接受備案的機(jī)關(guān)對行政立法的審查由接受備案的機(jī)關(guān)自己作出規(guī)定。至今，我們也沒看到“其他備案機(jī)關(guān)”對行政立法進(jìn)行審查的具體規(guī)定。所以，完善備案審查制度的首要任務(wù)是對審查的機(jī)構(gòu)、方式、期限、結(jié)果等予以明確規(guī)定。批準(zhǔn)制度是對行政立法的事前監(jiān)督，也是最有效的監(jiān)督方式。要完善批準(zhǔn)制度，一是要擴(kuò)大批準(zhǔn)范圍，不僅行政法規(guī)、部門規(guī)章要經(jīng)過全國人大常委會批準(zhǔn)，地方規(guī)章也要經(jīng)過本級人大常委會批準(zhǔn)；二是明確批準(zhǔn)的方式，批準(zhǔn)的方式可以分為積極的決議和消極的決議，凡涉及公民權(quán)利和國家利益的事項，必須經(jīng)過人大常委會批準(zhǔn)，其他事項在向人大常委會備案一定期限內(nèi)，若人大常委會沒有撤銷立法，則視為已經(jīng)被批準(zhǔn)[9]。

2. 行政執(zhí)法方面的完善對策

針對以上依法行政原則在行政執(zhí)法實踐中存在的問題，應(yīng)當(dāng)著重從以下3個方面加以完善和改進(jìn)。

(1) 完善行政主體和行政執(zhí)法人員資格制度。行政主體包括行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。行政機(jī)關(guān)的成立必須獲得權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，其組成及人員配置必須符合相關(guān)的法律規(guī)定。授權(quán)的組織取得行政主體資格以法定授權(quán)為前提，這里的“法”包括法律、法規(guī)和規(guī)章，能夠得到授權(quán)的組織必須具有管理公共事務(wù)的職能和企業(yè)、事業(yè)或社團(tuán)法人資格，授權(quán)組織的行政職權(quán)來源于法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定。行政主體的行政管理活動，都是由其工作人員具體實施的，行政執(zhí)法人員的水平?jīng)Q定了行政主體的執(zhí)法水平。為提高行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，應(yīng)建立行政執(zhí)法人員資格管理制度，具體包括行政執(zhí)法人員資格條件、資格確認(rèn)的程序、執(zhí)法證件管理和培訓(xùn)考核與監(jiān)督管理等方面的內(nèi)容，這為提高行政執(zhí)法人員素質(zhì)、規(guī)范和監(jiān)督行政執(zhí)法活動、提高執(zhí)法能力奠定了堅實的基礎(chǔ)。

(2) 完善行政權(quán)力運(yùn)行公開制度。黨的十八大報告指出：“讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。”李克強(qiáng)總理在國務(wù)院第一次廉政工作會議上強(qiáng)調(diào)：“讓權(quán)力的運(yùn)行公開透明，是廉潔政府建設(shè)的重要保證”[10]?？梢姡姓_已經(jīng)在我國行政法治中占有重要位置。行政公開是行政主體在行使行政職權(quán)時，除涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密和個人隱私外，都應(yīng)該向行政相對人及社會公開與行政職權(quán)有關(guān)的事項。行政權(quán)力運(yùn)行的公開化可以有效防止行政隨意和行政專橫，是保障行政機(jī)關(guān)依法行政的重要一環(huán)。從行政過程論的角度來分析行政公開的內(nèi)容，具體包括以下幾個方面：一是行政法律規(guī)范公開，有助于公民、組織預(yù)測行政權(quán)的運(yùn)作，合理安排自己的生活。同時，也包括政府信息的公開，政府要圍繞保障性住房、食品安全、環(huán)境保護(hù)、征地拆遷等群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，依法、主動、及時、準(zhǔn)確地公開政府信息，積極回應(yīng)社會和人民群眾的關(guān)切，做好“三公”經(jīng)費公開工作，及時主動向社會公開財政預(yù)算決算，依法受理和答復(fù)信息公開申請，確保公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到有效落實。二是行使行政職權(quán)的過程公開，要求行政主體在行使職權(quán)過程中，應(yīng)當(dāng)將其身份、相對人的權(quán)利以及準(zhǔn)備作出行政決定的理由和依據(jù)等事項依法告知相對人，為相對人行使抗辯權(quán)提供條件，為相對人對行政決策的參與和對行政的監(jiān)督提供條件。三是行使職權(quán)的結(jié)果公開，要求行政決定作出后應(yīng)當(dāng)告知相對人，這不僅是行政行為生效的條件，也是行政相對人行使救濟(jì)權(quán)的前提。

(3) 完善行政監(jiān)督體制。行政監(jiān)督是實現(xiàn)依法行政的重要保障。首先，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。強(qiáng)化權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督制約機(jī)制一是要完善《監(jiān)督法》，明確監(jiān)督機(jī)構(gòu)、監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序、追究責(zé)任的情形、追究責(zé)任方式以及違法監(jiān)督的責(zé)任等內(nèi)容，保障和促使監(jiān)督發(fā)揮最大的效果；二是在人大中設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)起日常的監(jiān)督職責(zé)，同時應(yīng)不斷提高人大代表的素質(zhì)、專業(yè)知識水平和監(jiān)督能力，以確保監(jiān)督法的貫徹落實。其次，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督。一是改革現(xiàn)行的監(jiān)察體制，使監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有獨立性?！皬氖澜绺鲊延械谋O(jiān)督機(jī)構(gòu)及其發(fā)展趨勢來看，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的特點是其享有廣泛的授權(quán)并具有獨立性，它只向最高權(quán)力機(jī)關(guān)或立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，接受它們的領(lǐng)導(dǎo)，而不從屬于任何政府部門，其編制也不納入公務(wù)員系列。”[11]我們應(yīng)借鑒已有的成功經(jīng)驗，建立獨立于地方政府的垂直領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)察體制，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨立地行使監(jiān)察權(quán)，不受任何機(jī)關(guān)、組織和個人的干涉。擴(kuò)大行政監(jiān)察部門的職權(quán)，賦予其對違法違紀(jì)人員的處分權(quán)和對違法違紀(jì)機(jī)關(guān)的處罰權(quán)，健全監(jiān)察機(jī)關(guān)工作制度。二是認(rèn)真實施行政復(fù)議制度。行政復(fù)議在實踐中存在的主要問題是對當(dāng)事人的不公正，行政復(fù)議決定維持的多，變更和撤銷的少。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)督的一種重要形式，對于行政機(jī)關(guān)來講，復(fù)議制度的重點在于監(jiān)督。行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)全面、正確地履行行政復(fù)議法規(guī)定的職責(zé)，嚴(yán)格依法審理，公正復(fù)議，嚴(yán)格糾正違法、不當(dāng)?shù)男姓袨?，提高行政?fù)議的公信度，切實維護(hù)復(fù)議申請人的合法權(quán)益。最后，建立健全輿論監(jiān)督機(jī)制。輿論監(jiān)督是社會監(jiān)督的一種重要形式，由于這種監(jiān)督形式的公開性，往往會產(chǎn)生一種其他監(jiān)督形式所無法代替的監(jiān)督效應(yīng)，被稱作“第四種權(quán)力”[12]。在我國建立健全輿論監(jiān)督體制，一是要盡快制定輿論監(jiān)督的專門法律，規(guī)范輿論監(jiān)督行為；二是保證輿論傳輸渠道暢通；三是充分保障公民的言論自由權(quán)；四是完善輿論監(jiān)督的信息反饋和責(zé)任追究機(jī)制。

總而言之，依法行政是依法治國的核心，是加強(qiáng)與創(chuàng)新社會管理和構(gòu)建和諧社會的重要保證，鑒于依法行政原則在實踐中存在的問題，應(yīng)采取必要的措施，真正解決問題，以推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的進(jìn)程。

參考文獻(xiàn)：

[1]漢斯·J·沃爾夫，奧托·巴霍夫，羅爾夫·施托貝爾.行政法：第1卷 [M].北京：商務(wù)印書館，2007.

[2]伯納德·施瓦茨.行政法 [M].徐炳，譯.北京：群眾出版社，1986.

[3]胡建淼，金偉峰. 行政法與行政訴訟法 [M].北京：高等教育出版社，2005.

[4]中新網(wǎng). 專家稱紅黃燈功能被混同：黃燈扣6分要紅燈何用 [EB/OL].[2013-01-03].http：//news.cntv.cn/2013/01/06/ARTI1357402652329171.shtml.

[5]楊育. 突擊式執(zhí)法可以休矣 [EB/OL].[2007-08-16].http：//business.sohu.com/20070816/n251621030.shtml.

[6]楊建順，劉藝，張步峰.行政法總論 [M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012.

[7]應(yīng)松年.行政程序法立法研究 [M].北京：中國法制出版社，2001.

[8]農(nóng)優(yōu)勇.我國當(dāng)前行政執(zhí)法實踐中存在的問題及其對策 [J].廣西教育學(xué)院學(xué)報，2004(5)：92.

[9]王佃冰.行政立法監(jiān)督機(jī)制及其完善 [D].蘇州：蘇州大學(xué)，2008：3-28.

[10]中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).國務(wù)院召開第一次廉政工作會議李克強(qiáng)發(fā)表重要講話 [EB/OL].[2013-03-26].http：//cpc.people.com.cn/n/2013/0326/c64094-20924752.html.

[11]劉長江.論建立預(yù)防性的監(jiān)督機(jī)制 [J].理論文萃，1999(3)：27.

[12]新華網(wǎng).“歡迎輿論監(jiān)督”折射的執(zhí)政底線與底氣 [EB/OL].[2011-08-17].http：//news.xinhuanet.com/2011-08/17/c_121874369.htm.