羅罡輝， 李貴才， 仝 德

（1.北京大學(xué)深圳研究生院， 廣東 深圳 518055； 2.國(guó)土資源部城市土地資源監(jiān)測(cè)與仿真重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 廣東 深圳 518034）

土地用途管制調(diào)整與權(quán)益主體行為研究

羅罡輝1,2， 李貴才1， 仝 德1

（1.北京大學(xué)深圳研究生院， 廣東 深圳 518055； 2.國(guó)土資源部城市土地資源監(jiān)測(cè)與仿真重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室， 廣東 深圳 518034）

研究目的：基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的視角，研究土地用途管制決策與土地權(quán)益主體行為的互動(dòng)關(guān)系。研究方法：文獻(xiàn)資料法、實(shí)證法和博弈論。研究結(jié)果：土地用途管制的調(diào)整影響財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，政府和相關(guān)土地權(quán)益主體可通過協(xié)商互動(dòng)達(dá)成權(quán)益平衡。研究結(jié)論：土地用途管制決策應(yīng)開放更多權(quán)益主體參與論證，協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的矛盾。

土地制度；土地用途管制；財(cái)產(chǎn)權(quán)；博弈

1 引言

土地使用分區(qū)管制是在歐美國(guó)家和中國(guó)臺(tái)灣、香港等地區(qū)廣泛使用的一種土地利用規(guī)劃工具，也是政府用于界定財(cái)產(chǎn)權(quán)的一項(xiàng)重要工具[1]，土地使用分區(qū)管制界定的每宗土地的用途、建蔽率、容積率、使用限制等，任一屬性的改變都將影響土地相關(guān)權(quán)益人的權(quán)利范圍，也影響其交易的價(jià)格。在大陸，自1998年《土地管理法》確立土地用途管制制度以來，中國(guó)實(shí)施了世界上最嚴(yán)格的土地管理制度，將不同的土地標(biāo)簽為不同用途，又根據(jù)不同的土地用途分別采取不同程度的管制手段[2]。但土地用途管制制度建立時(shí)間短，差別化難以預(yù)測(cè)量化往往決策過程相關(guān)權(quán)益主體參與程度不深，利益訴求未及時(shí)表達(dá)，上級(jí)政府剛性下達(dá)的土地用途管制控制指標(biāo)難以落實(shí)等，造成局部地區(qū)的發(fā)展困境，甚至產(chǎn)生社會(huì)經(jīng)濟(jì)沖突。

為了進(jìn)一步審視土地用途管制的制定、執(zhí)行過程，本研究嘗試以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的視角，將土地用途管制調(diào)整與權(quán)益主體的行為進(jìn)行關(guān)聯(lián)，研究權(quán)益主體的行為是如何影響和改變土地用途管制，并以深圳市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定為例進(jìn)行實(shí)證。

2 財(cái)產(chǎn)權(quán)與土地用途管制

財(cái)產(chǎn)權(quán)理論被認(rèn)為是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)延伸新古典經(jīng)濟(jì)理論的主要內(nèi)容之一[3-4]。財(cái)產(chǎn)權(quán)可定義為由于物的存在以及關(guān)于物的使用所引起人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系[5]。財(cái)產(chǎn)權(quán)的發(fā)展具有外部成本內(nèi)部化[6]、解決稀缺性資源使用的沖突[7]，以及增進(jìn)交易的效率[8]的作用。

Fischel[9]認(rèn)為土地使用分區(qū)管制是一種社區(qū)的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)，分區(qū)管制制度將土地使用權(quán)利的決定權(quán)由私人所有者移轉(zhuǎn)至政府當(dāng)局的手中，而社區(qū)的市民具有合法的法令授權(quán)，可以經(jīng)由政治和司法的程序去挑戰(zhàn)土地使用分區(qū)管制的決定。同時(shí)，F(xiàn)ischel認(rèn)為分區(qū)管制也是社區(qū)的警察權(quán)之一，由于分區(qū)管制具有公共目的，所以主張決定分區(qū)管制的權(quán)利是不能被出售的，但因信息不完全及交易成本的問題，也存在不完全的界定，因此，分區(qū)管制的后續(xù)工作仍會(huì)有解釋及例外的過程。Cullingworth[10]的研究認(rèn)為，在美國(guó)的規(guī)劃系統(tǒng)中也存在公共利益凌駕于個(gè)別開發(fā)者財(cái)產(chǎn)權(quán)之上的情形，且往往沒有補(bǔ)償?shù)闹Ц叮J(rèn)為有效的規(guī)劃必定會(huì)管制、限制或甚至?xí)耆茐奶囟ㄍ恋氐氖袌?chǎng)價(jià)值。Kruecheberg[11]則認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)可作為規(guī)劃上的主要概念，因?yàn)樨?cái)產(chǎn)讓所有權(quán)人與其他人對(duì)同一事物的主張產(chǎn)生關(guān)聯(lián)，在傳統(tǒng)上，規(guī)劃是被認(rèn)為基于公共利益下所進(jìn)行的操作，因此，政策或立法的原則會(huì)依循公共利益進(jìn)行運(yùn)作，但公共選擇的許多論點(diǎn)說明了規(guī)劃及決策者會(huì)基于自利的原則而優(yōu)先形成利己的政策，所以，很多情況下并不會(huì)以公共利益為優(yōu)先。

3 土地用途管制下的土地產(chǎn)權(quán)人行為邏輯

自1998年用途管制制度建立以來，中國(guó)用途管制主要針對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；另外中國(guó)土地實(shí)行公有未征轉(zhuǎn)用途轉(zhuǎn)換為國(guó)有建設(shè)用地前，一般農(nóng)用地為集體所有，一旦規(guī)劃確定用途管制，最直接涉及利益沖突的主體是農(nóng)用地的產(chǎn)權(quán)人，包含集體所有人和具體的土地使用人。為了簡(jiǎn)化，本文假設(shè)農(nóng)用地產(chǎn)權(quán)人的利益是一致的,不再進(jìn)一步區(qū)分集體所有權(quán)人與土地使用權(quán)人的各種區(qū)別。

根據(jù)《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》（TD/T1025-2010），“規(guī)劃編制中，應(yīng)組織有關(guān)部門和社會(huì)公眾積極參與，就規(guī)劃決策及相關(guān)問題，廣泛征詢、充分聽取各方意見和建議”。因此，土地產(chǎn)權(quán)人對(duì)于政府所制定的土地利用規(guī)劃及土地用途管制，若察覺其財(cái)產(chǎn)權(quán)范圍可能受限制影響時(shí)，均有主張及異議的權(quán)利。同時(shí)，面對(duì)政府的決策，土地產(chǎn)權(quán)人會(huì)考慮接受還是采取行動(dòng)以維護(hù)其財(cái)產(chǎn)權(quán)。若采取行動(dòng)，理性的土地產(chǎn)權(quán)人應(yīng)該衡量其付出的代價(jià)以及成功的機(jī)會(huì)而定，土地產(chǎn)權(quán)人的行動(dòng)邏輯見圖1。

設(shè)規(guī)劃前，土地產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)收益為a，根據(jù)規(guī)劃方案，土地產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)預(yù)期收益為v0，無(wú)論a＞v或a≤v0，土地產(chǎn)權(quán)人均可以根據(jù)自己的判斷，接受規(guī)劃方案，或進(jìn)一步采取行動(dòng)，爭(zhēng)取更為利己的規(guī)劃用途調(diào)整。若第i次行動(dòng)成本為ci，被政府采納的概率為βi，土地產(chǎn)權(quán)人預(yù)期可獲得vi的財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，則應(yīng)存在vi＞vi-＞…＞v0＞a，否則無(wú)須采取下一次行動(dòng)。就收益而言，理論上應(yīng)滿足vi- a≥∑ci，但往往成本很難量化測(cè)算且累加更難。若從邊際成本和邊際收益考慮，滿足ci＜βi（vi- vi-1）,即本次行動(dòng)的預(yù)期增益收益大于上一次的行動(dòng)成本，則土地產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)收益有改善，本次行動(dòng)就具有經(jīng)濟(jì)可行性，相對(duì)而言，這樣的決策判斷難度較小，決策信息比較直接。相比預(yù)期增益收益vi- vi-1和行動(dòng)成本ci，被政府采納的概率βi則難以估算，而且按照一般的經(jīng)驗(yàn)判斷，行動(dòng)成本ci和被政府采納的概率βi存在正向比例關(guān)系，若增加尋租成本，則可以提高被政府采納的概率。對(duì)于“貧窮”且非理性的土地產(chǎn)權(quán)人，一方面經(jīng)濟(jì)上難以承擔(dān)行動(dòng)成本，另一方面希望政府改善其財(cái)產(chǎn)權(quán)收益，就可能導(dǎo)致與政府的極端沖突。

在很多情況下，土地產(chǎn)權(quán)人可能以一己之力難以改變政府的決策，也可能結(jié)合更多的土地產(chǎn)權(quán)人或其他相關(guān)者形成一個(gè)更具有談判能力的團(tuán)體，或者尋求民意代表或其他部門機(jī)構(gòu)等第三方的幫助，以強(qiáng)化行動(dòng)與政府部門進(jìn)行協(xié)商談判。

政府與土地產(chǎn)權(quán)人、第三方之間的復(fù)雜權(quán)益博弈，對(duì)土地用途管制的最終形式和內(nèi)容確立將會(huì)起到重大的影響，以下以土地用途管制中最嚴(yán)格的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定為例，說明土地用途管制是如何在權(quán)益主體行為的博弈中確立的。

圖1 土地產(chǎn)權(quán)人的行動(dòng)思考邏輯Fig.1 The action logic of land stakeholders

4 基本農(nóng)田劃定對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響

中國(guó)人多地少，耕地資源尤為寶貴，基本農(nóng)田是耕地中的精華，是維持國(guó)家糧食安全最重要的基礎(chǔ)之一。對(duì)于中國(guó)農(nóng)村的大多數(shù)農(nóng)民而言，基本農(nóng)田是其基本保障，農(nóng)民以基本農(nóng)田收獲物供給其基本生活資料、維持最低生活水平和抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)[12]。而對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)而言，尤其是全市域無(wú)農(nóng)村的深圳，耕地和基本農(nóng)田在糧食安全上只是象征意義，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在GDP中的比例小于1%甚至可以忽略不計(jì)，同時(shí)政府也在積極探索耕地保護(hù)的新模式[13]。隨著深圳的城市建設(shè)土地房屋拆遷持續(xù)造就“億萬(wàn)富翁”，社會(huì)的經(jīng)濟(jì)意識(shí)、法律意識(shí)不斷增強(qiáng)，深圳耕地實(shí)際的土地產(chǎn)權(quán)人（包括原村民、轉(zhuǎn)換為社區(qū)的原村集體）更關(guān)心的是如何擺脫政府劃定基本農(nóng)田的用途管制，使其以建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)或進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)開發(fā)，以期獲得超額收益。按中國(guó)相關(guān)的法律規(guī)定，基本農(nóng)田一經(jīng)劃定，將受到嚴(yán)厲的用途管制，使土地產(chǎn)權(quán)人和地方喪失了“改變土地現(xiàn)有用途或土地利用強(qiáng)度的權(quán)利”——在很多文獻(xiàn)中稱之為“土地發(fā)展權(quán)”，即為適應(yīng)土地用途管制和多元立體開發(fā)利用的需要而設(shè)立的，是一項(xiàng)可以獨(dú)立支配的財(cái)產(chǎn)權(quán)[14]。

《基本農(nóng)田保護(hù)條例》第17條規(guī)定“禁止任何單位和個(gè)人在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建窯、建房、建墳、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)”，所以對(duì)于基本農(nóng)田這一特殊不動(dòng)產(chǎn)，其事實(shí)處分權(quán)就是其用途改變權(quán)，基本農(nóng)田事實(shí)處分權(quán)歸國(guó)家所有，作為土地產(chǎn)權(quán)人的原村民或原集體組織對(duì)基本農(nóng)田的處分權(quán)有限。同時(shí)，基本農(nóng)田一般只能用于糧食生產(chǎn)，基本農(nóng)田承包方的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)也受到了嚴(yán)重限制和削弱。從另一個(gè)角度說，國(guó)家通過土地用途的嚴(yán)格控制管制，實(shí)現(xiàn)了基本農(nóng)田自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的國(guó)有化，嚴(yán)重?fù)p害了土地產(chǎn)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)收益。

5 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定與權(quán)益主體行為

基于土地用途管制下的土地產(chǎn)權(quán)人行為邏輯，本文假設(shè)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定的所有信息完全公開①無(wú)論是規(guī)劃編制的技術(shù)要求，還是公眾的規(guī)劃參與，規(guī)劃信息公開透明必定是趨勢(shì)。從深圳的規(guī)劃實(shí)踐來看，這種信息公開和公眾參與機(jī)制相當(dāng)完善，利益相關(guān)者的關(guān)注與參與性非常高。，建立完全信息動(dòng)態(tài)博弈模型。

5.1 政府和土地產(chǎn)權(quán)人的互動(dòng)模型

（1） 參與者：政府（G），土地產(chǎn)權(quán)人（P），參與者集合T= {G，P}。

（2） 策略空間。博弈起始于政府（G），為了實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，落實(shí)上級(jí)政府分解的耕地保護(hù)責(zé)任，保護(hù)耕地，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，要求土地產(chǎn)權(quán)人（P）服從規(guī)劃安排，而土地產(chǎn)權(quán)人（P）為了尋求更佳的財(cái)產(chǎn)權(quán)選擇不配合政府的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定，并要求政府變更劃定范圍，即調(diào)整土地利用總體規(guī)劃確定的用途管制；如果政府同意土地產(chǎn)權(quán)人（P）的要求，土地產(chǎn)權(quán)人（P）可以獲得更佳的財(cái)產(chǎn)權(quán)，在此過程，土地產(chǎn)權(quán)人必須支付對(duì)抗政府的成本，其策略空間為S = （SG, SP）。

（3） 報(bào)酬函數(shù)：政府（G）以及土地產(chǎn)權(quán)人（P）的報(bào)酬函數(shù)以及動(dòng)態(tài)博弈展開，如圖2。

圖2 政府與土地產(chǎn)權(quán)人的協(xié)商互動(dòng)Fig.2 Interaction between government and land stakeholders

如果土地產(chǎn)權(quán)人（P）面對(duì)的是一個(gè)妥協(xié)型的政府，在土地產(chǎn)權(quán)人（P）的堅(jiān)持對(duì)抗下，政府可能因?yàn)榉N種因素而讓步，產(chǎn)生X1′， X1″，……（視途經(jīng)F點(diǎn)的循環(huán)次數(shù)）。如果土地產(chǎn)權(quán)人（P）面對(duì)的是一個(gè)強(qiáng)硬型的政府，政府一直不愿意接受土地產(chǎn)權(quán)人（P）的要求時(shí)，隨著協(xié)商時(shí)間可能愈來愈長(zhǎng)，對(duì)抗成本可能愈來愈高，理性的土地產(chǎn)權(quán)人（P）會(huì)在成本上升而利潤(rùn)下降的虧損臨界點(diǎn)前放棄對(duì)抗，接受政府（G）的規(guī)劃； 如果土地產(chǎn)權(quán)人（P）具有承擔(dān)成本上升的能力，且堅(jiān)持對(duì)抗，則博弈可能會(huì)不斷重復(fù)或產(chǎn)生負(fù)和的結(jié)局。

另外，土地產(chǎn)權(quán)人（P）除了選擇依照法律的規(guī)定行使權(quán)利外，也可能以直接對(duì)抗或?qū)ぷ獾姆绞?，設(shè)法影響并改變政府（G）的決策，以提升其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的范圍與價(jià)值，同時(shí)，由于利益的相關(guān)性，也容易引起其他土地產(chǎn)權(quán)人的關(guān)注效仿，使得政策運(yùn)作的過程更為復(fù)雜。

5.2 政府、土地產(chǎn)權(quán)人和“第三方力量”的互動(dòng)行為

一般情況下，土地產(chǎn)權(quán)人與政府協(xié)商時(shí)，二者的權(quán)力結(jié)構(gòu)明顯處于不對(duì)等的狀態(tài)，土地產(chǎn)權(quán)人并不容易獲得談判的優(yōu)勢(shì)，因此，尋求對(duì)政府有制衡力量的“第三方力量”的協(xié)助，可以增加談判的勝算。在海外，“第三方力量”一般指具有政治影響力的民意代表，在本文中，“第三方力量”是指能直接維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)人權(quán)益，為土地產(chǎn)權(quán)人表達(dá)訴求的政治力量，可以是人大代表、政協(xié)代表，或是具有建議權(quán)、愿意維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)人利益的相關(guān)政府及機(jī)構(gòu)。為了區(qū)別5.1政府和土地產(chǎn)權(quán)人的互動(dòng)模型，這里三人模型中的“政府”特指有基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定最終決策權(quán)的政府，在深圳，特指市政府及其直屬主管部門。

假設(shè)土地產(chǎn)權(quán)人、政府與“第三方力量”均為理性的行為者，且尋求個(gè)別期望值的最大化，其中土地產(chǎn)權(quán)人尋求財(cái)產(chǎn)權(quán)的極大化，“第三方力量”則尋求土地產(chǎn)權(quán)人的滿意為其利益，政府為了要執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，實(shí)施最嚴(yán)格的土地用途管制。

（1） 參與者：政府（G），土地產(chǎn)權(quán)人（P）及“第三方力量”（R），參與者集合T = {G, P, R}。

（2） 策略空間：博弈起始于政府（G），為了要實(shí)施土地利用總體規(guī)劃，落實(shí)上級(jí)政府分解的耕地保護(hù)責(zé)任，保護(hù)耕地，劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，而要求土地產(chǎn)權(quán)人（P）服從基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定的規(guī)劃安排，而土地產(chǎn)權(quán)人（P）為了尋求更佳的財(cái)產(chǎn)權(quán)，選擇不配合政府的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定，并尋求“第三方力量”（R）的協(xié)助?！暗谌搅α俊保≧）出面保護(hù)土地產(chǎn)權(quán)人（P）并對(duì)政府（G）提出建議、意見反饋、議案甚至威脅，假設(shè)“第三方力量”（R）對(duì)政府（G）采取有效行動(dòng)，則有助于其聲望或政治利益（例如選舉），反之如果“第三方力量”（R）不能維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)人（P）權(quán)益，則對(duì)其聲望或政治利益產(chǎn)生負(fù)面的影響。如果政府（G）同意土地產(chǎn)權(quán)人（P）的要求，土地產(chǎn)權(quán)人（P）可以獲得更佳的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而土地產(chǎn)權(quán)人（P）同時(shí)須付出反抗的成本。綜上，策略空間可表示為S = （SG, SP, SR）

（3） 報(bào)酬函數(shù)：政府（G），土地產(chǎn)權(quán)人（P）及“第三方力量”（R）的報(bào)酬函數(shù)以及動(dòng)態(tài)博弈展開，如圖3。

圖3 政府、土地產(chǎn)權(quán)人和“第三方力量”的協(xié)商互動(dòng)Fig.3 Interaction among government, stakeholders and the third forces

與政府—土地產(chǎn)權(quán)人兩人博弈模型相比，雖然結(jié)論類似，但增加“第三方力量”這個(gè)參與主體后，博弈過程要變得復(fù)雜很多。在協(xié)商過程中，很可能出現(xiàn)其中兩個(gè)聯(lián)合起來對(duì)付或抗衡第三者，如土地產(chǎn)權(quán)人聯(lián)合“第三方力量”抗衡政府，政府聯(lián)合“第三方力量”共同制定應(yīng)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)人的策略等。也正因?yàn)槿绱耍瑘D2所示的協(xié)商互動(dòng)模型更接近現(xiàn)實(shí)生活中的情形。

5.3 深圳市H片區(qū)基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定過程中的權(quán)益主體行為

深圳市基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定過程歷時(shí)3年，過程中多次廣泛征求了基層政府和民眾的意見，多次往復(fù)修改調(diào)整，但意見分歧很大，若市政府不使用行政手段強(qiáng)制指標(biāo)分配下達(dá)，幾乎所有基層政府都反對(duì)在各自轄區(qū)內(nèi)布置基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。相應(yīng)地，利益相關(guān)的民眾也積極參與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的劃定，多次質(zhì)詢，對(duì)規(guī)劃技術(shù)部門反映意見，但在決策上力量相對(duì)比較弱，大多數(shù)情況下只是市政府規(guī)劃決策的接受者。但在部分基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定上，由于當(dāng)?shù)匕l(fā)展比較困難，民眾發(fā)展的愿望比較強(qiáng)烈，基層政府支持力度大等原因，博弈過程異常激烈，土地產(chǎn)權(quán)主體的行為與土地用途管制調(diào)整之間的關(guān)系非常復(fù)雜。

例如H片區(qū)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定，根據(jù)H片區(qū)村民信訪反映，該片區(qū)地處某水庫(kù)上游，原來農(nóng)業(yè)時(shí)代是比較富裕的村，但改革開放后的近30年來，為保護(hù)水庫(kù)不受污染，錯(cuò)失了發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高村民收入的機(jī)會(huì)，目前全村生活水平低，普遍貧困，建議將涉案地塊另一地塊進(jìn)行置換，但政府在審核另一塊待置換的用地時(shí)發(fā)現(xiàn)，“養(yǎng)殖水面、裸土地及其他商服用地的耕作層已破壞，不宜改造為基本農(nóng)田”。為此，政府與H片區(qū)村民及其基層政府、相關(guān)部門陷入了復(fù)雜的博弈過程，至少經(jīng)歷以下過程（表1）。

表1 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍劃定過程中的權(quán)益主體行為Tab.1 Actions of Stakeholders in the process of delineation of land use zone for the primary farmland protection

從表1中可以看出：首先，土地產(chǎn)權(quán)人為了切身利益，通過自身、社區(qū)等基層政府或人大代表途徑，不同途徑反映，效果有限。因?yàn)樯霞?jí)政府與下級(jí)政府之間的溝通，下級(jí)政府發(fā)揮的作用有限，理由也很簡(jiǎn)單——行政上的服從；“第三方力量”或許使市政府重視土地產(chǎn)權(quán)人的訴求，但受限于“第三方力量”本身的有效轉(zhuǎn)述，議案建議等行為時(shí)效性等，結(jié)果仍然不是太理想。其次，土地產(chǎn)權(quán)人個(gè)體能力很弱，但大量的土地產(chǎn)權(quán)人集合在一起力量強(qiáng)大，直接通過群體性信訪促使基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)范圍調(diào)整。需要指出的是，信訪是基層民眾表達(dá)合理權(quán)益的合法通道，但民眾集體信訪，一定程度屬非理性行為，目前政府在應(yīng)對(duì)群體性行為過程中，還缺乏足夠的權(quán)益協(xié)調(diào)機(jī)制和應(yīng)對(duì)手段。

6 討論

綜上，政府制定土地用途管制決策，對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及土地產(chǎn)權(quán)人財(cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)均有相當(dāng)?shù)挠绊?，所以?cái)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的改變，并非僅由政府的單一行為可以作最終的決定，在研究制度的變遷時(shí)，更應(yīng)關(guān)注政治協(xié)商的過程。本研究的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)劃定實(shí)證也驗(yàn)證了土地用途管制制度變遷的復(fù)雜性，隨著民眾民主和法制意識(shí)的提升，土地用途管制的實(shí)際內(nèi)涵已涵蓋復(fù)雜的政治及協(xié)商過程。

現(xiàn)行土地利用規(guī)劃制度雖明確了公眾參與的原則，但未明確公眾參與的程序與內(nèi)容，也未禁止民眾與政府進(jìn)行土地用途確定的協(xié)商。同時(shí)，在目前土地用途管制制度下，只要政府對(duì)人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)使用范圍作了限制，就無(wú)法避免尋租行為、直接對(duì)抗性行為的產(chǎn)生。因此土地用途管制決策應(yīng)開放更多的權(quán)益主體參與論證，并透過第三方公正客觀的專業(yè)團(tuán)體或單位作為裁判，協(xié)調(diào)發(fā)展過程中的矛盾，避免政府獨(dú)自決策的情形，并減少尋租腐敗的機(jī)會(huì)。

（References）：

［1］ Chung L L W. The economics of land-use zoning: a literature review and analysis of the work of Coase［J］ . Town planning review. 1994, 65（1）: 77 - 98.

［2］ 周四丁. 論基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)的國(guó)有途徑［J］ . 法學(xué)雜志， 2011，（3）：14 - 16.

［3］ Eggertsson T. Economic Behavior and Institutes［M］ . Cambridge： Cambridge University Press, 1990：83 - 91.

［4］ 盛洪. 現(xiàn)代制度經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］ . 北京： 中國(guó)發(fā)展出版社， 2009：1 - 108.

［5］ Furubotn E G, Pejovich S. Property rights and economic theory: a survey of recent literature［J］ . Journal of economic literature， 1972, 10（4）: 1137 - 1162.

［6］ Demsetz H. Toward a theory of property rights［J］ . The American economic review， 1967, 57（2）: 347 - 359.

［7］ Alchian A A, Demsetz H. The property right paradigm［J］ . The journal of economic history， 1973, 33（1）: 16 - 27.

［8］ Merrill T W, Smith H E. What happened to property in law and economics?［J］ . The Yale Law Journal， 2001, 111（2）: 357 - 398.

［9］ Fischel W A. The economics of zoning laws: A property rights approach to American land use controls［M］ . Baltimore： Johns Hopkins University Press, 1987：98 - 99.

［10］ Cullingworth J B. The political culture of planning: American land use planning in comparative perspective［M］ . New York：Routledge, 1993：209.

［11］ Krueckeberg D A. The difficult character of property: to whom do things belong?［J］ . Journal of the American Planning Association，1995, 61（3）: 301 - 309.

［12］ 周四丁. 基本農(nóng)田發(fā)展權(quán)國(guó)家獨(dú)享:弊端與化解策略［J］ . 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2011，（1）： 45 - 51.

［13］ 羅罡輝. 高度城市化背景下的耕地保護(hù)模式研究——以深圳市為例［J］ . 安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)， 2010，（6）：14620 - 14621.

［14］ 孫弘. 中國(guó)土地發(fā)展權(quán)研究：土地開發(fā)與資源保護(hù)的新視角［M］ . 北京: 中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2004：7 - 24.

（本文責(zé)編：仲濟(jì)香）

The Interaction Between the Adjustment of Land Use Control and theActions of Relevant Actors

LUO Gang-hui1,2, LI Gui-cai1, TONG De1
（1. Shenzhen Graduate School, Peking University, Shenzhen 518055, China; 2. Key Laboratory of Urban Land
Resources Monitoring and Simulation，Ministry of Land and Resources of China, Shenzhen 518034, China）

The purpose of this paper is to explore the interaction between the adjustment of land use control and the actions of relevant actors from the perspective of property rights. Methods employed are documentation, empirical study and game theory. The results indicate that the adjustment of land use control affects the structure of property rights. Government and the relevant actors can reach agreements through consultation and interaction. The paper concludes that the decision-making of land use control shall be more open, allowing more participation of relevant stakeholders so as to coordinate the contradictions in the development process.

land institution; land use control; property rights; game theory

F301.1

A

1001-8158（2013）04-0008-07

2012-07-20

2013-03-13

國(guó)家自然科學(xué)基金面上項(xiàng)目（41271177）；國(guó)家科技支撐計(jì)劃課題（2012BAJ22B05）。

羅罡輝（1979-），男，浙江慈溪人，高級(jí)工程師。主要研究方向?yàn)橥恋乩煤凸芾?。E-mail: luoganghui@126.com