吳 嵐

（上海對(duì)外貿(mào)易學(xué)院，上海 201620）

●法學(xué)論壇

人民幣匯率在美國關(guān)稅法修訂后的反補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)

吳 嵐

（上海對(duì)外貿(mào)易學(xué)院，上海 201620）

2012年3月13日，美國《1930年關(guān)稅法》修訂案正式生效后，美國商務(wù)部獲得了對(duì)來自“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家”的商品采取反補(bǔ)貼措施的國內(nèi)法授權(quán)。對(duì)此，我國相關(guān)領(lǐng)域?qū)W者紛紛從反補(bǔ)貼給我國出口造成的危害及其應(yīng)對(duì)的角度進(jìn)行研究和探討。本文則結(jié)合WTO協(xié)定關(guān)于外匯措施及補(bǔ)貼的規(guī)則以及美國關(guān)稅法修訂的深層立法意圖，對(duì)美國商務(wù)部對(duì)人民幣匯率實(shí)施反補(bǔ)貼的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，得出關(guān)稅法的修訂使美國商務(wù)部在具體的反補(bǔ)貼調(diào)查中可能運(yùn)用自由裁量權(quán)，認(rèn)定人民幣匯率存在低估，并將其認(rèn)定的低估幅度計(jì)入補(bǔ)貼幅度，在此基礎(chǔ)上提高反補(bǔ)貼稅率的結(jié)論。

關(guān)稅法修訂；補(bǔ)貼；外匯措施；匯率低估

2012年3月13日，美國《1930年關(guān)稅法》修訂案（以下簡(jiǎn)稱“關(guān)稅法修訂案”）經(jīng)美國總統(tǒng)奧巴馬簽字后正式生效。此次修訂明確賦予了美國商務(wù)部對(duì)來自“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家”（以下簡(jiǎn)稱“NME”）的商品征收反補(bǔ)貼稅的權(quán)力。鑒于此次關(guān)稅法修訂的背景和中國是被美國認(rèn)定的最大的“NME”，該法案生效后引發(fā)我國政府及相關(guān)研究人員的廣泛關(guān)注。該法的修訂使原本缺乏國內(nèi)法依據(jù)的對(duì)華商品“雙反”調(diào)查獲得了國內(nèi)法的支持。美國在對(duì)我國輸美商品進(jìn)行反傾銷調(diào)查時(shí)不僅可以繼續(xù)適用“替代國價(jià)格”來提高傾銷的計(jì)算幅度，同時(shí)還可對(duì)原本不適用反補(bǔ)貼措施的我國商品征收反補(bǔ)貼稅，可謂左右開弓，雙管齊下。不僅如此，結(jié)合美國關(guān)于補(bǔ)貼的國內(nèi)立法和反補(bǔ)貼實(shí)踐，美國商務(wù)部在補(bǔ)貼認(rèn)定方面具有廣泛的自由裁量權(quán)。關(guān)稅法修訂之后，美國商務(wù)部會(huì)不會(huì)利用對(duì)“NME”實(shí)施反補(bǔ)貼的授權(quán)，認(rèn)定人民幣匯率存在低估，構(gòu)成補(bǔ)貼，在此基礎(chǔ)上采取反傾銷措施呢？本文作者主要結(jié)合美國關(guān)稅法的修訂背景、美國國會(huì)對(duì)人民幣匯率進(jìn)行反補(bǔ)貼的國內(nèi)立法嘗試以及WTO協(xié)定有關(guān)匯率和補(bǔ)貼的相關(guān)規(guī)定，分析關(guān)稅法修訂后人民幣匯率所面臨的反補(bǔ)貼風(fēng)險(xiǎn)。

一、美國關(guān)稅法的修訂背景

修訂前的美國關(guān)稅法及相關(guān)立法中對(duì)于能否對(duì)來自“NME”的商品征收反補(bǔ)貼稅并無明文規(guī)定。1983年，喬治城鋼鐵公司等代表美國碳鋼盤條產(chǎn)業(yè)向商務(wù)部提交申請(qǐng)，指控波蘭和捷克斯洛伐克出口到美國的碳鋼盤條受到政府補(bǔ)貼，這就是奠定了對(duì)“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家”不適用反補(bǔ)貼這一行政慣例和司法判例基礎(chǔ)的“喬治城鋼鐵案”。美國商務(wù)部最終裁決補(bǔ)貼是個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的概念，反映的是政府對(duì)社會(huì)資源的錯(cuò)誤分配，會(huì)扭曲、破壞市場(chǎng)的過程與結(jié)果，使商品的部分生產(chǎn)者獲得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。而對(duì)于“NME”，因其產(chǎn)品的生產(chǎn)、定價(jià)、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)都受政府控制，實(shí)際上并不存在市場(chǎng)。因而“我們不準(zhǔn)備把一個(gè)基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)概念的補(bǔ)貼強(qiáng)加于一個(gè)沒有任何意義、無法查出、無法量化的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家身上”。①張玉卿：《當(dāng)心螳螂捕蟬，黃雀在后——試論中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的涵義》，《國際商報(bào)》2004年12月06日。裁定對(duì)涉訴商品不征收反補(bǔ)貼稅。喬治城鋼鐵公司不服，將商務(wù)部告上國際貿(mào)易法院，本案經(jīng)國際貿(mào)易法院和美國聯(lián)邦巡回上訴法院兩審，最終美國聯(lián)邦巡回上訴法院根據(jù)國會(huì)在歷次修改反傾銷法時(shí)都明確規(guī)定了反傾銷法對(duì)“NME”的適用，而對(duì)反補(bǔ)貼是否適用于“NME”則一直保持沉默，因而認(rèn)定國會(huì)無意對(duì)“NME”適用反補(bǔ)貼措施，否則大可在法律制定或修訂時(shí)明確規(guī)定，支持了商務(wù)部的裁決。此后，商務(wù)部在其行政實(shí)踐中一直恪守對(duì)“NME”不適用反補(bǔ)貼措施的做法直到1991 年的“電風(fēng)扇案”。

在“電風(fēng)扇案”中美國商務(wù)部第一次使用了“市場(chǎng)導(dǎo)向產(chǎn)業(yè)(Market- oriented Industry)”標(biāo)準(zhǔn)（以下簡(jiǎn)稱“MOI檢測(cè)”），認(rèn)為如果能夠證明“NME”中的某一產(chǎn)業(yè)活動(dòng)擺脫了“NME”的影響，遵循了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，則可對(duì)其適用反補(bǔ)貼法。本案中雖然因中國電風(fēng)扇行業(yè)未能通過MOI檢測(cè)的第三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)而免于被征收反補(bǔ)貼稅，②MOI檢測(cè)法包括三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)：第一，受調(diào)查貨物的定價(jià)和生產(chǎn)數(shù)量的確定過程中沒有政府的參與；第二，該行業(yè)應(yīng)具有私人或集體所有制的特征；第三，占受調(diào)查貨物總價(jià)值主要部分的生產(chǎn)投入的價(jià)格應(yīng)是由市場(chǎng)決定的。但對(duì)“NME”征收反補(bǔ)貼稅的大門事實(shí)上已經(jīng)被拉開。

2006年開始，美國商務(wù)部先后針對(duì)來自中國的銅版紙、環(huán)形碳質(zhì)鋼管、復(fù)合編制袋、非公路用輪胎、橡膠磁、太陽能電池等產(chǎn)品發(fā)起大規(guī)模反補(bǔ)貼調(diào)查并對(duì)部分產(chǎn)品裁定征收反補(bǔ)貼稅。中國政府在2008年就美國對(duì)中國產(chǎn)品實(shí)施的“雙反”措施向世界貿(mào)易組織（以下簡(jiǎn)稱“WTO”）爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)進(jìn)行了申訴。經(jīng)過專家組、上訴機(jī)構(gòu)兩輪審理，2011年3月，上訴機(jī)構(gòu)做出裁決，認(rèn)為在利用非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方法計(jì)算傾銷幅度的情況下實(shí)施雙重措施的做法可能引起雙重救濟(jì)，美國商務(wù)部有義務(wù)證明其采取的雙重措施不存在雙重救濟(jì)，而本案中美國商務(wù)部未能證明這一點(diǎn)，違反了SCM協(xié)定第19（3）條的規(guī)定。③賀小勇、祁小璇：《析WT/DS379案中對(duì)華反補(bǔ)貼的法律問題》，《世界貿(mào)易組織動(dòng)態(tài)與研究》2011年第5期，第13頁。但對(duì)于能否對(duì)“NME”適用反補(bǔ)貼措施這一點(diǎn)，無論專家組還是上訴機(jī)構(gòu)都無異議。這是因?yàn)椤癗ME”本身就是美國國內(nèi)法上的概念，而GATT1994相關(guān)條款和SCM協(xié)定對(duì)所有的WTO成員方都統(tǒng)一適用，不做市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家和非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的區(qū)別。中國入世議定書第15條更是明確承諾WTO成員方可以對(duì)來自中國的商品征收反補(bǔ)貼稅。

與此同時(shí)，在中國非公路輪胎雙反案中被美國商務(wù)部裁定存在補(bǔ)貼并征收14%的反補(bǔ)貼稅的河北興茂輪胎有限公司及其美國母公司GPX國際輪胎公司將美國商務(wù)部起訴至美國國際貿(mào)易法院。經(jīng)過初審和上訴兩輪審理，聯(lián)邦巡回上訴法院最終認(rèn)定在能否對(duì)“NME”適用反補(bǔ)貼措施這一問題上，美國1930年關(guān)稅法并無明文規(guī)定。因此，商務(wù)部在“喬治城鋼鐵案”中作出并在此后的司法實(shí)踐中一直堅(jiān)持的“NME”政府的財(cái)政資助不構(gòu)成補(bǔ)貼，因而對(duì)“NME”適用反補(bǔ)貼措施的解釋為對(duì)此問題的合理解釋，有權(quán)獲得“謝弗林尊重”，④“謝弗林尊重”是在1984年的“謝弗林訴自然資源保護(hù)委員會(huì)”案中確立的法律解釋原則，即當(dāng)法律對(duì)所解釋問題沒有規(guī)定或者規(guī)定模糊不清時(shí)，法院將轉(zhuǎn)而考察行政機(jī)關(guān)的解釋是否合理，如果行政機(jī)關(guān)的解釋是合理的，那么法院就不會(huì)用自己的解釋來代替行政機(jī)關(guān)的解釋。得到法院的認(rèn)定和支持。該判決一經(jīng)做出，立刻在美國引起了軒然大波，不僅相關(guān)行業(yè)和利益集團(tuán)紛紛表示抗議，美國貿(mào)易代表羅恩·柯克也于2012年2月29日在眾議院參加聽證會(huì)時(shí)表示，聯(lián)邦法院的裁決損害了美國政府的貿(mào)易執(zhí)法能力。在此背景下，關(guān)稅法修訂案迅速出臺(tái)，以解決商務(wù)部缺乏執(zhí)法依據(jù)的問題。

二、美國國會(huì)在匯率反補(bǔ)貼立法方面的嘗試與失敗

2003年以來，在試圖通過IMF認(rèn)定人民幣匯率構(gòu)成操縱未果之后，美國國會(huì)開始試圖針對(duì)人民幣匯率進(jìn)行國內(nèi)立法規(guī)制。國會(huì)議員紛紛拿出針對(duì)人民幣匯率的立法議案，這些議案從只停留在專家委員會(huì)階段到逐漸獲得眾議院甚至參議院通過，美國通過國內(nèi)立法對(duì)中國匯率制度進(jìn)行違法認(rèn)定進(jìn)而進(jìn)行單邊制裁，并企圖進(jìn)一步引導(dǎo)相關(guān)國際立法的思路漸漸清晰。這些法案的內(nèi)容尤以于2011年10月在參議院順利通過的《貨幣匯率監(jiān)督改革法案》（編號(hào)S.1619）為集歷年人民幣匯率議案內(nèi)容之大成者。

該法案主要授權(quán)并要求美國財(cái)政部長經(jīng)過美聯(lián)儲(chǔ)主席和國際匯率政策咨詢委員會(huì)咨詢后，每半年向國會(huì)提交并對(duì)外公開一份有關(guān)國際貨幣政策和貨幣匯率的書面報(bào)告。對(duì)與美國有重要雙邊貿(mào)易關(guān)系的國家的貨幣或者對(duì)區(qū)域或全球資本市場(chǎng)的操作、穩(wěn)定和有序發(fā)展有重要影響的國家的貨幣，財(cái)政部長應(yīng)確定是否存在根本性匯率失調(diào)并認(rèn)定其為根本失衡貨幣。如果這種貨幣所屬國國家：（A）在外匯市場(chǎng)長期的大規(guī)模的干預(yù)，特別是進(jìn)行部分或者全部的沖銷干預(yù)的；（B）從事過度和長時(shí)間的官方或半官方的外匯儲(chǔ)備和其他外國資產(chǎn)的積累；（C）限制資本的自由流入流出，跟實(shí)現(xiàn)充分的貨幣可兌換的目標(biāo)不一致的；（D）或者采取其他經(jīng)財(cái)政部長認(rèn)定應(yīng)當(dāng)對(duì)其貨幣采取優(yōu)先行動(dòng)的政策或行動(dòng)；財(cái)政部長有權(quán)對(duì)該國貨幣采取優(yōu)先行動(dòng)。

認(rèn)定一國貨幣為根本失衡貨幣后，財(cái)政部長應(yīng)當(dāng)與該貨幣發(fā)行國政府進(jìn)行磋商以便糾正該國貨幣的失衡狀況。而對(duì)于被認(rèn)定為應(yīng)當(dāng)采取優(yōu)先行動(dòng)的貨幣，除了與該國政府進(jìn)行磋商以外，還需向IMF尋求建議并且鼓勵(lì)其他國家通過雙邊或者多邊磋商的方式，加入美國與該國的磋商以促使該國采取合理措施，消除其匯率的根本失衡。在一國匯率被認(rèn)定為根本性失衡之后90天內(nèi)，財(cái)政部長如果認(rèn)定該國并沒有采取合理的政策或明確的行動(dòng)消除匯率的根本性失衡，則可以采取以下措施：根據(jù)1930年關(guān)稅法第7條B款對(duì)進(jìn)口自該國的商品進(jìn)行反傾銷調(diào)查；總統(tǒng)禁止政府采購來自該國的商品，除非該國簽訂了《政府采購協(xié)議》；通知并要求IMF總裁就該會(huì)員國不履行其IMF決議第4條義務(wù)的行為進(jìn)行磋商，并在180天內(nèi)將磋商結(jié)果向IMF執(zhí)行董事會(huì)進(jìn)行匯報(bào)；美國海外投資保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)將停止對(duì)位于該國的投資項(xiàng)目進(jìn)行新的保險(xiǎn)；建議美國金融機(jī)構(gòu)停止向該國政府和位于該國境內(nèi)的項(xiàng)目進(jìn)行新的融資。

如果以上措施還不奏效，美國貿(mào)易代表將在WTO要求就該國政府是否違反WTO義務(wù)與該國政府進(jìn)行磋商；與美聯(lián)儲(chǔ)主席就如何在國際貨幣市場(chǎng)采取補(bǔ)救性干預(yù)措施進(jìn)行協(xié)商并就此同他國貨幣當(dāng)局以及IMF協(xié)同行動(dòng)。

一國的匯率經(jīng)美國部長認(rèn)定應(yīng)該被采取優(yōu)先行動(dòng)，不管其他法律條文的規(guī)定如何，美國不同意能夠使該國在國際金融組織改組中增加投票權(quán)或代表權(quán)的提案。

該法案實(shí)際上是歷次針對(duì)人民幣匯率法案的綜合，不僅采用反傾銷、反補(bǔ)貼等貿(mào)易措施，禁止投資保險(xiǎn)和融資等投資措施、在IMF內(nèi)進(jìn)行施壓等政治措施，甚至赤裸裸地以將對(duì)增加中國在IMF內(nèi)份額和表決權(quán)的提案行使否決權(quán)為要挾。

然而該法案至今未得到眾議院通過，更遑論總統(tǒng)簽字。究其原因固然因其過于直露的意圖和激進(jìn)的手段極易遭到“干涉他國內(nèi)政”的國際輿論譴責(zé)和中國向WTO的申訴，最主要的還是對(duì)人民幣匯率低估征收反補(bǔ)貼稅不僅面臨著技術(shù)上的困難，更與美國長期在行政和司法實(shí)踐中奉行的對(duì)“NME”不征收反補(bǔ)貼稅的慣例相違背。美國相關(guān)國內(nèi)立法在對(duì)“NME”是否征收反補(bǔ)貼稅的問題上的沉默已被美國聯(lián)邦巡回法院認(rèn)定為對(duì)商務(wù)部以往行政實(shí)踐的認(rèn)許。關(guān)稅法的修訂徹底掃除了對(duì)“NME”征收反補(bǔ)貼稅的國內(nèi)立法障礙，在溯及既往地認(rèn)定美國商務(wù)部在沒有法律依據(jù)的前提下做出的對(duì)中國非公路輪胎等產(chǎn)品征收反補(bǔ)貼稅為有效的同時(shí)更為其認(rèn)定人民幣匯率存在低估以及匯率低估構(gòu)成補(bǔ)貼奠定了立法基礎(chǔ)。

三、美國關(guān)稅法修訂后對(duì)人民幣匯率實(shí)施反補(bǔ)貼的途徑

眾所周知，鑒于中國加入WTO以后在經(jīng)濟(jì)體制改革和法制建設(shè)方面做出的不懈努力，越來越多的國家開始承認(rèn)中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。而美國為了在反傾銷調(diào)查中利用“替代國價(jià)格”擴(kuò)大傾銷幅度的計(jì)算，一直不肯承認(rèn)中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。然而，建立在個(gè)案基礎(chǔ)上的反傾銷調(diào)查無法使美國在短時(shí)間內(nèi)對(duì)來自中國的商品進(jìn)行大規(guī)模的反傾銷征稅，這一點(diǎn)恰是反補(bǔ)貼的強(qiáng)項(xiàng)，而一旦匯率低估被納入“補(bǔ)貼”的范圍，就可以名正言順地對(duì)所有中國輸美商品征收反補(bǔ)貼稅，大大加強(qiáng)了貿(mào)易保護(hù)的力度。關(guān)稅法的修訂首先掃除了對(duì)華商品征收反補(bǔ)貼稅的國內(nèi)法律障礙，剩下來的就是通過對(duì)“補(bǔ)貼”內(nèi)涵進(jìn)行解釋，使得匯率低估被納入“補(bǔ)貼”的范圍。對(duì)于美國商務(wù)部而言，盡管確定人民幣匯率構(gòu)成補(bǔ)貼尚面臨重重困難，但也并非全無可能。

補(bǔ)貼是指一成員政府或任何公共機(jī)構(gòu)（或委托或指示一私營機(jī)構(gòu)履行屬于政府的職能）向某一企業(yè)或某一產(chǎn)業(yè)提供財(cái)政資助或?qū)r(jià)格、收入的支持并使其受益的行為。其表現(xiàn)形式包括但不限于：政府贈(zèng)與、貸款（資金直接轉(zhuǎn)移）；貸款擔(dān)保（潛在資金轉(zhuǎn)移）；減免稅收（政府對(duì)本應(yīng)收取的資金給予豁免）；政府購買商品（政府提供一般基礎(chǔ)設(shè)施之外的其他服務(wù)或商品）。當(dāng)被證明補(bǔ)貼存在后，還需進(jìn)一步證明該補(bǔ)貼具有專項(xiàng)性并“對(duì)其他成員的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易產(chǎn)生不利影響”①所謂“不利影響”, 根據(jù)《SCM協(xié)定》第5 條規(guī)定, 主要是指三種情況:一是對(duì)另一成員的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成損害;二是致使其他成員喪失或減損其根據(jù)GATT1994 所獲得利益;三是對(duì)其他成員的利益造成嚴(yán)重危害。

在將匯率低估認(rèn)定為補(bǔ)貼的過程中首先必須解決的是如何確定匯率存在低估。對(duì)此，專門負(fù)責(zé)向美國國會(huì)議員提供信息支持的國會(huì)研究服務(wù)局在其研究報(bào)告中指出：既然中國的資本帳戶并未放開,那么根本就無法得到所謂市場(chǎng)決定的均衡匯率。那么是否能夠像反傾銷一樣采用所謂“替代匯率”，代替均衡匯率與人民幣官方匯率進(jìn)行比較呢？在銅版紙、熱敏紙等案中，美國商務(wù)部認(rèn)為由于政府在中國銀行業(yè)的主導(dǎo)地位，中國的銀行業(yè)并沒有在商業(yè)基礎(chǔ)上運(yùn)行，因此受到顯著的扭曲，中國不存在反映市場(chǎng)的貸款利率。最終從中國以外找到了中國應(yīng)當(dāng)存在的市場(chǎng)化利率。這一做法得到了專家組的肯定。雖然上訴機(jī)構(gòu)隨后以“不能僅依據(jù)政府是主要供應(yīng)商就直接認(rèn)定存在價(jià)格扭曲”為由推翻了專家組的結(jié)論，卻在同時(shí)認(rèn)定《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》第14(b) 條沒有阻止使用在企業(yè)所在的市場(chǎng)中事實(shí)上并不存在的商業(yè)貸款利率，認(rèn)同了適當(dāng)情況下適用“替代利率”的做法。②Report of the Appellate Body on United States Definitive Anti-dumping and Countervailing Duties on Certain Products from China．2011，WT/DS379/AB/R，WTO官方網(wǎng)站，www.wto.org， para489。相應(yīng)的，由于我國外匯市場(chǎng)上參與主體較少、消費(fèi)市場(chǎng)與銀行間外匯市場(chǎng)被認(rèn)為分割以及央行大規(guī)模公開市場(chǎng)操作的存在，這些因素都完全可能被美國認(rèn)定為對(duì)市場(chǎng)的干擾和扭曲，從而尋找能夠反映市場(chǎng)的“替代匯率”。與此同時(shí)，境外離岸市場(chǎng)上人民幣匯率長期高于我國官方匯率，不僅造成了外國出口商和中國進(jìn)口商進(jìn)行跨境套利操作，更容易成為人民幣匯率存在低估進(jìn)而支持美國商務(wù)部在反補(bǔ)貼調(diào)查中采取“替代匯率” 的表面證據(jù)。雖然，人民幣的持續(xù)升值使得這一差距不斷縮減，新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體宏觀走勢(shì)的不確定和美元的“避風(fēng)港效應(yīng)”甚至一度導(dǎo)致離岸市場(chǎng)人民幣匯率下滑甚至低于在岸市場(chǎng)匯率的現(xiàn)象。但是，“從較長的時(shí)間跨度來看，由于中國宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性強(qiáng)于其他熱門新興市場(chǎng)……離岸市場(chǎng)人民幣匯率高于在岸市場(chǎng)匯率才是大多數(shù)時(shí)間的常態(tài)。”③梅新育：《跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算收付差額問題、根源及其化解》，《國際貿(mào)易》2011年第11期，第5-6頁。替代匯率的采取顯然有利于認(rèn)定人民幣匯率存在低估。

認(rèn)定低估存在之后緊接著就是將匯率低估納入補(bǔ)貼的范疇。雖然我國出口企業(yè)在獲得外匯之后，是同商業(yè)銀行進(jìn)行結(jié)匯交易，而不是直接將外匯賣給政府部門。但鑒于上訴機(jī)構(gòu)曾經(jīng)認(rèn)同美國商務(wù)部關(guān)于中國的商業(yè)借貸市場(chǎng)被擾亂，致使與被調(diào)查的貸款相比較的在同一市場(chǎng)的有意義商業(yè)貸款利率不存在的觀點(diǎn)。加之占據(jù)我國銀行業(yè)多數(shù)市場(chǎng)份額的商業(yè)銀行均為國有，將商業(yè)銀行歸入‘公共機(jī)構(gòu)’的范疇或者受政府委托實(shí)施公共職能的商業(yè)機(jī)構(gòu)也不是沒有可能。其對(duì)個(gè)人或企業(yè)開展的結(jié)售匯業(yè)務(wù)即可被認(rèn)定以低于市場(chǎng)的價(jià)格提供服務(wù)。此外，央行的公開市場(chǎng)操作則更有可能被認(rèn)定政府因低估匯率而“損失”了出口業(yè)務(wù)本外幣匯兌中應(yīng)得的部分外幣收入，更多地支出了本幣從而構(gòu)成“財(cái)政補(bǔ)助”。前者導(dǎo)致出口企業(yè)獲得了優(yōu)于其在市場(chǎng)條件下獲得的服務(wù)，后者導(dǎo)致出口企業(yè)比在市場(chǎng)條件下減少了支出，都使出口企業(yè)獲得了利益。目前證明人民幣匯率構(gòu)成補(bǔ)貼的唯一困難在于專項(xiàng)性的認(rèn)定，專項(xiàng)性包括企業(yè)專項(xiàng)性、行業(yè)專項(xiàng)性及地域?qū)ｍ?xiàng)性。而人民幣匯率是同時(shí)適用于所有出口企業(yè)，不管其所屬行業(yè)和所處地域范圍。至于有人提出的所有出口企業(yè)構(gòu)成一個(gè)產(chǎn)業(yè)——出口產(chǎn)業(yè)的論點(diǎn)，則無論在美國國內(nèi)立法還是既往的反補(bǔ)貼實(shí)踐中都無法得到支持。正是基于這一點(diǎn)，美國商務(wù)部數(shù)次拒絕了對(duì)人民幣匯率實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查的申請(qǐng)。但是，正像美國通過修訂關(guān)稅法否定了其曾經(jīng)堅(jiān)持?jǐn)?shù)年的對(duì)“NME”不實(shí)施反補(bǔ)貼的行政實(shí)踐，切不可因其現(xiàn)在拒絕對(duì)人民幣匯率實(shí)施反補(bǔ)貼調(diào)查就掉以輕心。

當(dāng)然，作為WTO成員國，美國的貿(mào)易救濟(jì)措施必須符合WTO規(guī)則，否則即構(gòu)成對(duì)自身國際義務(wù)的違反。那么，解讀WTO關(guān)于補(bǔ)貼以及反補(bǔ)貼措施的規(guī)定對(duì)于判斷匯率低估能否構(gòu)成補(bǔ)貼，對(duì)匯率低估征收反補(bǔ)貼稅的國際合法性就至關(guān)重要。

WTO協(xié)定未排除對(duì)匯率低估征收懲罰性關(guān)稅的可能性

縱觀WTO諸邊協(xié)定，與匯率以及匯率補(bǔ)貼相關(guān)的一共有三處。其一是被公認(rèn)為設(shè)計(jì)和規(guī)范WTO與IMF在外匯問題上分工合作關(guān)系的關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定1994（以下簡(jiǎn)稱“GATT1994”）第15條。其二是《關(guān)于GATT第6條第2、3款注釋和補(bǔ)充規(guī)定》。其三是WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》的附件1——出口補(bǔ)貼例示清單中列舉的外匯或匯率安排。

對(duì)GATT1994第15條的解讀決定了匯率問題是否在WTO的管轄范圍之內(nèi)以及成員國有關(guān)匯率的措施是否須遵從WTO協(xié)定。

仔細(xì)研讀其條文，表達(dá)的文意主要包括：WTO與IMF應(yīng)當(dāng)在處理各自管轄事項(xiàng)時(shí)相互合作（第15條1款）；締約方全體在審議或處理有關(guān)貨幣儲(chǔ)備、國際收支或外匯安排問題上應(yīng)該接受IMF所有統(tǒng)計(jì)或其他事實(shí)的調(diào)查結(jié)果（第15條2款）；締約方不得通過外匯措施而使本協(xié)定各項(xiàng)條款的意圖無效，也不得通過貿(mào)易行動(dòng)而使IMF協(xié)定各項(xiàng)條款的意圖無效（第15條4款）。該條被普遍認(rèn)為文意曖昧不明，有學(xué)者根據(jù)第15條2款認(rèn)定WTO成員的外匯管制和匯率制度是IMF的管轄范圍，WTO必須接受IMF結(jié)論， 即IMF對(duì)外匯管制和匯率制度享有單獨(dú)管轄權(quán)。①韓龍：《GATT第15條：匯率義務(wù)衡量需提防的陷阱——基于人民幣匯率義務(wù)問題的探討》，《法律科學(xué)》(西北政法學(xué)院學(xué)報(bào))2007年第2期，第139頁。但這一解釋與第15條4款的規(guī)定本身就是矛盾的，在阿根廷鞋類案中，專家組和上訴機(jī)構(gòu)也一致確認(rèn)，“……《IMF與WTO協(xié)定》沒有修改、增加或削弱成員方WTO下的權(quán)利和義務(wù)……?！雹陧n立余：《GATT/WTO案例及評(píng)析(1948——1995)》（上卷），中國人民大學(xué)出版社2002年版，第444-454頁。而無論專家組還是上訴機(jī)構(gòu)的解釋在WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐中都具有實(shí)質(zhì)上的“先例”作用。

根據(jù)《維也納條約法公約》第31條規(guī)定的“條約應(yīng)依其用語按其上下文并參照條約之目的及宗旨所具有之通常意義，善意解釋”的基本原則，我們可以得出GATT1994第15條的意圖在于強(qiáng)調(diào)匯率安排與貿(mào)易措施是相互影響的，匯率安排具有貿(mào)易效果，貿(mào)易措施也會(huì)影響一國匯率，因而作為分別監(jiān)管匯率和進(jìn)行貿(mào)易管理的兩大國際組織，IMF與WTO有必要相互合作，共同促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展。由于WTO無權(quán)為IMF設(shè)定義務(wù)，因而在GATT1994第15條第2款中只明確規(guī)定了締約方全體在審議相關(guān)事項(xiàng)時(shí)接受IMF所有統(tǒng)計(jì)或其他事實(shí)的調(diào)查結(jié)果的義務(wù)，但這不表明不違反IMF協(xié)定的外匯措施即使構(gòu)成了對(duì)WTO協(xié)定的違反也不會(huì)受到WTO的制裁。這一點(diǎn)已為WTO爭(zhēng)端解決實(shí)踐所證明。因此，一成員國的匯率措施如果造成了對(duì)其他成員方WTO協(xié)定下權(quán)利的損害，就構(gòu)成了對(duì)WTO協(xié)定的違反，受損害方就有權(quán)依照WTO規(guī)則進(jìn)行救濟(jì)。

與此同時(shí)，《關(guān)于GATT第6條第2、3款注釋和補(bǔ)充規(guī)定》中指出，“多種貨幣措施在某些情況下可構(gòu)成一種出口補(bǔ)貼，對(duì)此可根據(jù)第3款征收反補(bǔ)貼稅予以抵消，多種貨幣措施還可通過對(duì)一國貨幣部分貶值的辦法構(gòu)成一種傾銷，對(duì)此可根據(jù)第2款采取行動(dòng)予以抵消?！逼渲械亩喾N貨幣措施即指復(fù)匯率。WTO《反補(bǔ)貼協(xié)定》的附件1（b）涉及出口獎(jiǎng)勵(lì)的貨幣保留方案或任何類似做法，也涉及匯率問題，雖然人民幣現(xiàn)在實(shí)行的是單一匯率，也不再實(shí)施貨幣留存方案，但這兩條規(guī)定本身證明了只要匯率措施產(chǎn)生了貿(mào)易效果，損害了其他締約國的權(quán)益，WTO就有權(quán)對(duì)其實(shí)施管轄。只不過，為尊重IMF對(duì)匯率的監(jiān)督管轄權(quán)以及在與匯率有關(guān)的問題上借助IMF的專業(yè)技能對(duì)均衡匯率、匯率低估等專業(yè)和事實(shí)問題進(jìn)行判斷，WTO為自己設(shè)定了與IMF合作并接受IMF所有統(tǒng)計(jì)或其他事實(shí)的調(diào)查結(jié)果的義務(wù)。

那么，現(xiàn)在面臨的局面就是，WTO對(duì)于引發(fā)貿(mào)易后果的匯率問題有管轄權(quán)，與補(bǔ)貼有關(guān)的條文未明確排除匯率低估構(gòu)成補(bǔ)貼的可能性。此時(shí)匯率補(bǔ)貼的認(rèn)定關(guān)鍵就取決于對(duì)GATT和SCM協(xié)定中的“補(bǔ)貼”內(nèi)涵的理解。具體包括：以何種方法判斷一國匯率是否存在低估及其低估幅度；匯率的低估是否構(gòu)成政府或公共機(jī)構(gòu)的資助；該資助是否具有專向性；被資助方是否從中獲得利益。其中，對(duì)匯率是否存在低估的判斷相當(dāng)程度上要依賴于IMF的專業(yè)知識(shí)和技能，雖然IMF至今從未對(duì)人民幣匯率做出過明顯的否定性評(píng)價(jià)，但最近IMF對(duì)人民幣的口風(fēng)趨緊，開始認(rèn)為人民幣存在低估。而其他三項(xiàng)的認(rèn)定由于沒有先例可循，則取決于中美兩國誰更能夠熟練掌握WTO規(guī)則的解釋方法，做出令專家組和上訴機(jī)構(gòu)信服的解釋。如前所述，雖然在專項(xiàng)性認(rèn)定上存在困難，但結(jié)合GATT1994第15條第4款的規(guī)定，美國可以人民幣匯率的低估構(gòu)成對(duì)中國出口企業(yè)低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)的支持，其后果相當(dāng)于或類似于對(duì)企業(yè)的出口進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)進(jìn)口和其他出口成員方造成有害影響，對(duì)它們的正常商業(yè)利益造成不適當(dāng)?shù)母蓴_，從而使GATT1994第16條的意圖無效，構(gòu)成對(duì)WTO義務(wù)的違反，進(jìn)而要求對(duì)人民幣匯率實(shí)施包括懲罰性關(guān)稅在內(nèi)的救濟(jì)措施。

盡管直接對(duì)人民幣匯率實(shí)施反補(bǔ)貼措施的打擊面過大，且貿(mào)易保護(hù)主義傾向過于明顯，迫于中國方面的壓力，最終采取的可能性不大。①張曉濤：《國外對(duì)華反補(bǔ)貼發(fā)展趨勢(shì)與應(yīng)對(duì)策略》，《國際貿(mào)易》2012年第1期，第56頁。但并不能排除關(guān)稅法修訂后，美國商務(wù)部在具體的反補(bǔ)貼調(diào)查中運(yùn)用自由裁量權(quán)，認(rèn)定人民幣匯率存在低估，并將其認(rèn)定的低估幅度計(jì)入補(bǔ)貼幅度，在此基礎(chǔ)上提高反補(bǔ)貼稅率的可能性。

（責(zé)任編輯：王建民）

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2013-04-17