徐 濤

（上海交通大學(xué)，上海 200240）

●法學(xué)論壇

我國(guó)行政審判中事實(shí)審查模式之反思與重構(gòu)

徐 濤

（上海交通大學(xué)，上海 200240）

行政審判中的事實(shí)審查是法院解決行政爭(zhēng)議中法律問(wèn)題的前提和基礎(chǔ)，同時(shí)也涉及到行政權(quán)和司法權(quán)之間權(quán)限劃分的問(wèn)題。從我國(guó)的具體情況出發(fā)，我國(guó)法院目前的事實(shí)審查強(qiáng)度亟需弱化。需要對(duì)實(shí)施審查強(qiáng)度進(jìn)行重新定位，合理地處理法院、當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)三者之間的關(guān)系，設(shè)計(jì)出一套合理的審查模式。

行政審判 事實(shí)審查 有限審查 全面審查

事實(shí)認(rèn)定是司法活動(dòng)中最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，“正確裁定事實(shí)也許比對(duì)所認(rèn)定的事實(shí)正確的適用法律原則更為重要”。①[美]伯納德·施瓦茨：《行政法》，徐炳譯，群眾出版社1986年版，第551頁(yè)。這是因?yàn)楹芏嗉m紛起源于雙方當(dāng)事人對(duì)于事實(shí)的爭(zhēng)議，而正確認(rèn)定事實(shí)又是適用法律的前提和基礎(chǔ)。②江偉：《民事訴訟法》，高等教育出版社2004年版，第156頁(yè)。但在行政審判中，我們遇到了不同于民事、刑事審判的情形，那就是在行政決定作出過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)已經(jīng)對(duì)案件的事實(shí)作了具有公定力和確定力的認(rèn)定，而法院需要對(duì)其審查。此時(shí)，法院就遇到對(duì)行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定的審查強(qiáng)度問(wèn)題。一方面由于法院自身能力有限和國(guó)家機(jī)關(guān)之間權(quán)力劃分，法院需要對(duì)于行政機(jī)關(guān)所認(rèn)定的事實(shí)予以尊重，另一方面法院也不能放棄對(duì)于事實(shí)的復(fù)審，“否則將會(huì)使復(fù)審權(quán)變得幾乎毫無(wú)意義”。③同注①，第550-551頁(yè)。法院需要從中獲取一個(gè)平衡。在域外的實(shí)踐中，美國(guó)隨著現(xiàn)代行政范圍的擴(kuò)大以及行政事項(xiàng)的復(fù)雜化，法院在事實(shí)審查問(wèn)題上采取了尊重行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的態(tài)度，只是在某些重大問(wèn)題上和對(duì)公民權(quán)益有重大影響的事實(shí)認(rèn)定上法院才能（會(huì)）進(jìn)行重新審理。④楊偉東：《行政行為司法審查強(qiáng)度研究——行政審判權(quán)縱向范圍分析》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2003年版，第121頁(yè)。德國(guó)行政法院則采取的是一種全面審查的模式，即可以審查一切合法性問(wèn)題，無(wú)論是明顯的表面記錄的合法性，還是記錄中包含的合法性問(wèn)題，或記錄外的合法性問(wèn)題，行政法院都可以進(jìn)行審查，甚至行政法院可以用其自己的決定代替行政決定。⑤[印]M·P·賽夫：《德國(guó)行政法——普通法的分析》，周偉譯，山東人民出版社2006年版，第120-121頁(yè)。審查態(tài)度上的差別是和各國(guó)自身的法制框架和社會(huì)情況相適應(yīng)的。本文則針對(duì)行政程序與訴訟程序之間的差別，結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)行制度來(lái)反思與重構(gòu)法院在行政審判中事實(shí)審查模式。

一、我國(guó)法院目前事實(shí)審查的模式及反思

（一）我國(guó)法院目前的事實(shí)審查模式

我國(guó)法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)認(rèn)定事實(shí)的態(tài)度主要體現(xiàn)在《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》中。該規(guī)定第53條規(guī)定：“人民法院裁判行政案件，應(yīng)當(dāng)以證據(jù)證明的案件事實(shí)為標(biāo)準(zhǔn)。”這里所指的證據(jù)是指行政訴訟證據(jù)，是指在行政訴訟中用來(lái)證明行政爭(zhēng)議案件事實(shí)的一切材料。①沈?？。骸墩撔姓C據(jù)中的若干法律問(wèn)題》，《法商研究》2004年第1期。根據(jù)《行政訴訟法》及其相關(guān)司法解釋，行政訴訟證據(jù)并不局限于行政機(jī)關(guān)在行政程序中所采信的證據(jù)。這首先表現(xiàn)在《行政訴訟法》第34條規(guī)定法院可以依職權(quán)主動(dòng)收集證據(jù)，有權(quán)要求當(dāng)事人提供或補(bǔ)充證據(jù)，同時(shí)也有權(quán)向行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。

其次，《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第2條規(guī)定法院允許原告在訴訟過(guò)程中提出在行政程序中沒(méi)有提出的證據(jù)，而被告針對(duì)原告的新證據(jù)也可以補(bǔ)充相應(yīng)的證據(jù)。在“松業(yè)石料廠訴滎陽(yáng)市勞保局工傷認(rèn)定案”中，②《最高人民法院公報(bào)》2005年第8期。在行政程序中行政機(jī)關(guān)依照法定程序要求原告提供證據(jù)，原告依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，在訴訟程序中提供證據(jù)的情形下，法院認(rèn)為不能機(jī)械的理解這一法條，《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第59條既然規(guī)定“一般不予采納”而不是“一律不予采納”，就不能只從形式上看該證據(jù)是何時(shí)提交的，還應(yīng)當(dāng)從內(nèi)容上看采納該證據(jù)是否有利于人民法院查明案情。也就是說(shuō)，在這種情況下，如果證據(jù)有利于查明案情，那么法院就可以予以采納。

第三，在我國(guó)程序法中對(duì)于證明標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題一直疏于規(guī)定，在法條規(guī)定中往往就是“事實(shí)清楚，證據(jù)確實(shí)、充分”，并沒(méi)有針對(duì)不同的程序作出區(qū)別，典型如在《刑事訴訟法》第129條、第141條、第162條第1項(xiàng)中偵查終結(jié)、提起公訴和法院判決事實(shí)認(rèn)定所需達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)表述一致。行政程序復(fù)雜多樣，各種不同行政程序?qū)τ谑聦?shí)證成的要求都不一樣。③徐繼敏：《行政證據(jù)制度研究》，中國(guó)法制出版社2006年版，第148-153頁(yè)。因?yàn)槿狈σ?guī)定，不排除行政訴訟中法院采取高于行政程序的證明標(biāo)準(zhǔn)的可能性，相應(yīng)地行政訴訟證據(jù)的范圍也就會(huì)大于行政程序的證據(jù)范圍。

由上可見(jiàn)，我國(guó)法院對(duì)于事實(shí)審查的態(tài)度總體比較嚴(yán)格，采取的是“全面審查”的模式。但是在《關(guān)于審理國(guó)際貿(mào)易行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第6條第1項(xiàng)和《關(guān)于審理反補(bǔ)貼行政案件應(yīng)用法律若干問(wèn)題的規(guī)定》第7條第2款中，最高院規(guī)定認(rèn)定行政機(jī)關(guān)事實(shí)清楚，只需要考量“主要證據(jù)是否確實(shí)、充分”，并且要求人民法院依據(jù)被告的案卷記錄來(lái)審查合法性。這表明最高院對(duì)在事實(shí)認(rèn)定的態(tài)度上有了緩和的跡象，開(kāi)始注意在司法實(shí)踐中采用“案卷排他性原則”。

（二）我國(guó)法院目前事實(shí)審查模式之反思

總體而言，在我國(guó)目前人民法院全面審查行政機(jī)關(guān)在具體行政行為中所認(rèn)定的事實(shí)，是持一種懷疑的態(tài)度。④同注③，第206頁(yè)。在行政法制建設(shè)之初，這種做法對(duì)于提高行政機(jī)關(guān)的法治意識(shí)無(wú)疑具有積極的作用。但是隨著行政法制的不斷深入和行政程序的不斷完善，法院應(yīng)當(dāng)逐步放寬事實(shí)問(wèn)題的司法審查力度，這主要是因?yàn)椋?/p>

1.行政程序和司法程序價(jià)值目標(biāo)的差異

20世紀(jì)中期以來(lái)，雖然“隨著參與制民主的發(fā)展，國(guó)家公權(quán)力呈現(xiàn)向社會(huì)轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)”，⑤姜明安：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2005年版，第3頁(yè)。但是政府仍然承擔(dān)著大量的社會(huì)管理職能，需要處理大量的行政事務(wù)。行政工作的核心價(jià)值就是效率，行政制度的設(shè)計(jì)首先考慮的是效率問(wèn)題，其次才是公平，而且公平的實(shí)現(xiàn)也是為了提高效率服務(wù)的，適當(dāng)?shù)男姓绦蛟O(shè)置“防止了行政機(jī)關(guān)的專橫行為，可以維持公民對(duì)行政機(jī)關(guān)的信任和良好關(guān)系，減少行政機(jī)關(guān)之間的摩擦，最大限度地提高行政效率”。①王名揚(yáng)：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第152頁(yè)。而司法程序則剛好相反，雖然面對(duì)著近些年來(lái)的“訴訟爆炸”，法院不堪審判重荷，努力嘗試小額訴訟、簡(jiǎn)易程序等替代性程序，但是采取這些程序的前提都是當(dāng)事人認(rèn)為能夠通過(guò)程序獲得公正的判決。行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)是并行的國(guó)家機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)必須承認(rèn)兩個(gè)機(jī)關(guān)之間工作方式上的差別，尊重行政機(jī)關(guān)的價(jià)值選擇以及具體的工作方式。

2.行政程序和司法程序具體設(shè)置的不同

由于兩種程序的價(jià)值不一樣，在程序的具體設(shè)置上存在比較大的差別?？傮w而言，行政程序大多數(shù)都比較簡(jiǎn)約，在即時(shí)行政的情況下甚至可以當(dāng)場(chǎng)作出行政決定，如《行政處罰法》第33條、第34條關(guān)于行政處罰中的簡(jiǎn)易程序的有關(guān)規(guī)定。只有在涉及公共利益的重大行政決定以及關(guān)系到行政相對(duì)人重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)才適用聽(tīng)證程序。②例如《行政處罰法》第42條、《行政許可法》第46、47、48條的規(guī)定。就算是審判型的聽(tīng)證程序，和審判程序相比也顯得簡(jiǎn)約，例如，聽(tīng)證程序就沒(méi)有民事訴訟中的證據(jù)交換制度。與行政程序相反，最高人民法院在《關(guān)于開(kāi)展行政訴訟簡(jiǎn)易程序試點(diǎn)工作的通知》中規(guī)定，行政訴訟中簡(jiǎn)易程序只有在“基本事實(shí)清楚、法律關(guān)系簡(jiǎn)單、權(quán)利義務(wù)明確”的前提下適用，且這種簡(jiǎn)易程序還只是在試點(diǎn)中。由于程序設(shè)置上的不一樣，法院在進(jìn)行事實(shí)審查時(shí)必須考慮到行政程序特點(diǎn)，不能將自己的標(biāo)準(zhǔn)要求強(qiáng)加于行政機(jī)關(guān)，從而影響行政程序功能的發(fā)揮。

3.行政人員和司法人員事實(shí)認(rèn)知能力的差別

行政人員和司法人員職能上的差別導(dǎo)致“行政官員和司法官員是不同的專家”，③王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下冊(cè)），中國(guó)法制出版社2005年版，第698頁(yè)。在事實(shí)和法律問(wèn)題的處理上，兩者各有所長(zhǎng)。

從整體上來(lái)看，行政機(jī)關(guān)的工作人員由于經(jīng)常要處理大量的管理事務(wù)，在實(shí)踐中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于事實(shí)能作出準(zhǔn)確迅速的判斷。同時(shí)在一些專業(yè)性比較強(qiáng)的領(lǐng)域，出于管理的需求，行政機(jī)關(guān)也具有相當(dāng)一批具有專業(yè)知識(shí)的人員。相比較之下，我國(guó)建立的行政訴訟制度是由普通法院審查行政案件的制度，法官并不精于行政管理事務(wù)，在對(duì)于事實(shí)的認(rèn)定上面有著天生的不足。④參見(jiàn)徐繼敏：《行政證據(jù)制度研究》，中國(guó)法制出版社2006年版，第203-204頁(yè)。

從案件事實(shí)認(rèn)定的具體操作流程上來(lái)看，行政人員與司法人員相比能較早地接觸到案件的事實(shí)，有更佳的證據(jù)收集時(shí)機(jī)，在事實(shí)認(rèn)定上面也占據(jù)了一定的優(yōu)勢(shì)。這是因?yàn)樵谑聦?shí)的認(rèn)定中，我們最終達(dá)到的是法律真實(shí)，而不是客觀真實(shí)。⑤參見(jiàn)何家弘、劉品新：《證據(jù)法學(xué)》，法律出版社2007年版，第321頁(yè)。所謂客觀真實(shí)，是說(shuō)司法活動(dòng)中人們對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)識(shí)完全符合客觀的實(shí)際情況，即符合客觀真實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)，而“法律真實(shí)”，是說(shuō)司法活動(dòng)中人們對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)識(shí)符合法律所規(guī)定認(rèn)可的真實(shí)，是法律意義上的真實(shí)，是在具體案件中達(dá)到法律標(biāo)準(zhǔn)的真實(shí)。法律真實(shí)是對(duì)客觀真實(shí)的一種法律上的再現(xiàn)，但由于認(rèn)識(shí)能力、證據(jù)收集等方面的局限，與客觀真實(shí)相比較，法律真實(shí)不可避免地存在著一定的偏差。案件的處理距離發(fā)生的時(shí)間越久，法律真實(shí)和客觀真實(shí)之間的誤差也就越大。行政執(zhí)法中很多行政違法事項(xiàng)的發(fā)生都是轉(zhuǎn)瞬即逝，行政機(jī)關(guān)一經(jīng)發(fā)現(xiàn)就要處理，因?yàn)槭潞笞C據(jù)很難獲取，需要及時(shí)糾正，例如在“廖宗榮訴重慶市公安局交通管理局第二支隊(duì)案”中法院在判決中指出：“道路上的交通違法行為一般都是瞬間發(fā)生……交通警察發(fā)現(xiàn)交通違法行為后應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正，如果必須先取證再糾正違法，則可能既無(wú)法取得足夠的證據(jù)，也無(wú)法及時(shí)糾正違法行為……”⑥《最高人民法院公報(bào)》2007年第1期。在這種情形之下，法院事實(shí)認(rèn)定的準(zhǔn)確度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定予以承認(rèn)。

二、重構(gòu)事實(shí)司法審查模式應(yīng)當(dāng)考慮的因素

在重構(gòu)事實(shí)司法審查模式的過(guò)程中，不僅要考慮到上面提到的行政程序與司法程序之間的差異，同時(shí)還應(yīng)當(dāng)考慮到以下的兩個(gè)因素：

（一）司法機(jī)關(guān)的職能

根據(jù)實(shí)證主義民主理論，行政機(jī)構(gòu)的主要任務(wù)是如實(shí)地執(zhí)行與實(shí)施立法機(jī)關(guān)所制定的法律，而司法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要的任務(wù)是審查憲法或法律是否獲得了如實(shí)的實(shí)施。①?gòu)埱Х骸稇椃▽W(xué)導(dǎo)論》，法律出版社2004年版，第367頁(yè)。法院對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為進(jìn)行的是一種審查，而不是像行政機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)一樣，可以代替行政機(jī)關(guān)作出決定。這一方面在操作上不可能，法院并不長(zhǎng)于做出行政決定，另一方面司法權(quán)的直接干預(yù)會(huì)違反國(guó)家機(jī)關(guān)之間的分權(quán)，出現(xiàn)司法代替行政的現(xiàn)象，這也是法治社會(huì)所不容許的。

從另一個(gè)角度來(lái)看，法院對(duì)具體行政行為進(jìn)行的司法審查是當(dāng)事人合法權(quán)益的最終救濟(jì)途徑，不能為了司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)之間的和睦相處，而犧牲當(dāng)事人的合法權(quán)益。法院作為社會(huì)矛盾糾紛的最終裁決機(jī)構(gòu)，其做出的終局判決具有既判力。終局判決一旦生效，當(dāng)事人、法院和社會(huì)其他成員都應(yīng)當(dāng)受該判決內(nèi)容的拘束，當(dāng)事人和社會(huì)其他成員不能再主張與判決相抵觸的內(nèi)容，就連法院在日后的判決中也不能做出與該判決相反的判斷。②江偉主編：《民事訴訟法》，高等教育出版社2004年版，第328頁(yè)。同時(shí)，當(dāng)事人將與行政機(jī)關(guān)之間的爭(zhēng)議訴諸于法院，就是信任法院能夠在兩者的爭(zhēng)議中間處于一個(gè)中立者的地位，而且也有能力處理糾紛，希望能夠獲得一個(gè)公正的判決。法院在處理案件的時(shí)候必須要考慮到當(dāng)事人對(duì)于訴訟的期待利益，努力做出一個(gè)能讓當(dāng)事人和社會(huì)所接受的判決，否則就會(huì)形成“行政機(jī)關(guān)的維護(hù)者”的形象，嚴(yán)重影響法院的獨(dú)立性和中立性的維持。

（二）行政法治建設(shè)的現(xiàn)狀

隨著行政法制建設(shè)的不斷推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)的程序意識(shí)逐步提高，體現(xiàn)在事實(shí)認(rèn)定上就是在行政立法中做出了相應(yīng)的規(guī)定，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定行為，例如在《治安管理處罰法》第77條到第90條中對(duì)于治安管理處罰決定做出程序中的調(diào)查取證作了較為詳細(xì)的規(guī)定，在部門(mén)規(guī)章和地方性立法中也有涉及此類的規(guī)定，如《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第4章、第6章和《江蘇省公安消防行政處罰程序暫行規(guī)定》第12條到第16條對(duì)于調(diào)查取證就作出了相對(duì)比較詳細(xì)的規(guī)定。專門(mén)適用于行政機(jī)關(guān)事實(shí)認(rèn)定的相關(guān)規(guī)定出臺(tái)，一方面規(guī)范了行政機(jī)關(guān)的行為，防止了在事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題上的擅斷，另一方面也能適應(yīng)行政工作的特點(diǎn)，滿足行政機(jī)關(guān)工作中的實(shí)際需要。

雖然我國(guó)行政法治已經(jīng)取得了重大的進(jìn)步，但是同時(shí)現(xiàn)實(shí)中行政機(jī)關(guān)在調(diào)查取證過(guò)程中仍有不規(guī)范的操作，例如在“夏善榮訴徐州市建設(shè)局行政證明糾紛案”中徐州市建設(shè)局在恒信房產(chǎn)公司只提交了108號(hào)規(guī)劃許可證復(fù)印件的情況下，沒(méi)有盡到審慎審查的義務(wù)，沒(méi)有審查出108號(hào)規(guī)劃許可證復(fù)印件是偽造的證據(jù)，對(duì)事實(shí)做出了錯(cuò)誤的判斷，頒發(fā)了驗(yàn)收合格證。③《最高人民法院公報(bào)》2006年第9期。法院指出：“徐州市建設(shè)局在頒發(fā)該證書(shū)前，必須保證該證書(shū)所依據(jù)的每個(gè)事實(shí)都真實(shí)，以免因此而破壞政府機(jī)關(guān)的公信力?！薄柏S浩江等人訴廣東省東莞市規(guī)劃局房屋拆遷行政裁決糾紛案”中，東莞市規(guī)劃局行政決定依據(jù)的《評(píng)估報(bào)告》中的評(píng)估人員的資格、評(píng)估程序等事項(xiàng)存在嚴(yán)重的問(wèn)題，而行政機(jī)關(guān)疏于審查，導(dǎo)致行政決定被法院撤銷。④《最高人民法院公報(bào)》2004年第7期。所以事實(shí)認(rèn)定的問(wèn)題，法院仍然要起到引導(dǎo)規(guī)范行政機(jī)關(guān)操作的作用，尤其是在法律沒(méi)有相應(yīng)規(guī)定的行政領(lǐng)域。

三、我國(guó)行政案件審理中事實(shí)審查模式之重構(gòu)

根據(jù)上面的分析，我國(guó)不應(yīng)當(dāng)采取過(guò)去的全面審查的模式，但是也不適宜采取美國(guó)式審查模式，因?yàn)椤懊绹?guó)法院的克制主要來(lái)自于對(duì)行政官員作為事實(shí)專家的信任和良好的行政程序保障行政專家對(duì)事實(shí)結(jié)論能形成‘正果’”，①朱新力：《司法審查的基準(zhǔn)——探索行政訴訟的裁判技術(shù)》，法律出版社2005年版，第430-431頁(yè)。而我國(guó)目前行政程序立法還比較欠缺，法院和社會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)人員作為事實(shí)專家的信任也沒(méi)有完全建立。所以，筆者認(rèn)為我國(guó)應(yīng)當(dāng)采取一種折中的方法，即在事實(shí)認(rèn)定的問(wèn)題上，司法程序起到一種補(bǔ)充作用，采用“有限審查為主，全面審查為輔”的模式。

（一）有限審查為主

法院在進(jìn)行事實(shí)審查的時(shí)候，首先采取一種有限審查的方法。這一限制主要體現(xiàn)在證據(jù)的范圍和證明標(biāo)準(zhǔn)上。在審查的證據(jù)范圍上，法院采取“案卷排他主義”，也就是說(shuō)法院在事實(shí)認(rèn)定的時(shí)候，以行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)的案卷記錄在案的證據(jù)為限。法院此時(shí)的工作主要是辨別證據(jù)的真?zhèn)我约按_保證據(jù)是否通過(guò)合法的途徑獲取的，此時(shí)案卷以外的證據(jù)法院并不加以考慮。

在證明標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題上，法院此時(shí)應(yīng)當(dāng)采取與行政程序一致的證明標(biāo)準(zhǔn)。這主要是因?yàn)樾姓徟兄蟹ㄔ菏菍?duì)具體行政行為進(jìn)行審查，而并不是法院用自己的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)替行政機(jī)關(guān)作出行政決定，所以法院在進(jìn)行審查的時(shí)候，必須假設(shè)自己處在行政執(zhí)法人員的地位，按照行政程序的要求作出一個(gè)判斷。同時(shí),并不是像美國(guó)一樣，籠統(tǒng)地采取一個(gè)實(shí)質(zhì)性證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，法院需要注意根據(jù)所審查的具體行政行為的性質(zhì)不同而采取不同的證明標(biāo)準(zhǔn)。因?yàn)楝F(xiàn)代行政中很多會(huì)涉及到當(dāng)事人的重大利益，例如數(shù)額巨大的財(cái)物的沒(méi)收、勞動(dòng)教養(yǎng)的決定等，一般行政決定中所使用的證明標(biāo)準(zhǔn)在這些行政決定事項(xiàng)上就明顯不合要求，而一般行政決定中適用較高的證明標(biāo)準(zhǔn)也會(huì)使得行政成本不堪重負(fù)，行政程序中應(yīng)當(dāng)?shù)靡圆煌捏w現(xiàn)，法院在審查的時(shí)候也應(yīng)該注意具體案件具體分析。

（二）全面審查為輔

行政程序追求的價(jià)值目標(biāo)是效率，公平也是為了效率這一核心價(jià)值服務(wù)的，所以在程序的設(shè)置上不可避免的會(huì)出現(xiàn)一些瑕疵，導(dǎo)致產(chǎn)生對(duì)當(dāng)事人不公平的結(jié)果。而司法程序以“公平、正義”為其價(jià)值目標(biāo)，是當(dāng)事人利益保障的最后一道屏障，應(yīng)當(dāng)能夠起到彌補(bǔ)行政程序“效率有余，公平不足”的作用。但是既然是一種補(bǔ)充性的地位，那么就只能在按照行政程序的處理手段不能解決爭(zhēng)議的情形下，才可以運(yùn)用自己的標(biāo)準(zhǔn)去替代行政機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)去解決爭(zhēng)端糾紛，這時(shí)，全面審查就變得十分必要了。在我們國(guó)家行政程序法制剛起步的情況下，這一點(diǎn)顯得尤為重要。

作為一種補(bǔ)充性手段，全面審查應(yīng)當(dāng)開(kāi)始于法院對(duì)事實(shí)進(jìn)行限制性審查之后。因?yàn)樵谶@個(gè)階段，法院要用自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的判斷，出于尊重行政權(quán)的考慮，有必要按照行政機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)先進(jìn)行有限審查。法院?jiǎn)?dòng)全面審查的條件：一是涉及重大社會(huì)公共利益或者與當(dāng)事人有重大利害關(guān)系時(shí)，法院出于謹(jǐn)慎處理的考慮進(jìn)行全面審查；二是當(dāng)事人能夠提出足夠的新證據(jù)，法院認(rèn)為可能影響對(duì)于事實(shí)問(wèn)題的定性。

在全面審查過(guò)程中，法院所審查的證據(jù)的范圍并不限于案卷記錄中所記載的證據(jù)，但是這些案卷外的證據(jù)必須是行政機(jī)關(guān)在作出行政決定時(shí)無(wú)法發(fā)現(xiàn)的證據(jù)。例如，在即時(shí)行政中，行政執(zhí)法人員由于時(shí)間緊迫，搜集證據(jù)的時(shí)候不可能做到面面俱到，只能收集一些主要的證據(jù)，這個(gè)時(shí)候就會(huì)疏漏一些證據(jù)，而這些證據(jù)可能直接改變事實(shí)的認(rèn)定。同時(shí)行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中也會(huì)不自覺(jué)帶有類似“有罪推定”的偏見(jiàn)，這也影響到行政執(zhí)法人員證據(jù)收集的公正性。但是筆者并不同意上面提到的“松業(yè)石料廠訴滎陽(yáng)市勞保局工傷認(rèn)定案”中法院的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)事人在行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)經(jīng)過(guò)要求拒不交出所持有的證據(jù)，就應(yīng)當(dāng)視為對(duì)自己權(quán)利的放棄，法院在審查過(guò)程中不應(yīng)當(dāng)予以采納。該案中法院的態(tài)度造成行政訴訟中“訴訟突擊”的情形，從而破壞了行政的安定性。

另外，在全面審查中，法院的證明標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)當(dāng)高于行政程序中的標(biāo)準(zhǔn)，在對(duì)一些影響重大的行政決定的事實(shí)證成標(biāo)準(zhǔn)甚至要達(dá)到刑事訴訟中的“排除合理懷疑”標(biāo)準(zhǔn)，即如果被告人違法的證明存在合理的懷疑，則應(yīng)作有利于被告的推定或解釋。①參見(jiàn)龍宗智、楊建廣：《刑事訴訟法》，高等教育出版社2003年版，第163-164頁(yè)。這些行政決定對(duì)于個(gè)人和社會(huì)的影響程度絕對(duì)不弱于刑事案件的處理，有必要采取最為嚴(yán)格的證明標(biāo)準(zhǔn)。如果法院不采取較高的標(biāo)準(zhǔn)，全面審查的預(yù)期效果難以達(dá)成。

（三）判決的處理

在法院僅僅使用限制審查就能處理行政爭(zhēng)議的情形下，法院按照《行政訴訟法》及其司法解釋的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行裁判并不會(huì)產(chǎn)生爭(zhēng)議。問(wèn)題是在啟動(dòng)全面審查之后，法院發(fā)現(xiàn)限制審查和全面審查所得到的事實(shí)并不一樣，此時(shí)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)行裁定。筆者認(rèn)為，法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)兩者之間的誤差情況分別進(jìn)行處理。

第一種情形是限制審查和全面審查結(jié)論之間的差異只是細(xì)微的，并不影響事實(shí)的定性，不會(huì)對(duì)當(dāng)事人帶來(lái)較大的負(fù)面影響，法院應(yīng)當(dāng)維持行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定。因?yàn)樵谶@種情況下，法院如果推翻行政機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定，行政機(jī)關(guān)需要重新作出行政決定，其中所消耗的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于所要維護(hù)的利益。這部分的利益就是為了社會(huì)效率所承擔(dān)的必要負(fù)擔(dān)，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)接受。

第二種情形是兩個(gè)審查結(jié)論之間的差異足以影響到事實(shí)的定性，給當(dāng)事人帶來(lái)較大的不利。這時(shí)候如果維持行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定，則沒(méi)有進(jìn)行全面審查的意義。但如果推翻行政機(jī)關(guān)的認(rèn)定，直接撤銷行政決定，則行政機(jī)關(guān)自認(rèn)為并無(wú)任何錯(cuò)誤，不服法院的裁定。為妥善地解決問(wèn)題，法院需要一個(gè)溝通、協(xié)商的過(guò)程。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》第1條，法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為違法或者不當(dāng)，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為。《行政訴訟法》第51條、《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問(wèn)題的規(guī)定》第2條規(guī)定，被告改變其所作的具體行政行為之后，原告同意申請(qǐng)撤訴的，法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許。按照上述規(guī)定，法院可以向行政機(jī)關(guān)闡明審查結(jié)果，讓行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)到工作中的誤差存在，敦促行政機(jī)關(guān)自行變更具體行政行為，表明了對(duì)行政權(quán)的一種尊重。對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，這種變更并不是工作上的錯(cuò)誤，而是一種修正。如果行政機(jī)關(guān)不加以變更，那么此時(shí)法院出于保護(hù)當(dāng)事人權(quán)益的角度考慮，可以根據(jù)法院所認(rèn)定的事實(shí)判決撤銷具體行政行為，讓行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。此時(shí)由于法院判決既判力的影響，行政機(jī)關(guān)在重新作出具體行政行為時(shí)，只能依據(jù)法院所斷定的事實(shí)做出決定，否則重新做出的行政決定就是事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。

綜上所述，在我國(guó)，行政訴訟在推動(dòng)政府法治化進(jìn)程中起著不可或缺的作用。但是司法權(quán)只能在有限范圍內(nèi)行事。法院在行政訴訟中進(jìn)行事實(shí)審查時(shí)不僅要在當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)間取得平衡，而且也要在司法權(quán)和行政權(quán)之間保持平衡?！坝邢迣彶闉橹?，全面審查為輔”的審查模式既充分尊重了行政權(quán)，也沒(méi)有排除事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題上法院的作用，可以達(dá)到我們所需要的平衡?？梢灶A(yù)期的是，隨著我國(guó)政府法治化程度和行政執(zhí)法水平的不斷提高，全面審查的使用頻率將會(huì)越來(lái)越少，法院將會(huì)充分發(fā)揮在法律問(wèn)題上的監(jiān)督作用。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

DF74

A

1674-9502(2013)03-077-06

上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院

2013-04-15