蔡冬冬， 閆 錚

(1. 沈陽(yáng)工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 沈陽(yáng) 110870； 2. 倫敦城市大學(xué) 社會(huì)科學(xué)學(xué)院， 倫敦 EC1V0HB)

“民生”是當(dāng)今民眾之所需，是當(dāng)今時(shí)代之所需，是社會(huì)發(fā)展之所需。在政府工作報(bào)告中，黨的十七大報(bào)告中，胡錦濤總書(shū)記、溫家寶總理的重要講話(huà)中，“民生”無(wú)不被反復(fù)提及、高度重視?！懊裆币殉蔀楫?dāng)今社會(huì)的關(guān)鍵詞，解決民生問(wèn)題已成為政府工作的重中之重，這正是政府順應(yīng)民意之舉。這意味著，當(dāng)今時(shí)代的價(jià)值取向正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在財(cái)政領(lǐng)域，便是建設(shè)民生財(cái)政。民生財(cái)政也引起了學(xué)者的廣泛關(guān)注，有關(guān)研究成果層出不窮，通過(guò)對(duì)文獻(xiàn)的研讀，本文發(fā)現(xiàn)關(guān)于民生財(cái)政的研究有兩條主要脈絡(luò)：一條是理論或規(guī)范研究，一條是實(shí)證研究。本文分別按照這兩條脈絡(luò)對(duì)文獻(xiàn)進(jìn)行了梳理，并對(duì)理論研究進(jìn)行了綜述與評(píng)價(jià)。

一、關(guān)于民生財(cái)政內(nèi)涵的研究

目前，我國(guó)學(xué)術(shù)界對(duì)民生財(cái)政內(nèi)涵的探討并沒(méi)有形成統(tǒng)一意見(jiàn)，本文結(jié)合已有研究梳理出四種主要觀(guān)點(diǎn)。

1. 民生財(cái)政是民生支出在財(cái)政支出中占主導(dǎo)比例的財(cái)政模式

安體富(2008)、傅道忠(2009)等學(xué)者提出，所謂的民生財(cái)政就是以民生為導(dǎo)向，滿(mǎn)足社會(huì)民生需要的財(cái)政政策，具體表現(xiàn)是財(cái)政支出中用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保險(xiǎn)和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位[1]。改革開(kāi)放后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，財(cái)政支出逐漸從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出，主要提供公共服務(wù)。近些年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平不斷提高，財(cái)政支出中用于民生方面的支出比重不斷增加，用民生財(cái)政一詞可以準(zhǔn)確地概括這一變化[2]。

2. 民生財(cái)政是以人為本的財(cái)政，體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家的終極目標(biāo)

劉尚希(2008)提出一種更高境界的觀(guān)點(diǎn)，他在《論民生財(cái)政》一文中認(rèn)為，民生涵蓋了自由、平等，是人的生存和發(fā)展?fàn)顟B(tài)。民生財(cái)政不僅應(yīng)該包括保證基本消費(fèi)——吃得飽、穿得暖、住得起、上得了學(xué)的部分，而且更應(yīng)該包括保證社會(huì)公平正義的部分。只有當(dāng)財(cái)政支出最終有利于每一個(gè)人的生存與發(fā)展，才算是民生財(cái)政?？傊?，判斷是不是民生財(cái)政的關(guān)鍵在于是不是以人為本，最終為了人的全面發(fā)展[3]。胡培兆(2010)進(jìn)一步指出，社會(huì)主義民生財(cái)政是普惠于以勞動(dòng)大眾為主體的國(guó)民的財(cái)政，因此要比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的國(guó)民財(cái)政和一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的公共財(cái)政具有更廣泛的社會(huì)性和公平性[4]。

3. 民生財(cái)政的本性就是公共財(cái)政，是公共財(cái)政在現(xiàn)階段的特殊提法

張馨(2009)同意民生財(cái)政就是公共財(cái)政的觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為民生財(cái)政以公共財(cái)政為制度基礎(chǔ)，本質(zhì)上就是公共財(cái)政，同時(shí)認(rèn)為民生財(cái)政是我國(guó)現(xiàn)階段特有的財(cái)政基本運(yùn)作模式。從根本上看，民生財(cái)政就是公共財(cái)政，反之亦然，兩者實(shí)際是一而二、二而一的概念[5]。馬海濤、和立道(2010)指出，從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，民生財(cái)政應(yīng)該包含在公共財(cái)政體系之內(nèi)，或者說(shuō)是公共財(cái)政在一定階段的實(shí)施理念，是公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)在相關(guān)民生領(lǐng)域的傾斜[6]。魏麗萍等(2008)認(rèn)為，民生財(cái)政是特別發(fā)展階段的民生財(cái)政，是特殊國(guó)情背景下的民生財(cái)政，是特定價(jià)值取向的公共財(cái)政[7]。

4. 民生財(cái)政是能夠促進(jìn)居民消費(fèi)需求上升的財(cái)政政策

儲(chǔ)德銀、閆偉(2009)提出，民生性財(cái)政是指能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求上升的財(cái)政政策[8]。他們強(qiáng)調(diào)民生保障的缺失是居民消費(fèi)需求不足的制度根源。一方面，改善和保障民生是實(shí)現(xiàn)居民消費(fèi)需求穩(wěn)定增長(zhǎng)的有效前提；另一方面，居民消費(fèi)需求的持續(xù)增長(zhǎng)會(huì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并有助于民生難題的破解。劉尚希(2008)認(rèn)同這一觀(guān)點(diǎn)，指出民生財(cái)政的任務(wù)主要是實(shí)現(xiàn)基本消費(fèi)平等化，基本導(dǎo)向是滿(mǎn)足公共消費(fèi)，現(xiàn)階段的任務(wù)無(wú)疑是擴(kuò)大公共消費(fèi)，以促進(jìn)基本消費(fèi)的平等化，其不僅能夠擴(kuò)大內(nèi)需、改善投資與消費(fèi)的失衡、有助于經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，而且還能推進(jìn)基本消費(fèi)的平等化，改善城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間的不平等狀況，有助于社會(huì)公平正義。

二、關(guān)于民生財(cái)政必要性的研究

“民生”是永恒的主題，不論是老子的“無(wú)為而治”還是孟子的“民貴君輕”，無(wú)不體現(xiàn)著民生的理念。而“民生財(cái)政”是我國(guó)在現(xiàn)階段提出的具有中國(guó)特色和鮮明時(shí)代特征的術(shù)語(yǔ)，其本質(zhì)上和西方國(guó)家的福利政策異曲同工。但為什么在現(xiàn)階段我國(guó)要提出建設(shè)民生財(cái)政、強(qiáng)化財(cái)政的民生性呢?國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)此進(jìn)行了廣泛討論，論述的角度亦多種多樣，如從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度、從市場(chǎng)失靈的角度、從公共物品供給的角度等。但本文認(rèn)為，上述經(jīng)濟(jì)理論是對(duì)政府及財(cái)政存在必要性的一般性理論解釋?zhuān)沁m用于各國(guó)的普遍規(guī)律，難以說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)階段提出民生財(cái)政的現(xiàn)實(shí)性和必要性。因此，本文著重歸納出有中國(guó)特色的論述。

1. 社會(huì)主義生產(chǎn)目的決定我國(guó)要實(shí)行民生財(cái)政

馬克思在《資本論》中提出，社會(huì)主義生產(chǎn)目的是“以每個(gè)人的全面而自由的發(fā)展為基本原則”。胡培兆(2010)在論述中引用了此句，同時(shí)指出在當(dāng)代中國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段發(fā)展生產(chǎn)的目的是為了改善人民生活，而不是為生產(chǎn)而生產(chǎn)，背離生產(chǎn)目的就是背離民心，把握好生產(chǎn)目的就能把握好國(guó)家命運(yùn)[4]。童大龍(2008)提出，社會(huì)主義生產(chǎn)目的決定了保障民生是財(cái)政政策的出發(fā)點(diǎn)，生產(chǎn)目的決定于生產(chǎn)資料所有制的性質(zhì)[9]。在社會(huì)主義制度下，生產(chǎn)資料公有制決定了社會(huì)主義的生產(chǎn)目的是滿(mǎn)足全體人民日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化生活需要。由于滿(mǎn)足人民需要的資源和財(cái)富總是有限的，要使有限的資源和財(cái)富盡可能地滿(mǎn)足人們的需要，就必須對(duì)其進(jìn)行有效的配置，這在我國(guó)就是財(cái)政機(jī)制。

2. 以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)決定我國(guó)要實(shí)行民生財(cái)政

安體富(2008)、劉昆(2008)、熊冬洋(2010)等認(rèn)為，財(cái)政支出重點(diǎn)轉(zhuǎn)向民生領(lǐng)域是落實(shí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)的體現(xiàn)[10]。財(cái)政作為政府實(shí)現(xiàn)其職能的主要手段，應(yīng)把保障和改善民生作為重要的工作任務(wù)，讓人民群眾充分享受經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的成果[11]。李紅鳳(2010)也認(rèn)為，以人為本的科學(xué)發(fā)展理念要求公共財(cái)政保障民生問(wèn)題[12]。堅(jiān)持以人為本的科學(xué)發(fā)展觀(guān)，就是要以實(shí)現(xiàn)人的全面發(fā)展為目標(biāo)，堅(jiān)持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。這也是我國(guó)公共財(cái)政的目標(biāo)和方向。鄭明彩(2009)也指出，科學(xué)發(fā)展觀(guān)為民生財(cái)政的推進(jìn)與發(fā)展指明了方向[13]?？茖W(xué)發(fā)展觀(guān)的核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。而民生財(cái)政正是以人為本的財(cái)政，是著眼于人的全面發(fā)展的財(cái)政。

3. 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特點(diǎn)決定我國(guó)財(cái)政體制要轉(zhuǎn)向民生財(cái)政

安體富(2008)、叢明(2007)、周品愛(ài)(2009)等提出，世界發(fā)展進(jìn)程和規(guī)律表明，當(dāng)一個(gè)社會(huì)人均GDP達(dá)到1 000～3 000美元的時(shí)候，既是“黃金發(fā)展期”，也是“矛盾凸顯期”，如果處理不當(dāng)就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定[14]。我國(guó)在2007年人均收入就已經(jīng)達(dá)到2 600美元[15]，為此必須通過(guò)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)財(cái)政向民生的傾斜，加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)步伐，促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定[16]。此外，劉昆(2008)認(rèn)為，基于社會(huì)資源、體制等方面的制約，我國(guó)社會(huì)已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)矛盾凸顯期，收入分配狀況會(huì)趨于惡化，因此，財(cái)政支出重點(diǎn)轉(zhuǎn)向民生是經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實(shí)需要。

4. 經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡的現(xiàn)實(shí)性決定我國(guó)要實(shí)行民生財(cái)政

張映芹(2009)認(rèn)為，當(dāng)代中國(guó)社會(huì)公共領(lǐng)域的主要矛盾是民眾對(duì)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)需求的日益增長(zhǎng)和財(cái)政對(duì)民眾公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給嚴(yán)重不足的矛盾[17]。魏麗萍、劉曄(2008)指出，我國(guó)基尼系數(shù)已達(dá)0.47，遠(yuǎn)高于國(guó)際警戒線(xiàn)，這意味著單純鼓勵(lì)部分人先富起來(lái)的政策應(yīng)適時(shí)讓位于讓全體國(guó)民共享改革成果的政策。而民生支出的顯著特征就在于具有較強(qiáng)的再分配功能，通過(guò)基本公共服務(wù)均等化可有效實(shí)現(xiàn)共享、公平、和諧的目標(biāo)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與宏觀(guān)穩(wěn)定課題組(2006)指出，當(dāng)前中國(guó)的發(fā)展出現(xiàn)了以國(guó)富和民生關(guān)系失衡為本質(zhì)特征的增長(zhǎng)失衡，盡管這是由多種因素造成的，但政府社會(huì)性支出的不足是導(dǎo)致這一局面的重要原因[18]。因此，政府應(yīng)重新扛起擔(dān)子，在提供義務(wù)教育、基本醫(yī)療與社會(huì)保障等公共服務(wù)方面承擔(dān)起基本的責(zé)任，改善民生狀況，糾正增長(zhǎng)失衡。安體富(2008)認(rèn)為，我國(guó)原來(lái)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的戰(zhàn)略部署，使得用于民生方面的支出比例長(zhǎng)期偏低；隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，國(guó)家財(cái)政能力不斷增強(qiáng)，現(xiàn)在具備了增加民生性支出的條件，到了該“還債”的時(shí)候了。

三、關(guān)于民生財(cái)政歷史使命的研究

1. 民生財(cái)政承載著普世的基本價(jià)值理念

劉尚希(2008)認(rèn)為，民生財(cái)政的職能超越了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，同時(shí)涵蓋了社會(huì)領(lǐng)域和人類(lèi)發(fā)展領(lǐng)域，與隸屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)“物本財(cái)政”相比，民生財(cái)政是“人本財(cái)政”。而這種民生財(cái)政絕不僅僅是一種財(cái)政模式，而是承載著普世的價(jià)值理念的歷史使命，這種普世的價(jià)值理念包含著自由、民主、平等、博愛(ài)，決定了我國(guó)民生財(cái)政的終極目標(biāo)是保障基本人權(quán)——生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。馬海濤、和立道(2010)認(rèn)為，民生財(cái)政最根本的目標(biāo)是在社會(huì)公平正義的情況下促進(jìn)每一個(gè)社會(huì)成員的全面發(fā)展，切實(shí)保障和提高最廣大人民群眾的福祉。張映芹(2009)也認(rèn)為，我國(guó)公共物品制度安排的缺陷突出表現(xiàn)為公共物品的供給嚴(yán)重短缺和不均衡，而其根源在于公共物品供給的價(jià)值理念存在問(wèn)題，因此必須要轉(zhuǎn)變財(cái)政的價(jià)值理念。陳治(2011)同樣認(rèn)為，民生財(cái)政的提出有其特殊背景，但承載著普世的價(jià)值訴求。

2. 民生財(cái)政的消費(fèi)職能

劉尚希(2008)認(rèn)為，民生的實(shí)質(zhì)是對(duì)財(cái)富的消費(fèi)，包括物質(zhì)產(chǎn)品和非物質(zhì)產(chǎn)品的消費(fèi)，離開(kāi)消費(fèi)無(wú)所謂民生。他從消費(fèi)的角度將民生財(cái)政的職能概括為：使消費(fèi)與生產(chǎn)達(dá)到均衡；控制消費(fèi)差距，推進(jìn)基本消費(fèi)平等化；化解消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)。這三項(xiàng)職能表面上是促進(jìn)消費(fèi)的經(jīng)濟(jì)職能，但實(shí)質(zhì)上是著眼于化解消費(fèi)率、消費(fèi)差距及私人消費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)所引致的公共風(fēng)險(xiǎn)，超越了單純的經(jīng)濟(jì)功能而旨在解決經(jīng)濟(jì)自由與平等、資本與勞動(dòng)、微觀(guān)個(gè)體和社會(huì)整體這三個(gè)存在于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人類(lèi)發(fā)展中的矛盾。劉尚希進(jìn)一步提出，民生財(cái)政的一般目標(biāo)就是促進(jìn)消費(fèi)增長(zhǎng)、調(diào)節(jié)消費(fèi)差距和保障消費(fèi)安全。陳治(2011)認(rèn)為，傳統(tǒng)公共財(cái)政的資源配置、收入再分配與經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能側(cè)重于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)富增加，即使對(duì)財(cái)富分配有所影響，但作用有限[19]。他認(rèn)為民生財(cái)政的職能有別于傳統(tǒng)公共財(cái)政，以財(cái)富的消費(fèi)為邏輯起點(diǎn)，旨在直接改善人們對(duì)財(cái)富的消費(fèi)與使用水平。

3. 民生財(cái)政通過(guò)增加居民消費(fèi)達(dá)到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的

中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與宏觀(guān)穩(wěn)定課題組(2006)通過(guò)建立理論模型來(lái)分析提高社會(huì)性支出(即民生性支出)這一所謂“非生產(chǎn)性”支出的比重會(huì)不會(huì)阻礙未來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，從而引起未來(lái)民生狀況的惡化。通過(guò)模型得到結(jié)論：政府社會(huì)性支出的增加不僅內(nèi)生于長(zhǎng)期增長(zhǎng)路徑當(dāng)中，而且這種支出的增加有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的穩(wěn)定。該文進(jìn)而認(rèn)為，要加快財(cái)政支出結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，加快公共財(cái)政體制建設(shè)，通過(guò)社會(huì)性支出的增加促進(jìn)人力資本積累，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期健康發(fā)展?？梢钥闯?，該課題組認(rèn)為實(shí)行民生財(cái)政的終極目的是為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)而不是人的發(fā)展，民生財(cái)政承載著通過(guò)促進(jìn)人力資本積累而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展的職能。

四、關(guān)于民生財(cái)政判斷標(biāo)準(zhǔn)的研究

民生財(cái)政的判斷標(biāo)準(zhǔn)，簡(jiǎn)言之即當(dāng)我國(guó)財(cái)政體制轉(zhuǎn)型具備了何種特征時(shí)，就可以認(rèn)為其達(dá)到了民生財(cái)政的要求，從而可以被認(rèn)定為民生財(cái)政體制。

1. 財(cái)政是否具有以人為本的終極價(jià)值理念

馬海濤、和立道(2010)認(rèn)為，民生支出并不等于民生財(cái)政，只追求比例數(shù)據(jù)的提高而不注重改善民生的效果，不能說(shuō)是真正的民生財(cái)政。他們認(rèn)為，如果在教育、醫(yī)療、三農(nóng)等民生領(lǐng)域增加的投入不能使大眾生活得到切實(shí)改善，那么為了民生而進(jìn)行的民生財(cái)政是無(wú)意義的，只有能夠真正提高居民福祉的財(cái)政支出才是民生財(cái)政。劉尚希在《民生財(cái)政的誤區(qū)》(2011)中明確指出，擴(kuò)大所謂的民生支出并不意味著就是民生財(cái)政，真正的民生財(cái)政應(yīng)該使居民的健康狀況、生活條件和文化修養(yǎng)得以改善，使居民的各項(xiàng)能力得到普遍提高。他認(rèn)為，政府財(cái)政的每一部分支出都應(yīng)服務(wù)于民生，與民生有關(guān)，否則就不是以人為本的財(cái)政，就不是民生財(cái)政；只有當(dāng)所有的財(cái)政支出最終有利于改善和保障民生，最終有利于每一個(gè)人的生存與發(fā)展時(shí)，才算是民生財(cái)政。劉尚希提出，只有處處體現(xiàn)以人為本的終極價(jià)值理念的財(cái)政才是民生財(cái)政，應(yīng)以此作為判斷標(biāo)準(zhǔn)[20]。

2. 是否消滅貧困、實(shí)現(xiàn)完全免費(fèi)義務(wù)教育、實(shí)行全民免費(fèi)醫(yī)療

這是胡培兆(2010)在《民生財(cái)政與現(xiàn)實(shí)要求》中提出的檢驗(yàn)民生財(cái)政的標(biāo)準(zhǔn)。他認(rèn)為，民生財(cái)政支出的序列有五個(gè)方面，即國(guó)防、科技、教育、醫(yī)療、政府。他的理由是，一個(gè)國(guó)家的使命和職責(zé)首先是必須強(qiáng)兵衛(wèi)國(guó)安邦，然后以利器勝天立地，其次是以育才興國(guó)光華、以健民安居樂(lè)業(yè)，最后政府要以高薪廉政奉公[4]。對(duì)于直接民生來(lái)說(shuō)，他認(rèn)為消滅貧困、實(shí)現(xiàn)完全免費(fèi)義務(wù)教育、實(shí)行全民免費(fèi)醫(yī)療這三項(xiàng)指標(biāo)可以作為檢驗(yàn)民生財(cái)政的標(biāo)準(zhǔn)。如果合理安排支出結(jié)構(gòu)，這三項(xiàng)指標(biāo)在目前的財(cái)力下是可以實(shí)現(xiàn)的，它們還可以作為評(píng)價(jià)地方政府政績(jī)的標(biāo)準(zhǔn)。

3.是否具有合法性、合理性、程序性、人本性

陳治(2011)從法治和制度設(shè)計(jì)的角度給出民生財(cái)政的判斷標(biāo)準(zhǔn)，包含合法性、合理性、程序性、人本性四方面[19]。同劉尚希(2008、2011)、馬海濤等(2010)的觀(guān)點(diǎn)相同，他同樣認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地以財(cái)政支出中用于民生的比例多少來(lái)判斷是否是民生財(cái)政。陳治認(rèn)為，民生財(cái)政首先應(yīng)當(dāng)具備合法性，而胡培兆也十分看重財(cái)政的合法性，曾提出中國(guó)應(yīng)該出臺(tái)一部《財(cái)政法》。這里的合法性是指政府預(yù)算要經(jīng)過(guò)權(quán)力機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，政府支出要有法律的授權(quán)?！斑@是判斷是否構(gòu)成民生財(cái)政的形式標(biāo)準(zhǔn)，也是構(gòu)成一切政府財(cái)政活動(dòng)的根本依據(jù)?！盵19]其次，民生財(cái)政應(yīng)具備合理性，“即民生財(cái)政是否為解決特定問(wèn)題所必需的手段，是否具備實(shí)施的可行基礎(chǔ)和條件，對(duì)投入與產(chǎn)出是否可以量化計(jì)算以便對(duì)其實(shí)施狀況作出評(píng)價(jià)，對(duì)實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)是否可以控制和防范?！盵19]這是判斷民生財(cái)政的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。第三，民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)具備程序性。“財(cái)政在本質(zhì)上表現(xiàn)為公共權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的介入，而介入的范圍、程度、方式等又在根本上取決于公共選擇的過(guò)程。程序應(yīng)當(dāng)貫穿在民生財(cái)政從預(yù)算批準(zhǔn)、執(zhí)行到績(jī)效評(píng)價(jià)環(huán)環(huán)相扣的運(yùn)作過(guò)程中?！盵19]這是判斷民生財(cái)政的民主標(biāo)準(zhǔn)。第四，民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)具備人本性?！爸挥斜Ｕ吓c改善民生、提升人的生存質(zhì)量的財(cái)政才是民生財(cái)政，人本性是民生財(cái)政的題中應(yīng)有之義”。[19]這是判斷民生財(cái)政的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。

五、關(guān)于民生財(cái)政層級(jí)性及重點(diǎn)領(lǐng)域的研究

鄧子基、韓瑜(2008)將社會(huì)心理學(xué)的馬斯洛原理運(yùn)用到對(duì)民生財(cái)政支出的分析中。根據(jù)馬斯洛原理，“人類(lèi)的需求可分為生理需求、安全需求、社會(huì)需求、尊重需求和自我實(shí)現(xiàn)需求”[21]。涉及這五類(lèi)需求的財(cái)政支出都是有關(guān)民生領(lǐng)域的，因此，民生財(cái)政在內(nèi)涵上也是分層次的，民生的基本領(lǐng)域是滿(mǎn)足生理需求和安全需求，在滿(mǎn)足了基本層次的需求后再分層次滿(mǎn)足其他更高層次的需求。按照這種人類(lèi)需求的層次理論，兩位學(xué)者認(rèn)為我國(guó)財(cái)政對(duì)民生的支持力度要有輕重緩急，應(yīng)該循序漸進(jìn)，要先解決民眾普遍關(guān)注、急需破解的民生難題，在現(xiàn)階段這些難題包括醫(yī)療、教育、社會(huì)保障和住房保障等；然后進(jìn)一步解決好就業(yè)、分配、公共安全、穩(wěn)定等較高層次的民生問(wèn)題。

張馨(2009)認(rèn)為，“盡管所有正常適度的公共服務(wù)都與民生相關(guān)，但各項(xiàng)服務(wù)與民生的直接關(guān)聯(lián)度是不同的”，并提出民生需求的五大階梯性層次：一是最基本的生計(jì)層次，包括醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社保、收入分配等活動(dòng)，有關(guān)人們生命的存在和維持，是基礎(chǔ)性的第一階梯民生需求。第二階梯包含教育和計(jì)劃生育等活動(dòng)，人們對(duì)知識(shí)、技能與素質(zhì)獲取的需求，還包括人口規(guī)模等，這些都是人們正常生活的必備條件。第三階梯包含文化、精神需求等活動(dòng)，這些活動(dòng)也是現(xiàn)代人所必需的，已帶有一定程度的享受性質(zhì)。第四階梯包含環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)等活動(dòng)，這些是很重要的生計(jì)條件，但按照環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，環(huán)保需求帶有一定程度的奢侈性，因此這些需求已屬于較高層次。第五階梯包括其他公共服務(wù)，如社會(huì)管理活動(dòng)等，這些都是民眾正常生活的條件。這些活動(dòng)一方面從來(lái)就屬于政府最基本的職能，但另一方面，政府對(duì)這類(lèi)活動(dòng)的支出必須壓縮到最小規(guī)模，要以不給市場(chǎng)和民眾增加負(fù)擔(dān)為原則。這類(lèi)支出與民生直接需求的關(guān)聯(lián)性最小，因而是第五階梯[5]。張馨認(rèn)為，應(yīng)該依據(jù)民生需求的這種階梯性去安排民生財(cái)政支出，要先滿(mǎn)足低層次的民生需求，再滿(mǎn)足高層次的民生需求。

馬海濤、和立道(2010)提出，有關(guān)民生項(xiàng)目的財(cái)政支出應(yīng)該按照層級(jí)化進(jìn)行安排，這樣才能保證財(cái)政資金的有效性和合理性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政有效保障民生的目標(biāo)。兩位學(xué)者認(rèn)為衛(wèi)生醫(yī)療、基礎(chǔ)教育、就業(yè)和社會(huì)保障、三農(nóng)支出等是最緊急的項(xiàng)目，應(yīng)該優(yōu)先滿(mǎn)足和重點(diǎn)支持，其次是高等教育、文化體育，再次為環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)，而最高層次的是社會(huì)管理活動(dòng)，這與張馨的觀(guān)點(diǎn)是一致的。因此，公共財(cái)政對(duì)民生領(lǐng)域的支持要按照以上的層次性，從滿(mǎn)足最低層次、最迫切的需求到滿(mǎn)足較高層次的需求循序漸進(jìn)地分階段進(jìn)行。

總結(jié)以上學(xué)者的觀(guān)點(diǎn)，根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的國(guó)情，民生財(cái)政目前應(yīng)該重點(diǎn)傾斜的是三農(nóng)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房保障等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域的需求滿(mǎn)足后，再解決其他更高層次的民生需求。

六、現(xiàn)有研究評(píng)價(jià)與未來(lái)展望

1. 在民生財(cái)政必要性的研究上已達(dá)成共識(shí)

關(guān)于現(xiàn)階段我國(guó)實(shí)行民生財(cái)政必要性的論述是已有研究中最為充分的，無(wú)論是一般理論上的論證還是從中國(guó)現(xiàn)實(shí)角度的闡述都已經(jīng)分析得很透徹，并且已經(jīng)達(dá)成一致，基本沒(méi)有分歧。

2. 民生財(cái)政的內(nèi)涵主要有四種觀(guān)點(diǎn)，其中兩種分歧最大

一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，民生財(cái)政是指民生支出在財(cái)政支出中占主導(dǎo)比例的財(cái)政模式，持這種觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者很多，本文并沒(méi)有一一列舉。這樣的民生財(cái)政內(nèi)涵本身有個(gè)前提假設(shè)，就是政府的財(cái)政支出中可以區(qū)分出哪些是民生性支出，哪些是非民生性支出。但是，根據(jù)公共財(cái)政公共性本質(zhì)的要求和政府職責(zé)理論，所有的政府支出都應(yīng)是用于滿(mǎn)足公共服務(wù)需要的，從這個(gè)角度說(shuō)，政府支出很難區(qū)分出哪些屬于民生性的、哪些屬于非民生性的，因此，以此作為民生財(cái)政的內(nèi)涵有些經(jīng)不起推敲。

另一種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，民生財(cái)政是以人為本的財(cái)政，持這種觀(guān)點(diǎn)的學(xué)者一般都將民生財(cái)政上升為一種價(jià)值理念而非單純的財(cái)政模式，而且他們?cè)谖恼轮幸话愣济鞔_指出民生支出不是民生財(cái)政，并且論證充分而又科學(xué)。本文認(rèn)同這種觀(guān)點(diǎn)，認(rèn)為民生財(cái)政的意義絕非簡(jiǎn)單地增加民生性支出，而是具有更為深刻的內(nèi)涵，應(yīng)該成為我國(guó)各級(jí)政府財(cái)政行為的普遍價(jià)值理念。

3. 關(guān)于民生財(cái)政判斷標(biāo)準(zhǔn)的研究尚顯薄弱

本文通過(guò)文獻(xiàn)分析發(fā)現(xiàn)，關(guān)于民生財(cái)政判斷標(biāo)準(zhǔn)的論述非常有限，只有為數(shù)不多的學(xué)者研究了該問(wèn)題。本文總結(jié)出的三條從不同角度建立的判斷標(biāo)準(zhǔn)難以歸納統(tǒng)一，而且這些判斷標(biāo)準(zhǔn)都是從政府“給予”的角度出發(fā)來(lái)設(shè)定的，沒(méi)有考慮到民生財(cái)政實(shí)施的結(jié)果，即從國(guó)民“接受”效果的角度進(jìn)行評(píng)價(jià)。而財(cái)政中有關(guān)民生項(xiàng)目的支出使民眾生活質(zhì)量改善到怎樣的程度才算是民生財(cái)政，也應(yīng)被包含在判斷標(biāo)準(zhǔn)中。此外，對(duì)判斷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究的學(xué)者一致認(rèn)為，不應(yīng)以民生性財(cái)政支出所占比例作為判斷標(biāo)準(zhǔn)；而實(shí)際上，盡管認(rèn)同第一種民生財(cái)政內(nèi)涵的學(xué)者較多，但是都沒(méi)有給出這個(gè)比例是多少。本文認(rèn)為，在理論上統(tǒng)一民生財(cái)政的判斷標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于民生財(cái)政的實(shí)踐是很有必要的，因此，以上的不足之處就是未來(lái)要深入研究的領(lǐng)域。

4. 從民生的角度，理論研究大多集中在財(cái)政支出領(lǐng)域，對(duì)財(cái)政收入研究不足

劉尚希(2008)認(rèn)為，隸屬于經(jīng)濟(jì)學(xué)的財(cái)政主要是從生產(chǎn)的角度來(lái)闡釋其職能的，著眼于資源配置和GDP增長(zhǎng)，即如何做大蛋糕；而民生財(cái)政主要是從消費(fèi)的角度來(lái)闡釋其職能的，著眼于人的基本生存條件和基本能力的獲得，即如何享用蛋糕。享用蛋糕，就是蛋糕的分配問(wèn)題，政府的財(cái)政收入與財(cái)政支出是調(diào)節(jié)收入二次分配的兩大工具。目前，對(duì)于民生財(cái)政的討論主要集中在財(cái)政支出如何安排上，對(duì)于財(cái)政收入如何發(fā)揮民生財(cái)政職能的研究是薄弱的。單晨光(2008)指出，稅收不再是“賦稅勞役”的概念，而具備了“取之于民，用之于民”的本質(zhì)特征，這一特征更凸顯了稅收與民生的高度關(guān)聯(lián)性[22]。但遺憾的是，稅收以何種方式、途徑“關(guān)聯(lián)”到民生，目前學(xué)術(shù)界對(duì)此問(wèn)題深入系統(tǒng)的研究尚付闕如。此外，享用蛋糕涉及到三方利益主體，即政府、企業(yè)、居民，財(cái)富如何在三者中分配才能體現(xiàn)以人為本的民生財(cái)政的終極目標(biāo)?在稅率、稅種上如何設(shè)定，才能使三者的收入分配格局達(dá)到保障民生的狀態(tài)?上述問(wèn)題都是未來(lái)研究的方向。

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