陳煦江，蔣夏霞，高 露

（重慶工商大學會計學院，重慶400067）

食品安全已經(jīng)成為一個國際性難題。其原因錯綜復雜，既有自然力因素，也有人為因素，前者囿于當今人類的科技力量，但后者可通過食品安全治理得以規(guī)避。因此，食品安全治理成為當今經(jīng)濟學、管理學、法學、農(nóng)學、食品工程學等領(lǐng)域的學者研究的熱點，目前國外學者對食品安全治理研究取得了一些新進展，本文根據(jù)近年發(fā)表于SCI、SSCI、EI等來源期刊的主要文獻，從有關(guān)食品安全治理的環(huán)境、模式、機制、工具四個維度進行概要綜述，并為我國食品安全治理提供幾點建議。

1 食品安全治理的制度環(huán)境研究

大量食品具有經(jīng)驗品和信用品特征，導致食品市場信息嚴重不對稱而產(chǎn)生食品安全問題。為解決食品市場的信息不對稱，不少學者開始關(guān)注食品安全的制度環(huán)境議題。Nesve等[1]運用比較法律框架理論分析了英美食品安全治理框架不同的原因，發(fā)現(xiàn)英國主要依靠議會立法治理食品安全，法院執(zhí)法處于次要地位，這一議會主權(quán)制度環(huán)境決定了英國采用立法導向的食品安全治理框架；美國憲法遵循“人民主權(quán)”原則，其食品安全治理的重心在于切實保護消費者和企業(yè)的合法利益，這一憲法至上的制度環(huán)境決定美國采用了執(zhí)法導向的食品安全治理框架。由此表明，處于不同制度環(huán)境的國家照搬他國的食品安全治理模式與機制將會導致低效甚至無效。Alin等[2]認為，食品安全是食品供應(yīng)鏈中各成員協(xié)同努力的結(jié)果，是各成員就食品生產(chǎn)、加工、銷售等形成的委托代理矛盾，雖然目前流行的運用代理理論研究食品安全的供應(yīng)鏈治理十分重要，但由于食品供應(yīng)鏈內(nèi)嵌于廣泛復雜的制度環(huán)境中，有效的食品安全治理模式與機制應(yīng)當首先基于其所處的法律環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和文化環(huán)境等制度環(huán)境進行現(xiàn)實性和系統(tǒng)化的構(gòu)建。

2 食品安全治理模式研究

2.1 共同治理模式

Henson等[3]最早提出共同治理模式，認為通過公私部門協(xié)作能夠提高食品安全治理的效率。該模式被英國、美國和加拿大等國采用。Marian等[4]考慮到食品安全公共管理部門存在資源短缺和職能部門間競爭，認為只有實施公私部門緊密合作的共同治理模式，才能降低食品安全治理成本，提高治理績效。他們比較英美兩國實施的共同治理模式后發(fā)現(xiàn)兩國的行政法規(guī)存在顯著差異，影響著共同治理模式的不同實施路徑，表明在跨國層面推行共同治理模式尚存巨大障礙。Elodie等[5]構(gòu)建了一個食品安全共同治理概念框架，并以法國進口食品中農(nóng)藥殘留量限制規(guī)定的執(zhí)行效果為案例研究發(fā)現(xiàn)，在政府保障激勵和信息暢通的前提下，共同治理模式逐步實現(xiàn)了從傳統(tǒng)的懲罰導向現(xiàn)代的預(yù)防導向轉(zhuǎn)變。

2.2 綜合治理模式

綜合治理模式最早由Kaplan等[6]提出，該模式強調(diào)食品安全治理是一項對個人和社區(qū)的文化、衛(wèi)生、心理等進行綜合治理的系統(tǒng)工程。一些學者發(fā)展了綜合治理模式，Loring等[7]強調(diào)應(yīng)當根據(jù)地域性特征將公眾健康、社會文化、生態(tài)環(huán)境、消費者心理特征及生物醫(yī)學技術(shù)等結(jié)合起來解決食品安全治理問題。目前，美國的一些社區(qū)等基層食品治理單位開始采用綜合治理模式。Loring等[7]對美國阿拉斯加州的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，綜合治理模式成功實施的關(guān)鍵是識別食品安全的綜合影響因素和分地域性特征。Marion等[8]在總結(jié)12篇經(jīng)典文獻的基礎(chǔ)上，認為歐洲應(yīng)當實施一個廣泛集成科學、預(yù)防和公眾參與的食品安全綜合治理模式。Mikael等[9]認為歐洲目前的食品安全治理模式缺乏充分的民主性和有效性，應(yīng)當建立整合合法性、公共責任和信任的全過程民主綜合治理模式，其中，公眾以何種方式參與及參與的有效性是保障該模式實施的關(guān)鍵。

2.3 其他治理模式

Ladina等[10]分析了歐盟當今采用的“個人——公共部門——國家——超國家（歐盟）”這一多層級治理模式與歐盟統(tǒng)一市場相矛盾的缺陷，由此，他們提出一種集中化管制代理治理模式，即由歐盟而非成員國集中統(tǒng)一地直接治理歐盟的食品安全問題，并以HACCP的執(zhí)行效果為案例研究發(fā)現(xiàn)該模式在降低歐盟食品產(chǎn)業(yè)的不確定性、促進食品安全治理的優(yōu)化創(chuàng)新、改善消費者信任等方面優(yōu)于多層級治理模式。Ansell等[11]則認為，歐盟實施的多層級與多主體治理模式是一種爭議治理模式，表現(xiàn)在該模式未考慮歐盟成員國在文化參數(shù)、法制環(huán)境和宗教信仰等方面的差異，以及成員國間互信的缺失和治理機構(gòu)間的利益沖突等；因此，歐盟今后應(yīng)當以影響消費者信任的文化和制度兩大關(guān)鍵變量為核心，采用“文化——制度”治理模式，即以歐洲的不同飲食文化為基礎(chǔ)構(gòu)建食品安全治理制度及模式。Hoffmann等[12]認為，隨著世界經(jīng)濟的一體化發(fā)展，建立一個全球化的食品安全協(xié)同治理模式十分必要，但應(yīng)在充分考慮各國主權(quán)和文化差異的前提下實施，全球協(xié)同治理的關(guān)鍵不僅在于各國政府間的協(xié)同治理，更在于國際食品供應(yīng)鏈的協(xié)同治理。

3 食品安全治理機制研究

為了控制食品安全風險、節(jié)省治理成本、促進行業(yè)健康發(fā)展和保障消費者的知情權(quán)，目前各國采用了多種手段治理食品安全，但由于國家間的法律制度和人文環(huán)境存在差異，使其治理手段各有側(cè)重，形成了以主要手段為核心的多種治理機制。

3.1 消費者治理機制

Todt等[13]以轉(zhuǎn)基因食品為議題，通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)西班牙消費者普遍感知自身的消費權(quán)益過度受到食品產(chǎn)業(yè)的影響，消費者強烈訴求根據(jù)科技知識和自身偏好進行食品消費決策，并要求政府提供快暢的信息、企業(yè)貼示轉(zhuǎn)基因標簽等方式保障其知情權(quán)。然而，Dzifa等[14]基于英國食品生產(chǎn)企業(yè)的案例研究發(fā)現(xiàn)，大部分企業(yè)雖已實施食品安全管理系統(tǒng)以預(yù)防食品安全風險，但企業(yè)宣稱食品安全的法律法規(guī)和標準認證過分地偏向消費者，而未對食品供應(yīng)鏈中全部利益相關(guān)者所受影響進行充分的評價，由此導致食品產(chǎn)業(yè)發(fā)生了本可避免的巨額成本。Michiel[15]以禽流感事件為議題對荷蘭消費者進行了深度訪談和探測性研究，發(fā)現(xiàn)消費者的偏好存在諸多差異，對食品安全的認知具有實質(zhì)區(qū)別，表明多重消費者理性客觀存在，因此，政府實施差異化的食品安全治理機制將優(yōu)于現(xiàn)行的通用型機制。Cope等[16]基于歐洲頻發(fā)的食品安全事件引致消費者信心受挫的現(xiàn)實，提議食品風險治理機制應(yīng)以透明和負責任的方式加強與利益相關(guān)者的溝通，并通過實證研究發(fā)現(xiàn)食品安全風險溝通機制的成效受到消費者的風險認知和食品安全信息需求的影響，主要包括消費者的個體偏好、信息需求差異、所處社會歷史文化環(huán)境，以及信息的可鑒定性、預(yù)防性、一致性等因素。因此，今后采用國家或地區(qū)范圍戰(zhàn)略開展食品安全風險溝通比當前采用的泛歐洲戰(zhàn)略更有效。Gonzalez[17]認為，在堅持科學性、意識形態(tài)差異性和道德倫理觀三個基本原則的前提下，以保障消費者的基本人權(quán)、健康與營養(yǎng)安全權(quán)益為宗旨的全球化食品安全治理機制才有可能逐步實施。

3.2 媒體與網(wǎng)絡(luò)治理機制

Dillaway等[18]采取實驗方法研究了美國消費者對媒體報道雞胸食品安全事件的反應(yīng)，發(fā)現(xiàn)媒體報道正面或負面的食品安全信息均顯著影響消費者的支付意愿，其中，名牌食品受到的影響更大，消費者對負面事件的記憶具有快速性和長期性。Donal等[19]基于網(wǎng)絡(luò)治理機制倍受歐盟推崇的情境，以2008年愛爾蘭發(fā)生的二噁英污染豬肉事件為案例，研究發(fā)現(xiàn)當前歐盟的食品安全網(wǎng)絡(luò)治理機制是失敗的，原因在于它未能解決網(wǎng)絡(luò)治理的靈活性與穩(wěn)定性、廣泛性與效率性、內(nèi)部合法性與外部合法性三對主要矛盾。其中，前者表現(xiàn)為事發(fā)后對事件信息的動態(tài)更新不及時和報道口徑不一致，中者表現(xiàn)為治理機構(gòu)未能與廣大消費者進行廣泛深入的直白式溝通，后者表現(xiàn)為未能充分考慮到愛爾蘭消費者和其他歐盟成員國消費者的法律認知、倫理意識、宗教信仰等方面的差異。因此，今后有效實施網(wǎng)絡(luò)治理的關(guān)鍵是科學地平衡這三對矛盾，并增強信息的透明度。Corrado等[20]采用歐洲食品安全局（EFSA）的食品安全評價標準對EFSA建立的“公共咨詢網(wǎng)”以期實現(xiàn)“直接民主式網(wǎng)絡(luò)治理機制”的效果進行評價表明，網(wǎng)絡(luò)治理機制確有一些優(yōu)勢，但因網(wǎng)民的食品安全科技知識不足，限制了網(wǎng)民參與食品安全治理的實際水平。

3.3 協(xié)同治理機制

Knudsen[21]認為，風險治理應(yīng)當被整合到食品安全治理框架中去，重點是實現(xiàn)框架制定、風險預(yù)期、風險評價、風險管理、風險分析五個步驟的整合，并按照科學、透明、公開、參與式管理的原則由各利益相關(guān)方進行協(xié)同治理。Qin[22]基于中國的食品安全現(xiàn)狀，采用博弈模型分析發(fā)現(xiàn)食品安全治理績效的提高依賴于政府、市場與第三方的協(xié)同治理。Edward等[23]通過深度訪談發(fā)現(xiàn)，中國水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)的食品安全標準存在雙邊機制：一邊是生產(chǎn)符合進口國標準的水產(chǎn)品以占領(lǐng)國外市場；另一邊是生產(chǎn)較低安全標準的水產(chǎn)品投向國內(nèi)市場。他們認為其根本原因不是企業(yè)對國內(nèi)消費者的歧視，而是中國實施的多部門監(jiān)管模式導致監(jiān)管部門間的協(xié)作機制弱化，所以中國需要創(chuàng)新實施以監(jiān)管部門間協(xié)作為重點的協(xié)同治理機制。

3.4 跨國治理機制

Alexia等[24]認為食品法典委員會（CAC）實施的食品安全跨國治理機制需要進行三方面的拓展和完善：一是CAC標準的制定應(yīng)當考慮各國的政治體制對跨國合作監(jiān)管的影響；二是完善國際訴訟制度，保障私人部門在食品安全風險治理中的合法權(quán)益；三是CAC應(yīng)當保持自身的公正性與獨立性。Vieira[25]對由巴西牛肉出口商和歐盟進口商組成的跨國供應(yīng)鏈進行探測性案例研究發(fā)現(xiàn)，出口商參與跨國食品供應(yīng)鏈治理產(chǎn)生了一種倒逼效應(yīng)，促使供應(yīng)鏈上游的生產(chǎn)商加強技術(shù)升級和技術(shù)交易，催生了全球食品供應(yīng)鏈上不同主體間達成更高程度的互信。Chan等[26]針對香港地區(qū)設(shè)計了一個由預(yù)防、緊急處理、重構(gòu)再造三階段構(gòu)成的食品安全危機預(yù)防機制，認為該機制有助于實現(xiàn)地區(qū)內(nèi)外衛(wèi)生部門與政府的跨界聯(lián)絡(luò)及經(jīng)濟與政治議題的平衡，并顧及公眾文化、食品安全教育和道德倫理等因素對食品安全治理的影響，從而有利于保障消費者健康，恢復消費者信心。

4 食品安全治理工具研究

4.1 HACCP等食品安全治理工具實施的成本、績效與限制因素

HACCP是國際上公認度最高的食品安全治理工具之一。Satish[27]對印度食品加工企業(yè)采取問卷調(diào)研和因子分析發(fā)現(xiàn)，食品的質(zhì)量和銷量是激勵企業(yè)實施HACCP的首要因素，企業(yè)實施HACCP的生產(chǎn)準備成本和運行成本主要受所處食品子行業(yè)和企業(yè)規(guī)模的影響，因此，政府提供金融貸款或財政補貼、行業(yè)協(xié)會開展管理與技術(shù)培訓、食品企業(yè)開展水平或垂直整合是推廣HACCP的必要措施。Ksenija等[28]對克羅地亞150家食品企業(yè)進行田野調(diào)查和問卷調(diào)研發(fā)現(xiàn)，實施食品安全與質(zhì)量管理規(guī)范（HACCP，ISO22000或ISO9001）后，其中60%的企業(yè)的收入并未增長，61%的企業(yè)的成本并未降低，統(tǒng)計檢驗顯著地表明食品安全和質(zhì)量管理規(guī)范的實施與企業(yè)的收入和成本無關(guān)。Demet等[29]對土耳其28家乳品企業(yè)進行實地訪談和問卷調(diào)研發(fā)現(xiàn)，企業(yè)實施HACCP和食品安全計劃（FSPS）能夠降低法律風險，增加客戶信任，但企業(yè)管理層對HACCP和FSPS知識的缺乏、高昂的實施成本是障礙二者推廣的主要因素。因此，政府應(yīng)當提供培訓、咨詢和財稅支持。Imca等[30]對日本東京地區(qū)13家乳品企業(yè)進行深度訪談后發(fā)現(xiàn)：實施HACCP的企業(yè)的安全食品產(chǎn)出量更大，風險更低；13家企業(yè)的食品安全技術(shù)行動（包括預(yù)防措施、干預(yù)過程等）得分均高，但質(zhì)量監(jiān)測、質(zhì)量保證等管理行動得分均低；這種重預(yù)防輕監(jiān)測的原因可能是在日本垂直立法背景下形成了“危害基礎(chǔ)”和“立法基礎(chǔ)”的食品安全管理體系，有別于歐洲的預(yù)防與監(jiān)測并重的“科學或風險基礎(chǔ)”的食品安全管理體系。

4.2 企業(yè)實施的食品安全標準的影響

一些跨國食品公司采用了比國際標準或部分國家標準更嚴格的食品安全質(zhì)量標準，其影響受到部分學者的關(guān)注。Steve等[31]的研究表明，歐洲零售商領(lǐng)導肯尼亞生鮮農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)商采用更嚴格的企業(yè)標準，贏得了“高質(zhì)量”的聲譽，成為一種有效的風險管理工具、市場競爭工具和回應(yīng)利益相關(guān)者訴求的戰(zhàn)略管理工具。然而，Sodano等[32]基于社會學的網(wǎng)絡(luò)理論和信任理論研究發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的食品安全標準存在諸多缺陷，主要是缺乏透明度與民主性、排斥小微型食品企業(yè)于全球供應(yīng)鏈之外、認證機制缺乏可靠性和對欠發(fā)達國家不公正等問題，可能導致全球食品供應(yīng)鏈由關(guān)系型向權(quán)力型轉(zhuǎn)化，造成全球性的社會福利損失。

4.3 食品安全治理新工具的探索

Luning等[33]設(shè)計了一套診斷工具，用于評價食品企業(yè)實施食品安全管理系統(tǒng)（FSMS）的績效，其中企業(yè)保障FSMS有效性的能力是診斷FSMS持續(xù)改進績效的首要指標。Marion等[34]提出將社會責任影響評價（SIA）整合到食品安全治理中去，并建議歐盟基于成員國多元化的政治歷史背景采取初步框架構(gòu)建、關(guān)系評估、社會影響評價三個階段逐步實施整合，其中保障公眾參與和風險溝通是成功整合的關(guān)鍵。Zhang[35]根據(jù)三鹿奶粉事件引發(fā)國際社會對中國食品質(zhì)量安全市場準入系統(tǒng)的憂慮，運用層次分析法和平衡計分卡，根據(jù)完整性、可測量性、可行性原則構(gòu)建了一套由系統(tǒng)成本指數(shù)（認證與檢驗費、監(jiān)控支出、研發(fā)費等）、系統(tǒng)績效指數(shù)（政府滿意度、顧客滿意度、合格率等）、系統(tǒng)管理內(nèi)部運行指數(shù)（用料出錯率、網(wǎng)站評價滿意度、公告及時性等）和系統(tǒng)發(fā)展指數(shù)（培訓有效性、管理者學位率、科技創(chuàng)新成果率等）構(gòu)成的食品質(zhì)量安全市場準入系統(tǒng)的有效性評價指數(shù)體系。White[36]提議在美國食品及藥物管理局（FDA）自2011年推行食品安全現(xiàn)代化法案的背景下，美國企業(yè)需要加強有關(guān)危害分析與風險基礎(chǔ)預(yù)防控制工具的研發(fā)和責任保險工具的創(chuàng)新與推廣。目前，國際政府組織（IGO）建議各國食品安全管理當局運用適當保護機制（ALOP）和食品安全目標（FSO）作為增強食品安全信息透明度和可量化性的兩種治理工具。Gkogka等[37]根據(jù)荷蘭熟食店生產(chǎn)的肉制品存在含有李斯特氏菌的風險案例，采用隨機效應(yīng)模型檢驗發(fā)現(xiàn)ALOP與FSO存在顯著的正相關(guān)關(guān)系，并對二者在企業(yè)實踐中的結(jié)合運用進行了探索。

5 我國食品安全治理的經(jīng)驗借鑒與改進建議

5.1 逐步向共同治理模式或綜合治理模式轉(zhuǎn)型

2009年實施的《食品安全法》明確了我國食品安全監(jiān)管采用“多部門分段監(jiān)管模式”，2010年我國設(shè)立了國務(wù)院食品安全委員會，作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，2013年新成立的國家食品藥品監(jiān)督管理總局將原過于分散的監(jiān)管主體進行了部分合并。可見，目前我國尚處于自上而下的以食品安全監(jiān)管改革為核心的階段，代表公眾利益的消費者協(xié)會、食品行業(yè)協(xié)會、專家團體等非政府力量共同參與治理的作用還未能得到充分體現(xiàn)，可能會導致監(jiān)管政策的民主性、科學性與可行性不足。前述文獻表明，西方發(fā)達國家采用的共同治理模式或綜合治理模式均重視政府、非政府組織和公眾團體等利益相關(guān)者在風險評價、標準制定、安全監(jiān)管等各環(huán)節(jié)、全過程、全方位的參與，而非單一片面的政府監(jiān)管。因此，建議基于我國的人文環(huán)境，借鑒同屬大陸法系的歐洲經(jīng)驗，在法規(guī)政策的制定和機構(gòu)設(shè)置中充分保障消費者協(xié)會、食品行業(yè)協(xié)會、龍頭企業(yè)、專家團體、公眾團體等非政府利益相關(guān)者的權(quán)益，引導他們與政府部門共同參與食品安全形勢分析、研究部署和統(tǒng)籌指導食品安全工作、提出食品安全監(jiān)管的政策措施，以及督促落實食品安全監(jiān)管責任等決策，促進我國目前以監(jiān)管為重心的食品治理模式逐步向共同治理模式或綜合治理模式轉(zhuǎn)型。

5.2 開展對我國多重消費者理性的調(diào)研工作并制定實施配套政策

前述文獻顯示，國外學者發(fā)現(xiàn)由于消費者所處的經(jīng)濟與社會文化環(huán)境、個體偏好、信息需求等存在差異，因此對食品質(zhì)量、食品安全、食品倫理等問題的理解存在諸多甚至重大差異，即消費者對食品具有多重理性。我國幅員遼闊、地域經(jīng)濟與文化差異大、多民族文化共存、飲食文化種類豐富，消費者多重理性客觀存在。但是，目前對我國多重消費者理性的研究尚為空白，也無相應(yīng)的政策措施。因此，建議政府組織力量根據(jù)經(jīng)濟發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)，城市與農(nóng)村地區(qū)，以及不同民族、不同信仰的消費者進行大樣本的實地調(diào)研工作，摸清我國多重消費者理性的基本大類、主要特征和演化規(guī)律等，為我國的食品安全法規(guī)與標準制定、風險監(jiān)測與評估、食品檢驗等政策制定與完善提供科學可行的依據(jù)，以及為恢復當前我國低迷的消費者食品安全信心提供參考。

5.3 創(chuàng)新實施國家食品安全信息平臺建設(shè)

《國家食品安全監(jiān)管體系“十二五”規(guī)劃》提出國家食品安全信息平臺建設(shè)框架由一個主系統(tǒng)（國家、省、市、縣四級平臺）和各食品安全監(jiān)管部門的相關(guān)子系統(tǒng)通過建立橫向聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，主要發(fā)布監(jiān)測檢驗、監(jiān)管執(zhí)法、法規(guī)標準、風險預(yù)警等方面的信息，發(fā)布方式為信息統(tǒng)一公布制度。根據(jù)前述文獻分析可見，歐美國家運用食品安全網(wǎng)絡(luò)治理和媒體治理的主要服務(wù)對象是消費者，目前其網(wǎng)絡(luò)治理低效的原因是對消費者的信息需求、信息解讀能力、信息獲取渠道等認知不清。然而，從我國食品安全信息平臺的框架、信息內(nèi)容和發(fā)布渠道來看，目前服務(wù)的主要目的是國家監(jiān)管部門之間的信息共享，并且信息的專業(yè)性強且相對零散，公布渠道的便利性與有效性不足。因此，建議在國家食品安全信息平臺中整合由食品企業(yè)提供的食品安全信息、可追溯信息、誠信信息和消費者及其他組織的反饋信息等相對系統(tǒng)的信息；既要披露原生的專業(yè)術(shù)語信息，也要提供廣大非專業(yè)人員能夠解讀的解釋性信息；既要保持現(xiàn)行的“黑名單”制度，還需實施“紅榜單”制度，讓消費者采用“用腳投票”、“棄暗投明”、“懲黑獎紅”等方式對食品安全進行實效性治理；在保障信息的一致性和權(quán)威性的前提下，采用政府官網(wǎng)、企業(yè)網(wǎng)站、主流網(wǎng)絡(luò)媒體、食品類主流大眾報刊等進行多渠道傳播信息。

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