聶 萌

(山東行政學(xué)院，濟(jì)南250014)

南京國(guó)民政府自成立到1949年結(jié)束其在大陸的統(tǒng)治，這一時(shí)期的政權(quán)組織形式先后出現(xiàn)過(guò)委員合議制、五院制和總統(tǒng)制，但實(shí)質(zhì)上是中國(guó)國(guó)民黨一黨專政和蔣介石的個(gè)人獨(dú)裁。國(guó)家的暫時(shí)穩(wěn)定使包括機(jī)關(guān)文書檔案在內(nèi)的各項(xiàng)工作開始走向正規(guī)并逐步開展起來(lái)。

一、機(jī)關(guān)文書檔案機(jī)構(gòu)逐步建立

南京臨時(shí)政府時(shí)期檔案管理事務(wù)多隸屬于秘書機(jī)構(gòu)，近代的專職檔案機(jī)構(gòu)已初見端倪。到國(guó)民政府時(shí)期，機(jī)關(guān)檔案室工作更趨全面成熟，分工更加明確，機(jī)構(gòu)更加健全，規(guī)章制度逐步完善。

(一)中央各部和地方政府專職檔案室普遍設(shè)立

國(guó)民政府初期，國(guó)民黨中央各部大多在總務(wù)司下陸續(xù)建立了專職的檔案室。名稱上有的稱檔案室，也有稱為掌卷室、管卷室等。人員配備和規(guī)模上也略有不同，但性質(zhì)上已是獨(dú)立的專職檔案管理機(jī)構(gòu)。

同期地方省縣政府機(jī)關(guān)內(nèi)的專職檔案機(jī)構(gòu)也陸續(xù)開始建立。據(jù)1935年《南京市政府檔案管理調(diào)查報(bào)告》稱，南京市政府機(jī)關(guān)除社會(huì)、教育兩局合建檔案室，秘書處和工務(wù)、財(cái)政、土地各局均單獨(dú)成立檔案室。1929年江蘇省民政廳頒布《江蘇省各縣縣政府辦事通則》、《區(qū)公所辦事細(xì)則》，規(guī)定各縣縣政府設(shè)立檔案室。1937年，受抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的影響，國(guó)民黨政府機(jī)關(guān)的文書檔案工作被削弱，直至抗戰(zhàn)勝利后，國(guó)民黨政府中央機(jī)關(guān)和江蘇省等地方機(jī)關(guān)才陸續(xù)恢復(fù)了文書檔案工作機(jī)構(gòu)。

(二)黨務(wù)系統(tǒng)和軍隊(duì)系統(tǒng)的專職檔案管理機(jī)構(gòu)

國(guó)民政府時(shí)期，黨務(wù)系統(tǒng)和軍隊(duì)系統(tǒng)國(guó)民黨也相繼建立了專職的檔案管理機(jī)構(gòu)，例如國(guó)民黨中央黨部秘書處設(shè)立了直屬的中央檔案整理處;江蘇省黨部在秘書處下設(shè)管卷室，下屬各部門和各縣黨部在秘書處內(nèi)設(shè)管卷員;1948年7月，國(guó)民政府國(guó)防部頒布《檔案手冊(cè)》，規(guī)定“非常時(shí)期”軍事系統(tǒng)的檔案機(jī)構(gòu)分為三類，即臨時(shí)政府檔案室、中心檔案室和一般檔案室，并由聯(lián)勤總司令部設(shè)檔案庫(kù)，統(tǒng)一保管全軍的永久檔案。臨時(shí)檔案室受中心檔案室指導(dǎo)，中心檔案室定期向全軍檔案庫(kù)移交檔案。

國(guó)民政府中央各部和地方政府以及黨務(wù)和軍隊(duì)系統(tǒng)專職檔案室的普遍建立，使各機(jī)關(guān)對(duì)文書檔案的管理更加集中和統(tǒng)一，在制度上也開始逐步規(guī)范和完善起來(lái)。

二、機(jī)關(guān)文書檔案管理制度的發(fā)展和革新

國(guó)民政府時(shí)期的機(jī)關(guān)文書檔案管理制度在一次次的公文改良、檔案改革的運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生并逐步完善。在公文程式、立卷、分類和檔案的鑒定等方面總結(jié)了新的方法和經(jīng)驗(yàn)，是對(duì)過(guò)去文書檔案制度在繼承基礎(chǔ)上的進(jìn)一步發(fā)展和革新。

(一)公文程式的反復(fù)修訂和統(tǒng)一

1927年國(guó)民政府頒布了《公文程式條例》規(guī)定了十種文種及其使用范圍。隨后為適應(yīng)政權(quán)的變化，又于1928年 6月和11月先后兩次修改《條例》。直到1942年7月行政院發(fā)布《修改公文程式條例》規(guī)定文種有八種:令、訓(xùn)令、指令、布告、呈、函、通知、批。此外為適應(yīng)蔣介石獨(dú)裁統(tǒng)治的需要，對(duì)五院用令行文作出限制，《條例》第四條規(guī)定“五院除行政院外，對(duì)各省市政府行文時(shí)，應(yīng)函電行政院轉(zhuǎn)行，或直接以函電行之?！保?］2731929年1月國(guó)民政府對(duì)文稿用紙式樣作了規(guī)定，劃一了公文用紙;4月頒發(fā)《印信條例》統(tǒng)一了印信使用制度。1933年行政院令《各部會(huì)審查處理公文改良辦法》，統(tǒng)一規(guī)定了7種標(biāo)點(diǎn)符號(hào)的使用和公文的書寫格式及分段要求。1942年又頒布《公文改良辦法》，對(duì)發(fā)文機(jī)關(guān)、公文書寫、公文封套和用紙等做了詳細(xì)的說(shuō)明和規(guī)定。

南京國(guó)民政府對(duì)公文程式的修改和補(bǔ)充，用規(guī)章制度的形式統(tǒng)一規(guī)范了文種的名稱和用法，淘汰舊式文種。規(guī)范了行文格式，實(shí)行公文語(yǔ)體化，分段、句讀、引用標(biāo)點(diǎn)，為現(xiàn)代公文奠定了基礎(chǔ)。

(二)文書檔案的立卷和歸檔

北洋政府時(shí)期，文書立卷稱作“編檔”，并提出案卷是歸檔的基本單位，各司科由文書處理部門負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作。國(guó)民政府時(shí)期，多數(shù)機(jī)關(guān)已不再沿用“編檔”的概念，而改稱“編卷”，對(duì)編卷和歸檔各部門做了詳細(xì)的規(guī)定，頒布了一系列管理制度。例如參謀部1932年頒布《檔卷管理規(guī)則》中規(guī)定:“本部及所屬各廳局室所有檔卷，除機(jī)密要件外，概歸各書記或?qū)T負(fù)責(zé)管理。各項(xiàng)文件辦畢后，由各書記或?qū)T依照前條辦理，同時(shí)于收發(fā)文各簿附記欄內(nèi)注明歸入第幾類第幾節(jié)第幾目第幾號(hào)字樣，以杜遺失。將來(lái)如組織檔卷室時(shí)，各主辦者應(yīng)用歸檔簿填送，管卷員點(diǎn)收，取蓋印章以清手續(xù)。歸檔文件有前卷者歸前卷，如系另立一宗者，應(yīng)按照性質(zhì)登入檔卷冊(cè)某目項(xiàng)下編號(hào)備查?！保?］478軍政部1933年頒布《整理案卷暫行辦法》將本部案卷分為舊卷和新卷，舊卷在“分類確定后，應(yīng)留及永存之案卷各分別檢出，再分別列冊(cè)，責(zé)成管卷人員照案歸(宗)檔，如與以后新卷繼續(xù)關(guān)連之件，可并入新案卷制成卷宗，一并保管之”［1］485對(duì)于新卷的規(guī)定為“案卷于本案辦結(jié)之后，即將全案點(diǎn)明宗數(shù)歸檔，歸檔有總號(hào)簿，編號(hào)分類錄由，亦列子目記明件數(shù)，以便檢查”［1］486此外，司法部、內(nèi)政部、財(cái)政部，教育部、外交部、中央設(shè)計(jì)局等也都對(duì)編卷次序、編卷方法等做了詳細(xì)的規(guī)定。

在這期間的編卷歸檔工作或由文書處理部門負(fù)責(zé)，或由文書處理部門編制，檔案室查核歸卷、裝訂，或兩個(gè)部門共同處理。這使得文書檔案的立卷和歸檔工作銜接得更為密切，從而保證了案卷內(nèi)部和外部的質(zhì)量。對(duì)文書檔案的編卷規(guī)則和工作細(xì)則做了更為明確詳細(xì)的規(guī)定和說(shuō)明，為以后檔案的調(diào)卷和查閱打下了良好的基礎(chǔ)。

(三)文書檔案的分類

對(duì)檔案進(jìn)行分類整理是檔案管理的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)檔案有序化的基本手段，殷鐘麒認(rèn)為:“分類為檔案室最主要之工作，亦為最難解決之問題，如有良好分類法，則檔案處理問題，也解決一半。”［2］90

從國(guó)民政府各機(jī)關(guān)頒布的一系列規(guī)章制度可以看出，這一時(shí)期文書檔案分類標(biāo)準(zhǔn)大體有兩種:一種是按組織機(jī)構(gòu)區(qū)分，按這種方式分類的有外交部等。另一種是按各機(jī)構(gòu)的職掌區(qū)分，絕大部分機(jī)關(guān)部門都采用的這種分類標(biāo)準(zhǔn)。例如司法行政部對(duì)文卷分為七大宗卷，每宗卷分門及類兩種;參謀部對(duì)所有檔案按照“類、節(jié)、目、宗”四級(jí)分類(機(jī)密要件除外);主計(jì)部制定的《暫行統(tǒng)計(jì)資料檔分類目次》中明確規(guī)定編號(hào)方法采用“類、綱、項(xiàng)、目”四級(jí)制;教育部發(fā)布的《檔案管理辦法》中規(guī)定檔案分類法編訂分“類、目、子目、細(xì)目”四級(jí);黃河水利委員會(huì)在《管理檔案暨調(diào)卷規(guī)則》中規(guī)定檔案編制方式為“類、項(xiàng)、冊(cè)、目”四級(jí)。

這一時(shí)期的檔案分類法在很大程度上受到了國(guó)外圖書館管理制度和方法的影響。借鑒國(guó)外分類法形成的十進(jìn)位分類法、綱目分類法和何氏全國(guó)統(tǒng)一分類法，編制的機(jī)關(guān)檔案分類表，對(duì)當(dāng)時(shí)的檔案分類產(chǎn)生了重要的影響。國(guó)民政府時(shí)期檔案分類法向國(guó)外借鑒的特點(diǎn)突出，但并非照搬照抄，在借鑒的基礎(chǔ)上結(jié)合自己的實(shí)際而有所改進(jìn)，各有各的特點(diǎn)，對(duì)今天建立全國(guó)檔案分類體系的研究仍具有一定的參考價(jià)值。

(四)文書檔案的鑒定與銷毀

檔案鑒定是決定檔案存毀命運(yùn)的重要手段，在檔案管理工作中此環(huán)節(jié)最為重要且難度最大。民國(guó)初年判定檔案價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)以內(nèi)容為依據(jù)，國(guó)民政府時(shí)期，檔案鑒定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，有效性也成為判定檔案價(jià)值的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)，在以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)鑒定檔案是否永久保存時(shí)，還參照文件的效用來(lái)決定文件的存毀。“效用未失者”應(yīng)妥為保存。“凡公牘案卷，失卻時(shí)效，與現(xiàn)行政務(wù)關(guān)系已絕，應(yīng)予廢棄?！保?］

檔案鑒定的結(jié)果有兩種，一是保存，二是銷毀。對(duì)于檔案的銷毀在國(guó)民政府各機(jī)關(guān)的相關(guān)制度中可以看出是非常謹(jǐn)慎的，檔案銷毀的程序步驟規(guī)定較嚴(yán)密。尤其對(duì)于已撤消機(jī)關(guān)的檔案，規(guī)定不能隨意銷毀，以保存史料。1947年制定的《國(guó)防部接收中央各軍事機(jī)關(guān)過(guò)時(shí)檔案辦法》中規(guī)定“凡奉命結(jié)束之機(jī)關(guān)，其檔案除按規(guī)定交由新成立機(jī)關(guān)辦理外，其未經(jīng)移交之檔案，應(yīng)掃數(shù)送史料局。如在渝辦理結(jié)束者，即送交戰(zhàn)史編纂委員會(huì)，嚴(yán)禁焚毀，以重史料?！保?］5381939年軍事委員會(huì)政治部關(guān)于銷毀檔案辦法發(fā)布訓(xùn)令，特別對(duì)“辦畢焚毀”進(jìn)行了重申強(qiáng)調(diào)。

國(guó)民政府對(duì)于檔案鑒定銷毀的謹(jǐn)慎態(tài)度有利有弊，一方面重視史料，表現(xiàn)檔案意識(shí)的加強(qiáng)。另一方面由于過(guò)于謹(jǐn)慎的態(tài)度，容易使檔案在鑒定過(guò)程中標(biāo)準(zhǔn)放寬，出現(xiàn)了留存下來(lái)的檔案玉石混雜，質(zhì)量難以保證。

三、文書檔案改革運(yùn)動(dòng)

(一)國(guó)民政府機(jī)關(guān)文書檔案工作中存在的種種弊端是這次運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生的根本原因

首先，檔案管理體制分散。在單個(gè)機(jī)關(guān)范圍內(nèi)檔案管理雖有向檔案室集中的趨勢(shì)，但在執(zhí)行中舊的分散的傳統(tǒng)習(xí)慣一時(shí)難以改變。從全國(guó)檔案管理來(lái)講既沒有統(tǒng)一的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也沒有國(guó)家檔案庫(kù)，因此更無(wú)法談及集中管理。其次，檔案管理人員特別是地方機(jī)關(guān)中“卷閥”現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)檔案管理人員沿襲了世代相傳，師徒相承的封建世襲傳統(tǒng)，他們利用職權(quán)把持操縱檔案，壟斷要挾，嚴(yán)重妨礙了政令的推行和行政效能的提高。再次，公文撰寫和處理程式也存在問題。用詞怪異，虛夸奉承，公文處理程序混亂遲緩、復(fù)雜繁瑣。因此何魯成認(rèn)為“改革檔案管理，實(shí)在是提高行政效率的一個(gè)必由之路。”［4］

(二)“文書檔案連鎖法”是這次運(yùn)動(dòng)的核心內(nèi)容

1934年，國(guó)民政府內(nèi)政部次長(zhǎng)甘乃光在推行卡片登記制失敗后，提出了“文書檔案連鎖法”。此方法的核心內(nèi)容就是把文書工作和檔案管理二者合一，去掉多余環(huán)節(jié)，在某些做法上統(tǒng)一起來(lái)。文書檔案處理采用三個(gè)“統(tǒng)一”即:統(tǒng)一編號(hào)、統(tǒng)一分類、統(tǒng)一登記。由機(jī)關(guān)總收發(fā)室按既定的分類方案，將本機(jī)關(guān)全部收發(fā)文進(jìn)行分類編號(hào)，采用三聯(lián)單進(jìn)行一次登記，然后把文件送至主辦單位，經(jīng)辦完畢的公文，隨即由機(jī)關(guān)檔案室進(jìn)行立卷歸檔。［5］由此提高了辦事效率，解決了文書檔案工作中檔案分散、混亂、保管無(wú)序等問題。真正達(dá)到了公開、統(tǒng)一、集中的目的。此方法首先在內(nèi)政部推行，教育部稍做改進(jìn)后也開始效法使用。此后廣西、江西、四川等地也陸續(xù)開始推行。

(三)文書檔案改革運(yùn)動(dòng)的影響

文書檔案改革運(yùn)動(dòng)從興起到最后走向低潮，在實(shí)施過(guò)程中有不可避免的存在缺陷和局限性。統(tǒng)治者的階級(jí)利益和內(nèi)部矛盾，也決定了改革的進(jìn)行必然困難重重。但這次改革對(duì)中國(guó)近代的文書檔案工作產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

首先從文書研究來(lái)看，這次的改革對(duì)公文的種類、書寫方式、斷句方法、標(biāo)點(diǎn)符號(hào)的使用等都做了明確的規(guī)定和要求。文書程式上力求簡(jiǎn)易，全部用白話，以便識(shí)別。對(duì)公文的流通、辦理、登記、整理和保管等程序也改革了一些舊式做法，在一定程度上提高了機(jī)關(guān)的公文處理效率。

其次從檔案研究來(lái)看，甘乃光、周連寬、何魯成、程長(zhǎng)源等一批致力于檔案學(xué)科研究的學(xué)者參加了改革，出版了大量關(guān)于文書、檔案工作研究的論文和著作，融合借鑒了外國(guó)圖書館和檔案管理的理論方法，結(jié)合中國(guó)實(shí)際，為中國(guó)近代檔案學(xué)的產(chǎn)生奠定了堅(jiān)實(shí)的方法論基礎(chǔ)，構(gòu)建了基本的理論框架。1938年何魯成編著出版了《檔案管理與整理》一書，在很大程度上是對(duì)文書檔案改革運(yùn)動(dòng)的總結(jié)和概括，標(biāo)志著我國(guó)近代檔案學(xué)的初步形成。［2］166

再次文書檔案改革運(yùn)動(dòng)直接導(dǎo)致了檔案學(xué)教育的產(chǎn)生。國(guó)民政府統(tǒng)治時(shí)期，各級(jí)機(jī)關(guān)專業(yè)文書檔案工作人才短缺，檔案教育開始萌芽，文書檔案改革運(yùn)動(dòng)成為檔案專業(yè)教育的催化劑，明確提出了檔案教育問題。1939年湖北私立武昌文華圖書館專科學(xué)校為適應(yīng)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)檔案管理人才之需要，設(shè)立了檔案專科班。開設(shè)課程涉及史料整理、博物館學(xué)、歐美檔案教育、檔案編目與索引等，并有嚴(yán)格的考核制度。1943年該校又被教育部指辦檔案管理短期職業(yè)訓(xùn)練班，為各機(jī)關(guān)培養(yǎng)檔案管理的技術(shù)人才。檔案教育這個(gè)檔案管理的新領(lǐng)域開始逐步被重視并發(fā)展起來(lái)。

南京國(guó)民政府時(shí)期可以說(shuō)是機(jī)關(guān)文書檔案工作發(fā)展和成熟的飛躍時(shí)期，從檔案機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生到制度法規(guī)的完善，雖然未能擺脫封建制度的束縛和制約，但仍體現(xiàn)出一定的進(jìn)步性。近代檔案學(xué)、檔案教育、檔案宣傳、檔案國(guó)際交流與合作等都開始起步，公文程式、制度法規(guī)和管理方法對(duì)新中國(guó)及臺(tái)灣地區(qū)的文書檔案工作都產(chǎn)生了重要的影響。特別是“文書檔案改革運(yùn)動(dòng)”使20世紀(jì)30年代成為我國(guó)檔案事業(yè)發(fā)展的一個(gè)高峰時(shí)期。

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