付玉明

(西北政法大學 刑事法學院，陜西 西安 710063)

國以民為本，民以食為天，食以安為先。自古以來，衣食住行都是社會關注的焦點，飲食更是重中之重。當前我國食品安全問題的現(xiàn)狀不容樂觀：一方面食品安全事件頻發(fā)，另一方面食品安全問題的種類繁多，涉及范圍廣?？梢哉f，在當前的食品領域，米面油、肉蛋奶都不同程度地出現(xiàn)了問題，甚至從農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)到加工、直至物流、銷售整個環(huán)節(jié)都存在著安全隱患。食品安全問題之嚴重，已成為不可回避的社會問題，引起了政府與社會的強烈關注，急需認真對待。食品是人類賴以生存和發(fā)展之最基本的物質(zhì)條件。食品安全問題與人民大眾的切身利益密切相關，已經(jīng)成為衡量人民生活質(zhì)量、社會治理水平和國家法治建設的一個重要內(nèi)容。要解決當前的食品安全問題， 就需要完善食品安全法律法規(guī)，健全食品安全的監(jiān)管系統(tǒng)和監(jiān)管機制，同時更要接受人民群眾的監(jiān)督。

一、原因解讀：食品安全問題的產(chǎn)生機理

在社會轉型時期，食品安全問題已經(jīng)成為民生問題的重中之重，問題的產(chǎn)生有著多方面的原因。

食品安全問題產(chǎn)生的經(jīng)濟原因

1.食品信息的不對稱，導致消費者無法甄別挑選優(yōu)質(zhì)商品。信息不對稱理論是20世紀70年代西方經(jīng)濟學中發(fā)展起來的重要理論，由美國的經(jīng)濟學家約瑟夫·斯蒂格里茨(Joseph Eugeue Stiglitz)、喬治·阿克爾洛夫(Georege Athur Akerlof)、邁克爾·斯彭斯(Andrew Michael Spence)等人提出。信息不對稱理論認為，在市場經(jīng)濟活動中，各類社會成員對信息了解程度各有不同。市場主體在市場經(jīng)濟中不可能完全地占有市場信息，占有充分信息的主體處于比較有利的地位，信息貧乏的人員則相對處于不利的地位。在市場交易中，由于生產(chǎn)者、銷售者掌握更多的信息，從而能在市場經(jīng)濟中獲取更多收益。

健康的市場經(jīng)濟通過充分的市場競爭來淘汰不合格的市場主體?，F(xiàn)行的經(jīng)濟市場主要涉及三方市場主體的利益——供應方、需求方、監(jiān)管方?！笆称飞a(chǎn)經(jīng)營者具有比消費者對食品加工流程、農(nóng)藥殘留、微生物污染等食品安全質(zhì)量特性自然的信息優(yōu)勢，進而有可能提供虛假、遺漏或者誤導信息，將假冒偽劣產(chǎn)品銷售給顧客?！雹偻趵冢骸秾ξ覈称钒踩O(jiān)管狀況的思考》，國家食物與營養(yǎng)咨詢委員會網(wǎng)站，http：//www.sfncc.org.cn/Z.show.asp?Article.ID=1611,2006-12-31。食品供應方統(tǒng)占食品供給的各個環(huán)節(jié)，比如種植、養(yǎng)殖、加工、物流、銷售等，每一個環(huán)節(jié)中的信息不對稱都可能會干擾消費者對產(chǎn)品的判斷，無法甄別優(yōu)劣，從而導致消費者最終消費了存在安全問題的食品。例如，在沒有規(guī)制的情況下，軟飲料生產(chǎn)商是不會主動提供飲料中的含糖量以及對健康的危害。由于非正規(guī)生產(chǎn)的機會成本較低，經(jīng)營者為獲取最大利益往往以非正規(guī)的方式生產(chǎn)商品，依靠低成本價格搶占部分市場，從而出現(xiàn)食品市場上的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。所以，僅僅依靠市場調(diào)節(jié)是難以完全解決問題的，信息的披露更為重要。因為信息的披露是將最終的選擇權交給了消費者，在知情的情況下，消費者可以選擇最適合自己的食品。因此，可以說，在現(xiàn)行的市場經(jīng)濟中，信息不對稱是食品安全問題產(chǎn)生的根本原因。

2.食品產(chǎn)業(yè)的外部性，導致市場調(diào)節(jié)的失靈。外部性是指一個人或廠商的行為在使自己得到好處(或壞處)的同時，也給其他的人或廠商帶來好處(或者壞處)。[注]王俊豪：《政府管制經(jīng)濟學導論.基本理論及其在政府管制實踐中的應用》，商務印書館2001年版，第7-8頁。外部性主要表現(xiàn)在兩個方面：正外部性和負外部性。正外部性是指一種經(jīng)濟行為給外部造成積極影響，使他人減少成本，增加收益。比如正規(guī)廠商提供的食品，具有更高的美譽度和信任度，當消費者不能甄別產(chǎn)品時，他可以憑借著對正規(guī)優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的印象進行購買(當然，購買到非正規(guī)廠商的產(chǎn)品時，也會使非正規(guī)廠商受益)；負外部性是指由于食品添加劑的違法使用以及弄虛作假、農(nóng)藥殘留等違法行為，使某些商品在消費者心目中留下惡劣的印象，進而使消費者對市場中符合國家標準的產(chǎn)品也產(chǎn)生質(zhì)疑，最終導致正規(guī)廠商沒有基于自己的合法行為而獲利，非正規(guī)廠商也沒有因為自己的違法行為而受到懲罰。[注]實際生活中此類情況很多。比如，某段時間以來媒體報道了大量的牛羊肉、雞肉問題，致使消費者普遍對其產(chǎn)生不衛(wèi)生的排斥感，減少了對此種肉類的消費，最終不僅售賣偽劣食品的商家受到影響，而且優(yōu)質(zhì)信譽商家也受到影響，損失是全行業(yè)的。

食品安全深受外部性的影響，并且由于外部性自身的性質(zhì)，其難以通過市場價值規(guī)律來克服自身的缺陷。外部性屬于市場失靈，需要政府的干預——產(chǎn)生正外部性的廠商應獲取得的經(jīng)濟效益，而產(chǎn)生負外部性的行為人應承擔更多的成本。否則，正規(guī)廠商的所應獲利無形中由非正規(guī)廠商分享，而非正規(guī)廠商所應承擔的成本卻轉嫁到正規(guī)廠商的身上。長此以往，非正規(guī)生產(chǎn)越來越多，存在食品安全問題的產(chǎn)品也會越來越多，人民健康所受的威脅也會越來越嚴重。

3.食品企業(yè)壟斷，導致食品產(chǎn)業(yè)危機。我國的食品加工有其自身的特點：在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的過程中，形成了公司+農(nóng)戶的模式，這種模式構成了我國食品加工產(chǎn)業(yè)鏈的一大特色。分散的農(nóng)戶為公司提供生產(chǎn)原料，公司為農(nóng)戶提供技術，并要求農(nóng)戶按照公司的標準生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品。但是在產(chǎn)業(yè)化的進程中，逐漸形成的壟斷食品加工企業(yè)控制了部分地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品的供給途徑。壟斷企業(yè)為了降低生產(chǎn)成本，不斷壓縮農(nóng)戶的利潤空間，農(nóng)戶為了減少成本，自然就會摻假摻雜、短斤缺兩減少投入，以降低自己的支出，或者在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中添加過量的食品添加劑，提高產(chǎn)量，增加收入，最終造成不合格食品的問世。2008年爆發(fā)的三鹿奶粉事件就是一典型實例。[注]2008年的三鹿三聚氰胺事件起因就是在收購原料階段出的問題，三鹿集團處于奶源控制的終端，龍頭企業(yè)處于強勢，為控制奶粉的生產(chǎn)成本，企業(yè)最大限度地選擇降低收購原料的價格，甚至把農(nóng)產(chǎn)品的價格降低至農(nóng)戶生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品成本之下，農(nóng)戶為了生存，使用不法手段，往農(nóng)產(chǎn)品原料中添加三聚氰胺。三聚氰胺的超標造成很多食用三鹿奶粉嬰兒患上腎結石，危害極其嚴重，最終造成了影響全國的重大食品安全事件。

食品壟斷企業(yè)在農(nóng)產(chǎn)品的養(yǎng)殖、收購、加工、銷售過程中占據(jù)主導地位。在農(nóng)戶+公司的模式中，壟斷企業(yè)利用壟斷地位，壓縮成本，造成農(nóng)戶利潤空間的縮小，最終導致食品安全事件的發(fā)生。而在食品的銷售流通過程中，食品大佬在行業(yè)內(nèi)部協(xié)商、控制食品的銷售價格，消費者最終為這一壟斷行為買單。在市場經(jīng)濟環(huán)境下，某些食品行業(yè)壟斷局面已經(jīng)形成，完全依靠市場的調(diào)解，已不能完全解決食品安全問題，只有政府進行有效的監(jiān)督管理，問題才能得到有效的控制和杜絕。

(二)食品安全問題產(chǎn)生的制度原因

截止2009年2月28日《食品安全法》的正式施行，全國人大制定的與食品安全相關的法律共21部，國務院制定的行政法規(guī)約40部，各部委頒布的規(guī)章約150部。[注]隋洪明：《我國食品安全制度的檢討與重構——以〈食品安全法〉頒布為背景》，《法學論壇》2009年第5期?？梢?，我國食品監(jiān)管的法律文件，多為行政法規(guī)，大量的行政法規(guī)也暴露出了許多制度上的問題。

1.政府監(jiān)管部門內(nèi)部結構設置不完善。依據(jù)2009年頒布施行的《食品安全法》，衛(wèi)生部門承擔食品安全綜合協(xié)調(diào)職責，質(zhì)監(jiān)、工商、食品藥品監(jiān)督部門分別對食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務活動實施監(jiān)督管理。在此基礎上，國務院設立食品安全委員會，主要協(xié)調(diào)各部委之間有關食品安全的問題，改變多重管理的弊病。[注]中國的食品監(jiān)督管理的主體主要包括七個部委和一個委員會，分別為衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、食品藥品監(jiān)督管理局、工商行政管理總局、質(zhì)監(jiān)總局、國家環(huán)保局、商務部以及食品安全委員會。我國的食品安全監(jiān)管是采用橫向分段監(jiān)管與縱向分級監(jiān)管相結合的模式。橫向上，對食品安全進行分段管理。但是分段管理權責不清，一些部門還兼具有食品安全管理之外的職責，如促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等等，這勢必造成自身管理效率的降低。縱向上，食品安全機構設置從中央到地方自上而下的監(jiān)管體系。以質(zhì)監(jiān)部門為例，機構設置最底層只到縣一級，沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的機構，面對量大面廣的食品生產(chǎn)企業(yè)，監(jiān)督管理的壓力巨大。三鹿奶粉事件之后，質(zhì)量監(jiān)督管理機關開始向奶制品生產(chǎn)企業(yè)派駐監(jiān)督員，但從實際操作來看，監(jiān)督員由縣里的專職人員擔任，面臨巨大的生產(chǎn)企業(yè)和產(chǎn)品數(shù)量，分身乏術，很難對奶制品企業(yè)進行有效的監(jiān)督管理。

2.監(jiān)管部門之間權責不清，協(xié)調(diào)能力弱。在食品安全領域，我國實行分段監(jiān)管、多部門聯(lián)合監(jiān)管的模式。此種模式必然導致各監(jiān)管部門職能交叉、權責不清，部門間的協(xié)調(diào)溝通能力較弱。主要表現(xiàn)在:一是責任劃分不清，職能部門權限重疊，造成監(jiān)管資源浪費。在多部門監(jiān)管的情況下，需要清晰界定各監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍和職責。在美國，各監(jiān)管機構的職責是按食品的類別進行劃分，每一類食物的監(jiān)管詳細到具體的監(jiān)管機構負責，各監(jiān)管機關不會出現(xiàn)職能交叉的情況；二是權能分散，監(jiān)管效率低。監(jiān)管機構的增多將導致監(jiān)管職能過于專業(yè)化，從而導致監(jiān)管職能的分散，影響監(jiān)管效率。我國現(xiàn)行的食品安全監(jiān)管工作由地方和國家共同負責。在中央政府，食品安全工作主要由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部、國家質(zhì)監(jiān)總局和商務部等部門共同負責。這些部門都有自己獨立的體系，每個管理機構在省市縣一級都設有相應的延伸機構，一般情況下，這些食品安全監(jiān)管機構直接對當?shù)氐谋炯壵撠?，同時接受中央的管理和技術指導。但是各部門之間缺乏交流，如果需要協(xié)調(diào)，則要經(jīng)過層層上報，行政效率不高。

3.監(jiān)管機制不完善。我國現(xiàn)階段的食品安全監(jiān)督管理模式，是政府主導下的“分段管理為主、品種管理為輔”的多部門聯(lián)合監(jiān)管模式。政府食品安全管理機構的合理分工，是實現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”管理體制的核心，但是這種監(jiān)管的模式存在以下缺陷：首先，食品安全市場準入制度不完善。三鹿事件后，《食品安全法》將食品安全準入的標準以《食品許可證》、《食品流通許可證》、《餐飲服務許可證》和《營業(yè)執(zhí)照》為基礎。食品許可證、食品流通許可證、餐飲服務許可證等的發(fā)放是政府監(jiān)督管理食品的一項重要手段，是解決市場失靈的一項重要方法，是國家調(diào)控經(jīng)濟的重要方式。但是，實踐中，監(jiān)管部門往往只在審查程序階段對投資企業(yè)進行監(jiān)督，審查結束之后，負責準入的部門不再監(jiān)管，而工商等部門對生產(chǎn)商的監(jiān)督并沒有進一步跟進。進入生產(chǎn)、流通領域后，食品安全監(jiān)管的缺失，致使食品安全問題層出不窮。其次，檢驗檢測制度不合理。食品的整個流通環(huán)節(jié)包括農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、流通以及成品。在生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)，食品質(zhì)量安全的認定主要依靠出場檢驗和委托檢驗，兩種檢測方式都存在實踐漏洞和規(guī)避手段，不能保證所有的產(chǎn)品都符合國家標準。最后，進入流通環(huán)節(jié)，食品監(jiān)管的職權轉移到工商管理部門，工商局只能將監(jiān)督管理過程中發(fā)現(xiàn)的、懷疑有可能存在問題的食品送去法定部門檢測。這勢必造成工商部門執(zhí)法風險的加大，為了避免承擔責任，工商部門往往避重就輕，選擇不去送檢。

(三)食品安全問題產(chǎn)生的社會原因

食品安全信用指食品的生產(chǎn)、加工、運輸和銷售企業(yè)向消費者提供安全食品的可靠程度。消費者在購買食品時已與食品的生產(chǎn)者、加工者和經(jīng)營者訂立了明確或者隱形的契約，[注]吳丹彤等：《食品安全信用的定義和特點》， 《安徽醫(yī)藥》2004年第2期。契約要求食品生產(chǎn)商按照契約生產(chǎn)符合標準的、安全的、衛(wèi)生的、健康的富有營養(yǎng)的食品，這不僅是消費者的要求，也是生產(chǎn)者的承諾。日益壯大的食品生產(chǎn)加工企業(yè)，在追求長遠利益為目標的過程中，離不開信用的構建，信用是知名企業(yè)必須具備的品質(zhì)。但是在目前的食品領域，食品生產(chǎn)者規(guī)模小、廠分散、層次低，很難建立起完善的以個人為信用為基礎的食品安全評估體系。

我國食品安全信用的缺失與當前的國情密切相關。我國的食品供應以“小、散、低”生產(chǎn)商為基礎，存在巨大的安全隱患，通過建立信用制度治理更難。在整個食品供應鏈中，規(guī)模小的食品供給企業(yè)，資本積累規(guī)模較小，組織性紀律性不高，同時由于經(jīng)濟資本能力弱，安全科學技術難以達到消費者對于食品安全的需求。我國食品或農(nóng)畜產(chǎn)品的加工多是小作坊生產(chǎn)加工，據(jù)不完全統(tǒng)計，全國有食品生產(chǎn)企業(yè)約17萬家，其中有相當一部分是無營業(yè)執(zhí)照、無標準生產(chǎn)、無安全設施的三無作坊，為獲取利益，生產(chǎn)者無序生產(chǎn)，經(jīng)營缺乏誠信。近年來，頻發(fā)的食品安全事件，恰好證實了這一現(xiàn)實，并最終導致目前食品生產(chǎn)經(jīng)營者和食品生產(chǎn)經(jīng)營行業(yè)整體信譽度較差。

二、域外經(jīng)驗：國外食品安全的監(jiān)管模式

食品安全問題并非中國所獨有，而是個一個世界性難題。在工業(yè)化早期，歐陸英美以及亞洲日本都曾遭遇過嚴重的食品安全問題，比如為我們所熟知的歐洲“瘋牛病事件”和日本“森永奶粉事件”，但最終問題得到了解決。因此，作為法治先進國家，美日在解決食品安全問題上具有較多有益經(jīng)驗，值得研究借鑒。

(一)美國模式

美國自稱是世界上“食品供應最安全的國家”，其食品安全監(jiān)管既有健全的法律體系，又有高效完善的監(jiān)管機構以及評估標準。

1.系統(tǒng)化的食品安全法律法規(guī)。美國之所以能夠在食品安全方面取得公眾的認可，最重要的莫過于建立了完備的食品安全法律體系。通過立法，防止食品安全的問題，保障消費者的合法權益。目前，美國的食品安全法規(guī)主要包括聯(lián)邦食品、藥品和化妝品法(FFDCA)、聯(lián)邦肉類檢驗法(FMIA)、禽類制品檢驗法(PPIA)、蛋制品檢驗法(EPIA)、食品質(zhì)量保護法(FQPA)。此外，由眾議院制定的美國聯(lián)邦法典C(FR)為永久性法規(guī)，共50卷，與食品安全有關的法規(guī)為第7卷(農(nóng)業(yè))、第9卷(動物與動物食品)和第21卷(食品與藥品)。這些法規(guī)，覆蓋了所有的食品，為食品質(zhì)量安全制定了具體的標準和監(jiān)管程序。為食品安全職能的行使提供法律的保障。2010年11月30日施行的《食品安全現(xiàn)代化法案》使美國的食品與藥品管理局進一步擁有更多權力。例如，其可以指定廠商召回存有安全問題的食品，并向公眾解釋其產(chǎn)品潛在的危害。

2.強力的食品安全監(jiān)督管理機構。美國實行食品安全機構聯(lián)合監(jiān)管制度，建立聯(lián)邦、州和地方政府既相互獨立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)。1998年，美國“總統(tǒng)食品安全管理委員會”的成立標志著聯(lián)邦政府已經(jīng)建立起一個中央食品安全監(jiān)管機構，由農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部、衛(wèi)生部、管理與預算辦公室、環(huán)境保護局等有關職能部門的負責人組成，各部門職能互不交叉，由食品安全管理委員會負責協(xié)調(diào)。同時負責食品安全監(jiān)管的聯(lián)邦協(xié)調(diào)組織還有美國農(nóng)業(yè)部(UADA)、食品與藥物管理局(FDA)和美國環(huán)境保護署(EPA)，這些部門主要按照食品的類別進行分工監(jiān)管，地方、州、和聯(lián)邦全面監(jiān)督食品安全的生產(chǎn)與流通，形成美國的食品安全監(jiān)管體系。各市、縣衛(wèi)生局，各州衛(wèi)生機構以及聯(lián)邦政府許多部門和機構，都雇用食品檢查員、微生物專家、疾病流行學家以及其他食品科學家，對食品安全實施持續(xù)深入的監(jiān)管。

3.食品安全管理體系的評估機構。1999年3月，美國總統(tǒng)食品安全會成立一個跨機構專家工作組，對美國食品安全進行審查。工作組的職能是對美國有關法律進行審查，例如檢測它們實際運作的情況，以及對食品安全標準、食品的預防控制與補救。另一方面，專家組的職能還有審查聯(lián)邦食品安全管理機構在食品安全管理上的管轄權是否有空白，是否有明顯的漏洞。食品安全管理體系的評估機構的建立，使得美國食品安全監(jiān)管體系以及食品安全法律體系受到監(jiān)督，并在有缺陷的時候，彌補不足。

(二)日本模式

日本是典型的大陸法系國家，對食品安全的法律規(guī)制有其獨特之處。

1．食品安全法律體系完善，保護標準嚴格。日本在2003年實施的《食品安全基本法》中明確以法條的形式確立了“消費者優(yōu)先、國民健康至上”的基本理念，并以此為指導，修改和重新制定了相關的食品安全法律法規(guī)。為保護消費者的權益，日本食品安全的保護標準非常嚴格。在發(fā)現(xiàn)瘋牛病以后，全面修訂《食品衛(wèi)生法》，強調(diào)《食品衛(wèi)生法》的目的要從確?！笆称沸l(wèi)生”改為確?！笆称钒踩?。食品安全標準日漸嚴苛，尤其是對農(nóng)藥殘留標準進行修改，調(diào)高了限量標準。[注]宋大維：《中外食品安全監(jiān)管的比較研究》，《食品研究》2008年第5期。《食品衛(wèi)生法》是日本控制食品質(zhì)量安全與衛(wèi)生的最重要的法典，該法規(guī)定使用以HACCP(危害分析與關鍵控制)為基礎的食品安全管理控制系統(tǒng)，強調(diào)食品安全事故之后的風險管理和食品安全對健康影響的預測能力，目的是保護人民遠離由于飲食導致的健康危險，并幫助改善和促進公眾的健康。

2．明確食品安全監(jiān)管機構中的政府職責。2003年日本通過的《食品安全基本法》，明確要求內(nèi)閣成立專門的食品安全委員會，同時以法律的形式規(guī)定國家和地方公共團體在食品安全行政中的職責。日本的食品監(jiān)管機構在食品安全基本法的指導下，進行了系統(tǒng)的組織和職能變革，使得整個食品安全行政機構得以高效的運作。改革后的日本食品安全行政機構分為中央和地方兩級行政機關。中央為食品安全委員會、厚生勞動省、農(nóng)林水產(chǎn)??；地方一級為都道府縣中的食品安全行政機構。同時，從職能上可以分為風險評估機關和風險管理機關。

日本參照歐盟治理瘋牛病、成立歐盟食品安全機關的模式，設立日本的食品安全委員會，直接隸屬于內(nèi)閣總理大臣。食品安全委員會機構對食品的安全性以及食品安全行政管理機關的管理措施進行客觀、公正的風險評估。其具體職能包括：向內(nèi)閣大臣陳述意見；主動進行食品安全的評估；調(diào)查審議食品安全政策中的重要事項等。其主要職能為風險評估、風險溝通職能、緊急應對職能。此外，食品安全委員會還負責對風險管理部門進行政策的指導和監(jiān)督，根據(jù)風險評估結果要求風險管理部門采取對應措施并監(jiān)督實施。風險溝通機制是日本食品安全委員會的重要環(huán)節(jié)，食品安全監(jiān)管中，食品安全委員會和厚生勞動省、農(nóng)林省水產(chǎn)省分別扮演的是風險評估和風險管理角色。在實際的操作過程中，委員會進行風險評估，厚生勞動省和農(nóng)林水產(chǎn)省對其進行評價，并與相關人員交換意見后決定減輕或回避風險的政策與措施。緊急風險的應對機制是指，發(fā)生緊急事態(tài)時，委員會對國內(nèi)外危機情報進行搜集和分析，與風險管理機關信息共享，就上報的緊急情況提出危機應對要求，并向國民提供科學建議。

三、解決路徑：食品安全的監(jiān)管方案

(一)完善我國的食品安全法律制度

就我國目前情況而言，完善食品安全法律法規(guī)最主要的、最緊迫的任務就是要加快食品安全方面的立法。中華人民共和國國家標準《食品工業(yè)基本術語》GB15091-95中對食品的定義為“可供人類食用或飲用的物質(zhì)，包括加工食品、半成品和未經(jīng)加工過的食品，不包括煙草和只能作為藥物使用的物質(zhì)?！?009年通過的《食品安全法》第99條明確規(guī)定：“食品是指各種供人類食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是藥品的物品，但是不包括以治療為目的的藥品。”我國對食品安全的確定與世界衛(wèi)生組織的差距很大，需要完善法律法規(guī)和標準體系，建立食品安全法律法規(guī)的基礎和依據(jù)，為食品安全提供強大的法律保障。

1.建立綜合化和一體化的法律法規(guī)體系。法律的綜合化是現(xiàn)代法治的一個特征。綜合化，一方面隨著現(xiàn)代社會關系的日益復雜，法律存在著繼續(xù)分化和細化的趨向，形成了新的法律部門，如經(jīng)濟法、勞動法、環(huán)境和資源法等；另一方面，在這些新的法律部門中，對于社會關系的調(diào)整已開始擺脫過于追求部門法之間嚴格區(qū)分的傾向，出現(xiàn)綜合化的現(xiàn)象。而食品法立法注重綜合性，是引進發(fā)達國家食品安全立法的經(jīng)驗。在我國，以食品安全為主要內(nèi)容的法律法規(guī)體系，并不是簡單的概念游戲，而是法治理念上的變革，它要求食品安全法律法規(guī)應具有綜合性，從而為解決食品安全問題提供一個嚴密的法律體系。在借鑒國外經(jīng)驗的基礎上，立足中國國情，創(chuàng)建本國特色的食品安全法，首先要吸收先進國家食品安全立法的先進思想和理念，比如日本“消費者健康至上”的理念，國家以法律的形式加以確定。其次是國際食品安全組織的指南或示范性標準；再次，履行我國國際協(xié)議。我國食品安全立法應立足于保護“從農(nóng)場到餐桌”安全的全過程，確立生產(chǎn)者應承擔的主要責任，制定相應的法律法規(guī)。

2. 根據(jù)我國社會的經(jīng)濟和法治狀況完善食品安全法律體系。食品安全的保護水平既要滿足對食品安全的需求，也要使食品安全的保護與經(jīng)濟發(fā)展相適應，具有現(xiàn)實的可實施性。我國食品安全法應該是綜合、可實施并有效的，是建立在經(jīng)濟社會、法治和科學基礎之上的法律法規(guī)體系。所以，首先應對涉及到食品安全的法律法規(guī)進行梳理和完善，根據(jù)已有的《食品安全法》繼續(xù)完善，對那些不適用的法律、行之無效的法律法規(guī)予以修改和廢除。我國的法律體系紛雜，發(fā)達的區(qū)如上海、北京、廣州等大城市已經(jīng)制定了地方性的食品安全法律，為國家制定統(tǒng)一完善的食品安全法律提供了經(jīng)驗。同時還需要注意食品安全法規(guī)水平和垂直性法規(guī)的協(xié)調(diào)性，使食品安全法體系具有統(tǒng)一性、綜合性、明確性。

我國《食品安全法》對各種違法行為規(guī)定的處罰較輕，違法成本過低。通常的處罰是，由有關主管部門按照各自的職責分工，沒收違法所得、違法生產(chǎn)經(jīng)營的食品、食品添加劑和用于違法生產(chǎn)經(jīng)營的工具、設備、原料等物品；違法生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品貨值金額不足一萬元的，并處兩千元以上五萬以下罰款，貨值金額一萬元以上，并處其金額五倍以上十倍以下罰款。由此可見，我國違反《食品安全法》的成本較低。而且，我國刑法對觸犯食品安全的行為，只是對造成嚴重結果的才進行處罰。而發(fā)達國家對食品安全重視程度非常高，一旦出現(xiàn)食品安全隱患，相關監(jiān)管部門將對違法食品單位作出極其嚴厲的懲罰。以新加坡為例，食品企業(yè)一旦發(fā)生食品安全事件，輕則處罰得企業(yè)倒閉，重則還要承擔嚴厲的刑事責任。我國在制定相應的處罰政策時，應注重行政處罰與刑法處罰的兼顧，加大懲罰力度，不僅要考慮到食品安全問題造成的經(jīng)濟損失，更應該關注有害食品對人們身體健康、精神健康以及社會文明帶來的損害。

(二)完善我國的食品安全監(jiān)管體制

我國《食品安全法》規(guī)定，縣級以上人民政府依照本法和國務院規(guī)定確定本級衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理、食品藥品監(jiān)督管理部門的食品安全監(jiān)督管理職責。食品安全監(jiān)管體制的完善，需要建立一個以科學的風險評價和食品安全評價為基礎，以法律為保障，政府、中介組織、企業(yè)和消費者各負其責，政府各監(jiān)管結構之間明確分工、協(xié)調(diào)配合的食品安全管理體制。

1.建立權威性的綜合性管理機構。根據(jù)《中華人民共和國食品安全法》的規(guī)定，2010年國務院設立食品安全委員會。但是，食品安全委員會目前的職能還僅停留在議事協(xié)調(diào)層面，僅從宏觀層面對食品監(jiān)管工作進行協(xié)調(diào)和指導。在實際操作過程中，其具體的權責不清，定位并不明確。因此，法律必須明確食品安全委員會的法律地位及法律職責，在此基礎上賦予食品安全委員會以實權。(1)明確食品安全委員會的職責，授予其可以根據(jù)我國的食品安全狀況制定相關的政策、頒布全國性食品安全法規(guī)的權限，并對各監(jiān)管部門出臺的有關食品安全的條例進行審查；(2)統(tǒng)一各種食品安全的技術標準，查找食品安全監(jiān)管過程中的漏洞，審查現(xiàn)行有關食品安全的法律；(3)有權協(xié)調(diào)并監(jiān)督各食品安全監(jiān)督管理部門的執(zhí)法活動、檢測各項工作的執(zhí)行情況；(4)在食品安全風險監(jiān)控方面，食品安全委員會負責建立食品安全風險分析評估相關制度，對食品安全危害進行預測，并通報食品安全信息。

2.明晰食品安全監(jiān)管機關的配置職權。(1)在橫向上，國家制定法律分割監(jiān)督管理職權，對同一食品同一環(huán)節(jié)的監(jiān)管職能進行明確的劃分，具體的職能權限由具體的食品監(jiān)督管理部門承擔，各部門職責分工明確，避免出現(xiàn)交叉、相互推諉之現(xiàn)象。(2)在縱向上，建立中央與地方既相互獨立又相互協(xié)作的食品安全監(jiān)督網(wǎng)，實行食品安全聯(lián)合監(jiān)管制度，充分發(fā)揮地方食品安全管理體系的作用。由各級政府負責所管轄區(qū)域的食品安全監(jiān)管工作，實行主管領導問責制；以國家制定的食品安全標準作為工作的基礎，各地政府不能變相設置阻礙或者降低標準，保持中央和地方的一致性，沒有國家標準的，可以參照地方標準。(3)完善政府監(jiān)管機構的責任追究機制?！皺嗬麑е赂瘮。^對的權利導致絕對的腐敗”。“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗。”[注][法]孟德斯鳩：《論法的精神》， 張雁深譯，商務印書館1982年版，第154頁。在權力不受限制的社會制度中，發(fā)展趨勢往往是社會上有實力者壓迫或者剝削弱者。[注]沈榮華：《現(xiàn)代法治政府論》，華夏出版社2000年版，第209頁。因此，必須對享有食品安全監(jiān)督管理權的政府機構進行監(jiān)督限權，以防濫用職權。

監(jiān)督限制政府權力必須做到：以法律的形式明確食品安全監(jiān)管機構以及領導人的法律責任，完善我國的食品安全追責體系。在現(xiàn)實的食品安全事故中，通常對食品安全監(jiān)管部門的追責不了了之，即使追責，食品安全監(jiān)管機構也往往承擔的是行政責任，而不是法律責任。因此，需要完善法律的追責體系，并以此為基礎健全我國的食品安全監(jiān)管體系。

(三)完善我國的食品安全標準、檢測和認證體系

目前，我國食品安全標準由國家標準、行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準等四級標準構成，雖然國家已制定和發(fā)布了關于各種食品產(chǎn)品標準及其檢驗方法等方面的國家標準1000余項，行業(yè)標準1000余項，但仍存不少問題：

一是，食品安全標準不統(tǒng)一，協(xié)調(diào)性差。由于政出多門，不同行業(yè)間針對同一對象制定的標準并不統(tǒng)一，嚴重影響標準的實施和食品安全的監(jiān)管；二是，食品安全的標準體系不完善，統(tǒng)一的食品安全標準尚未出臺。現(xiàn)有的國家標準與國際標準相差過大，例如與食品安全有關的農(nóng)藥、獸藥殘留以及抗生素等限制標準，遠遠低于國際標準；三是，缺乏完善的食品安全風險評估體系。

對此，必建立完善的食品安全標準體系：首先，由國家食品安全委員會成立統(tǒng)一的食品安全標準協(xié)調(diào)機構，改革標準管理體制，制定全國統(tǒng)一的標準。其次，以國情為基礎、以技術為依據(jù)，加快標準制定的進程，同時注重標準的科學性和可操作性。最后，以國際先進標準為參照，制定先進的食品安全標準。

(四)健全食品安全的市場準入制度

我國從2001年開始試行食品安全質(zhì)量市場準入制度，包括三項內(nèi)容：許可證制度、強制檢測制度、市場準入標志制度，涉及到進入市場、市場交易、退出市場三個環(huán)節(jié)。其中，進入市場環(huán)節(jié)包括標準準入制度、食品備案制度、票證準入制度；市場交易環(huán)節(jié)包括食品檢測制度、全程追溯制度、信用監(jiān)管制度；退出市場環(huán)節(jié)包括強制退出制度、協(xié)議退出制度、食品召回制度。但是這些制度并不完善，還需要從以下方面進行完善：

1．對進入市場的食品，制定強制性的國家標準、食品備案制度和票證進入制度。規(guī)定：(1)凡進入市場銷售的食品必須符合保障人身健康和財產(chǎn)安全的國家強制性標準，沒有國家強制性標準的適用行業(yè)標準或地方性標準；(2)生產(chǎn)者或經(jīng)營者必須通過食品安全監(jiān)管管理系統(tǒng)，按照分類標準就食品類別、執(zhí)行標準、檢測結果等進行備案；(3)監(jiān)督管理部門為了檢查市場食品的進貨渠道應建立票證查驗準入制度。

2．在市場交易環(huán)節(jié)，制定食品檢測制度、全程追溯制度和信用監(jiān)管制度。對重點食品的優(yōu)劣進行信用登記，并對社會公示，使其再次進入市場受到限制，達到懲戒違法失信行為的目的。

3．在退出市場環(huán)節(jié)，建立強制退出制度和召回制度。首先，對危及人體健康、人身安?；蛘呔哂袧撛趪乐匚：Φ氖称凡扇∝熈钔Ｖ逛N售或臨時查封等措施，強制不合格食品退出市場。其次，實行產(chǎn)品的召回制度，包括自愿召回和強制召回兩種。自愿召回是企業(yè)發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品存在某種缺陷而主動收回已經(jīng)售出的食品；強制召回是行政管理部門責令不合格食品的生產(chǎn)者或經(jīng)營者限期收回該食品。

(五)建立食品安全的信用體系

市場經(jīng)濟是信用經(jīng)濟，信用是維持市場經(jīng)濟正常秩序的保證；沒有信用，就沒有秩序，市場經(jīng)濟就不可能健康發(fā)展。2004年4月7日，多部門聯(lián)合印發(fā)《關于加快食品安全信用體系建設的若干指導意見》，提出通過五年的建設，要逐步建立起我國食品安全信用體系的基本框架和運行機制。食品信用體系建設以培養(yǎng)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)遵紀守法為目標，通過相應的制度規(guī)范和運行機制，褒獎守信、懲戒失信，從而全面提高食品安全水平，保障人民群眾的身體健康和生命安全。建立食品安全的信用體系，需要做到以下工作：

1．在制度規(guī)范上，初步建立起食品安全信用體系，包括監(jiān)管體制、征信制度、評價制度、披露制度、服務制度、獎懲制度等，使食品安全信用體系的建設有法可依，有章可循。首先，對食品安全信用框架進行總體設計，同時對各部門、各行業(yè)、各地區(qū)的具體建設方案進行協(xié)調(diào)組織；其次，行業(yè)協(xié)會對其會員的食品安全食用體系建設進行整體行業(yè)性的指導；再次，消費者對食品安全信用體系建設進行社會監(jiān)督，發(fā)揮監(jiān)督的作用。

2．建立食品安全信用標準制度和食品安全信用征集制度。首先，在運行系統(tǒng)上，初步建立食品安全信用查詢系統(tǒng)和科學、公正的食品安全信用評價系統(tǒng)，不斷提高管理與服務水平，逐步滿足社會對食品安全信用服務的需求。其次，建立食品安全信用征集制度，維護國家經(jīng)濟安全、公共利益和企業(yè)合法權利，同時建立以企業(yè)、行業(yè)、政府為平臺的信息征集制度。

3．通過宣傳教育增強全社會的食品安全信用意識，營造食品安全信用環(huán)境，創(chuàng)造食品安全信用文化；初步建立起食品安全信用運用機制，全面發(fā)揮食品安全信用體系對于食品安全工作的規(guī)范、引導、督促功能；依據(jù)信用等級，對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)實行分類監(jiān)管，對長期守法的誠信企業(yè)給予獎勵和保護，對制假售假等嚴重失信的企業(yè)，實行重點監(jiān)督，對構成犯罪的依法追究刑事責任。

四、結語

國以民為本，民以食為天，食以安為先。食品安全與否關系到一個國家整體的素質(zhì)和健康水平。建立在全面食品安全基礎上的國民健康安全，可以提高國民的生活水平和生活質(zhì)量，還能有效地推動生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟的增長。市場失靈是食品安全問題的主要原因，國家干預食品安全監(jiān)管的缺失，導致食品安全的問題的加劇。通過對食品安全危機的生成機理分析，得出：我國需要建立完善的食品安全監(jiān)管模式，完善我國食品安全法律制度、食品監(jiān)督管理體制、食品安全標準檢測、認證系統(tǒng)、健全食品的準入制度，健全食品安全的信用制度，從而解決我國食品安全存在的問題。