李心遠(yuǎn),王海鋒

(1.山東大學(xué)管理學(xué)院,山東濟南 250100;2.水利部發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略研究處,北京 100038)

強化節(jié)水型社會建設(shè)動力,建立全社會參與機制

李心遠(yuǎn)1,王海鋒2

(1.山東大學(xué)管理學(xué)院,山東濟南 250100;2.水利部發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略研究處,北京 100038)

以增強節(jié)水型社會建設(shè)動力、推動建立全社會節(jié)水參與機制為目標(biāo),貫徹落實中央對節(jié)水型社會建設(shè)的要求,應(yīng)用社會群體經(jīng)濟、社會和行動利益分析的方法,基于不同社會主體節(jié)水驅(qū)動因素視角,從政府、用水戶、供水企業(yè)等不同層面分析各類群體節(jié)水型社會建設(shè)的動力,明確節(jié)水型社會建設(shè)面臨的形勢和存在的突出問題。認(rèn)為,今后一段時期工作重點應(yīng)圍繞激發(fā)用水戶、供水企業(yè)的節(jié)水型社會建設(shè)動力,進(jìn)一步推進(jìn)水價和水權(quán)制度改革,建立穩(wěn)定增長的節(jié)水資金投入機制和財政激勵機制,激發(fā)各主體的經(jīng)濟動力,充分發(fā)揮市場在水資源配置中的基礎(chǔ)性作用,形成持久推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)的良好社會氛圍。

節(jié)水型社會建設(shè);用水戶;供水企業(yè)動;水價機制

近年來,根據(jù)國發(fā)[2012]3號文件“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”的要求,各級水利部門深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,中央水利工作方針和新時期治水思路要求,組織開展了全國節(jié)水型社會建設(shè)工作,并加強工作指導(dǎo)和監(jiān)督檢查,節(jié)水型社會建設(shè)實現(xiàn)了一系列重大跨越。但面對未來經(jīng)濟社會發(fā)展的緊迫形勢,我國節(jié)水型社會建設(shè)仍存在動力不足、社會參與不廣等問題,迫切需要建立用水戶主動節(jié)水的機制,強化和提高節(jié)水型社會建設(shè)的動力,提高水資源利用效率和效益。

1 節(jié)水型社會建設(shè)的動力分析

以經(jīng)濟驅(qū)動力為主要研究視角,按照我國政府、供水企業(yè)與用水戶等幾類用水管理主體,分析其節(jié)水型社會建設(shè)動力。

1.1 政府

節(jié)水政績考核是政府有關(guān)行政主管部門堅持推動節(jié)水型社會建設(shè)的主要驅(qū)動因素,理順節(jié)水管理管理體制、明確節(jié)水管理職能是各級政府獲得持久動力的根本措施?；谛姓芾?、短缺資源管理等方面因素,各級政府越來越多的開始考慮節(jié)水型社會建設(shè)的要求。在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式與發(fā)展低碳經(jīng)濟的背景下,環(huán)保部已經(jīng)提出,要將包括水資源保護(hù)與居民飲用水質(zhì)量改善等環(huán)保指標(biāo)納入政府官員的政績考核標(biāo)準(zhǔn)。近年來,我國政府出臺了多個涉及節(jié)水型社會建設(shè)的政策法規(guī)都明確提出要將關(guān)于節(jié)水方面的指標(biāo)納入地方政府的政績考核,對政府有關(guān)部門的節(jié)水型社會建設(shè)驅(qū)動力越來越強。其中,國家發(fā)展改革委員會、水利部、國家統(tǒng)計局從2006年開始每年公布各地萬元工業(yè)增加值用水量指標(biāo),監(jiān)督考核各地工業(yè)用水效率情況。2007年出臺的《節(jié)約能源法》明確規(guī)定:“國家實行節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制和節(jié)能考核評價制度,將節(jié)能目標(biāo)完成情況作為對地方人民政府及其負(fù)責(zé)人考核評價的內(nèi)容。省、自治區(qū)、直轄市人民政府每年向國務(wù)院報告節(jié)能目標(biāo)責(zé)任的履行情況。”2011年為了配合中央一號文件的落實,水利部出臺了六項配套政策,其中一條明確提出“要將水資源管理紅線指標(biāo)體系納入各地經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系,地方人民政府對本地區(qū)水資源管理負(fù)總責(zé);嚴(yán)格實施評估考核制度,考核結(jié)果上報中組部,作為地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價的重要依據(jù)。此外,還要強化考核制度的支撐與保障”。

1.2 用水戶

獲取節(jié)水收益是用水戶參與節(jié)水型社會建設(shè)的主要驅(qū)動因素。隨著水價機制和水資源有償使用制度不斷完善,用水戶基于經(jīng)濟利益開始注意生產(chǎn)、生活環(huán)節(jié)的節(jié)水。近年來,我國非居民用水超計劃累進(jìn)加價制度在全國范圍內(nèi)得到普遍施行,居民生活用水階梯式水價推行范圍也不斷擴大,促進(jìn)水資源節(jié)約保護(hù)的水價機制逐步建立。十一屆全國人大常委會第二十二次會議指出,我國將繼續(xù)深化資源性產(chǎn)品價格改革,加快推行居民用電階梯價格,完善電力峰谷分時電價,按程序加大差別電價、懲罰性電價實施力度。我國部分省區(qū)市出臺了水價管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則,并相應(yīng)調(diào)整水價,以激發(fā)用水群體的節(jié)水意識:北京市、天津市、石家莊市、哈爾濱市、南京市等13個城市分別調(diào)整了自來水供水價格或污水處理費,平均調(diào)價幅度為22%左右;其中,特種行業(yè)實行了高水價管理,用水平均價格達(dá)到10.88元/m3。根據(jù)北京的調(diào)查結(jié)果表明,水價上調(diào)之后,市民采用節(jié)水措施的比例逐步提高——市民采用“一水多用”的比例增加了3.6%,居民家庭月均用水量6.6m3,與水價調(diào)整期間相比,降低了0.5m3,說明新的水價機制可以促使用戶更加關(guān)心自己的經(jīng)濟利益,在用戶保證自己利益最大化的同時,實現(xiàn)了對水資源的節(jié)約。但對于全國大部分地區(qū),水價和水資源費仍然處于相對較低水平,難以發(fā)揮激勵用水戶主動節(jié)水的作用,用水戶的節(jié)水驅(qū)動力仍有待加強。

1.3 供水企業(yè)

履行節(jié)水社會責(zé)任是供水企業(yè)參與節(jié)水型社會建設(shè)的主要驅(qū)動因素。目前,部分地區(qū)當(dāng)?shù)卣峁┝艘欢ǖ呢斦С?供水企業(yè)推進(jìn)了供水節(jié)水、供水管道改造等工作。但總體上供水企業(yè)仍處于兩難境地當(dāng)中,企業(yè)的節(jié)水驅(qū)動力仍然偏弱[1]。一方面,供水企業(yè)采用市場化運作方式,水是其商品,出售水越多其盈利越大;另一方面,供水企業(yè)也是節(jié)水型社會建設(shè)的一個重要主體,需要監(jiān)督用水戶用水情況,避免用水戶浪費用水。同時,供水水價總體水平不高、成本相對較高,城市供水管網(wǎng)改造也需要大量資金,供水企業(yè)不愿意進(jìn)行投入[2]?！笆晃濉睍r期,部分地區(qū)政府通過直接財政撥款、財政貼息、稅費優(yōu)惠等方式,鼓勵供水企業(yè)進(jìn)行節(jié)水新技術(shù)、新工藝的研究開發(fā),節(jié)水設(shè)備和供水管道的更換。通過財政資金支持和政策扶持,調(diào)動供水企業(yè)節(jié)水的積極性,促進(jìn)供水企業(yè)開展節(jié)水工作。

2 節(jié)水型社會建設(shè)面臨的形勢

2.1 加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的要求

2008年以來,我國明確提出把加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作為當(dāng)前經(jīng)濟工作的重中之重,實施“十大產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃”,著力深化改革,著力改善民生,要全面加強節(jié)能、節(jié)水、節(jié)地、節(jié)材和資源綜合利用工作,推行油、氣、水、電等資源性產(chǎn)品價格改革。2011年中央1號文件進(jìn)一步明確,要求深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀,把嚴(yán)格水資源管理作為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略舉措,注重科學(xué)治水、依法治水,不斷深化水利改革,加快建設(shè)節(jié)水型社會,促進(jìn)水利可持續(xù)發(fā)展,努力走出一條中國特色水利現(xiàn)代化道路。

在這樣形勢下,必須把實施最嚴(yán)格的水資源管理制度作為加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略舉措和重要任務(wù),全面推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè),以水資源利用方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤嵸|(zhì)性進(jìn)展。強化水資源配置、節(jié)約和保護(hù),促進(jìn)保增長、擴內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)的有機結(jié)合,既要抓住擴大內(nèi)需的重要機遇,舉全部之力、全行業(yè)之力,打好新形勢下的水利建設(shè)攻堅戰(zhàn);又要著眼于更長時間、更高水平的發(fā)展,進(jìn)一步加強節(jié)水型社會建設(shè),強化水資源管理,推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,全面發(fā)揮水利在保障經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展中的重要作用,促進(jìn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

2.2 建設(shè)生態(tài)文明提出的要求

生態(tài)文明倡導(dǎo)人類在遵循人、自然、社會和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上追求物質(zhì)與精神文化財富的創(chuàng)造與積累。黨的十八大報告明確提出“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位,融入經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程”,“堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策,堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針,著力推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展,形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式、生活方式,從源頭上扭轉(zhuǎn)生態(tài)環(huán)境惡化趨勢”。貫徹黨的十八大報告和2011年中央1號文件精神,要求必須加強節(jié)水型社會建設(shè),更加注重水資源開發(fā)、配置、調(diào)度中的生態(tài)問題,正確處理水資源開發(fā)治理與生態(tài)保護(hù)的關(guān)系,加強水土保持,加強生態(tài)治理,大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),使祖國的山川更加秀美。

2.3 應(yīng)對全球氣候變化的要求

全球氣候變化是當(dāng)今世界共同面臨的重大課題,水資源是受全球氣候變化影響的重點領(lǐng)域。近些年來,我國極端天氣頻繁,洪澇、干旱、臺風(fēng)和山洪等災(zāi)害多發(fā)并發(fā)。每年都有7～8個臺風(fēng)登陸,臺風(fēng)風(fēng)力之強、降雨之大不斷創(chuàng)新紀(jì)錄,引發(fā)嚴(yán)重的滑坡、泥石流等災(zāi)害。干旱缺水影響呈擴大、加重趨勢,部分地區(qū)干旱持續(xù)時間之長、缺水程度之重、波及范圍之廣、造成危害之大都是歷史上少見的。全球氣候變化使我國水資源時空分布不均問題更加突出,水利工程體系薄弱問題更加顯露,應(yīng)對水旱災(zāi)害的復(fù)雜性與難度更加凸顯。

全球氣候變化帶來新的水旱災(zāi)害問題,為應(yīng)對全球氣候變化給我國水利建設(shè)帶來巨大的挑戰(zhàn),要求完善水利基礎(chǔ)設(shè)施,加大節(jié)水力度,通過節(jié)水型社會建設(shè)提高我國水資源配置能力,提高復(fù)雜條件下防災(zāi)減災(zāi)水平,保障國家水安全。“十二五”時期必須加快節(jié)水型社會建設(shè),夯實水利基礎(chǔ),增強應(yīng)對極端天氣事件的能力,提高復(fù)雜條件下防災(zāi)減災(zāi)的水平,最大限度地減少全球氣候變化對我國經(jīng)濟社會的影響。

3 節(jié)水型社會建設(shè)存在的問題

目前,各級政府、用水戶和供水企業(yè)仍存在節(jié)水型社會建設(shè)動力不足的問題,全社會尚未形成節(jié)水型社會建設(shè)的合力,很多情況下只有水行政主管部門在推動。

a.部分地方政府缺乏自我動力,特別是豐水地區(qū)對節(jié)水型社會建設(shè)認(rèn)識高度不夠。按照中央組織部的考核辦法,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的實績分析包括:上級統(tǒng)計部門綜合提供的本地人均生產(chǎn)總值及增長、人均財政收入及增長、城鄉(xiāng)居民收入及增長等方面統(tǒng)計數(shù)據(jù)和評價意見。此外,各地可以結(jié)合實際,設(shè)置部分具有地方特色的實績分析指標(biāo)。目前,我國地方政府的績效考核指標(biāo)體系中,GDP增長率等指標(biāo)仍被置于重要位置,而能源利用效率和環(huán)境質(zhì)量改善等經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量指標(biāo)還未成為政府績效考核指標(biāo)體系的主體職能指標(biāo)。因此,有些領(lǐng)導(dǎo)干部在決策中傾向于片面追求經(jīng)濟增長而不計能源成本和環(huán)境損失。有些地區(qū)一定程度地存在重開發(fā)利用、輕節(jié)約保護(hù),重速度、輕效益的傾向,對節(jié)水在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位以及政府在節(jié)水管理中的重要作用缺乏足夠的認(rèn)識,節(jié)水優(yōu)先的方針在宏觀政策的各個方面還沒有充分體現(xiàn)。

b.用水戶(含居民、企業(yè))節(jié)水型社會建設(shè)意識有待加強,且現(xiàn)行用水限額機制、用水價格機制對節(jié)水的激勵、約束不足。節(jié)水型社會建設(shè)涉及各行各業(yè)、千家萬戶,從總體上看,公眾對節(jié)水的認(rèn)識還不完全統(tǒng)一,特別是對豐水地區(qū)節(jié)水的必要性還存在不同看法。節(jié)水減污、節(jié)水減排的理念還未深入人心,對用水量和用水效率不太關(guān)注,更不太重視中水利用和水生態(tài)的保護(hù),很多人僅把節(jié)水當(dāng)作權(quán)宜之計,對節(jié)水工作的長期性和艱巨性認(rèn)識不足。即使在缺水的部分大中城市,耗水量的產(chǎn)業(yè)依然沒有得到很好的限制,比如個別城市高爾夫球產(chǎn)業(yè)大量開采地下水現(xiàn)象屢禁不止。盡管近年來各級各部門在加強節(jié)水宣傳方面做了很多工作,但公眾的水資源意識還很缺乏,節(jié)水參與機制仍不順暢[3]。

在很多地區(qū),農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)用水及特殊行業(yè)用水限額機制尚未得到很好的落實。在沒有很好落實取水許可政策之前,江河周邊農(nóng)業(yè)灌溉用水很難得到有效的管理。節(jié)水行為具有明顯的正外部性,但這些外部經(jīng)濟不能被內(nèi)部化,用水戶不能從中得到經(jīng)濟補償,農(nóng)民用水戶缺乏有效的經(jīng)濟激勵機制,許多企業(yè)沒有建立節(jié)約用水的管理制度,工業(yè)用水定額還不完善,必然降低經(jīng)濟主體節(jié)水的積極性[4]。

c.供水企業(yè)進(jìn)行節(jié)水技術(shù)改造、設(shè)備更新資金籌措困難。1978年改革開放后,我國水利投資多元化渠道投入的格局已初步形成。但由于水利行業(yè)的自然屬性和公益性特征,財政投入的主渠道作用并沒有改變。盡管國家采取了眾多的宏觀調(diào)控政策,鼓勵社會資金尤其是企業(yè)資金投入城鄉(xiāng)供水、節(jié)水等行業(yè),以減輕政府投資的壓力和促進(jìn)水利的快速發(fā)展,但水利項目的公益性較高、且提供公益型服務(wù)的補償機制尚未健全,使得水利項目的投資回報達(dá)不到社會平均的投資回報率,難以吸引社會資金進(jìn)入水務(wù)領(lǐng)域,企業(yè)資金一般不愿投入工農(nóng)業(yè)節(jié)水項目。

4 推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)的對策

按照增強節(jié)水型社會建設(shè)動力、推動建立全社會節(jié)水參與機制的總體目標(biāo),從政府、用水戶和供水企業(yè)三種主體驅(qū)動因素來看,政府的績效考核體系已經(jīng)基本建立起來,以后應(yīng)不斷完善政府的績效考核管理體系,但用水戶和供水企業(yè)的節(jié)水驅(qū)動力仍不明顯,需要大力推進(jìn)水價改革、建立穩(wěn)定增長的節(jié)水資金投入機制,形成持久推進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)的社會力量。

利用市場機制的前提是堅持水資源開發(fā)利用的有償化和市場化。通過水價機制、水權(quán)交易市場,充分發(fā)揮市場在水資源配置中的基礎(chǔ)性作用,激發(fā)各主體的經(jīng)濟動力[5]。以水價為例,有效發(fā)揮水價對促進(jìn)節(jié)水的杠桿作用,逐步形成節(jié)約用水的長效機制。按照國家推進(jìn)資源性產(chǎn)品價格改革等政策要求,逐步推進(jìn)水價改革,對不同水源和不同類型用水實行差別水價,建立有利于促進(jìn)節(jié)水和水資源循環(huán)利用的水價機制。重點放在建立地表水與地下水、當(dāng)?shù)厮屯庹{(diào)水、常規(guī)水和非常規(guī)水等不同水源聯(lián)合定價機制,以及建立不同分區(qū)、不同水源、不同水質(zhì)、不同用戶水價差異機制。水利工程供水逐步推行基本水價和計量水價相結(jié)合的兩部制水價,保證水利工程良性運行,促進(jìn)節(jié)約用水。工業(yè)和服務(wù)業(yè)領(lǐng)域應(yīng)逐步實行分類供水、分類水價,并在水價制定中充分考慮水資源稀缺程度,適當(dāng)提高水資源費征收標(biāo)準(zhǔn),促進(jìn)工業(yè)和服務(wù)業(yè)節(jié)水,加大中水回用力度,提高工業(yè)用水和城市用水循環(huán)利用率。農(nóng)業(yè)水價要按照補償生產(chǎn)成本和費用,不計利潤和稅金的原則核定,重點推進(jìn)計量收費與灌區(qū)改造,建立定額灌溉、計量收費、節(jié)約轉(zhuǎn)讓、超用加價的機制。居民生活用水要逐步推行階梯式水價制度,要充分考慮低收入家庭的承受能力,兼顧多用水多付費的原則,促進(jìn)城市生活節(jié)水。在完善水價形成機制的基礎(chǔ)上,制定出臺超計劃用水累進(jìn)加價、企業(yè)節(jié)水技術(shù)改造所得稅減免、“零排放”企業(yè)污水處理費減免、中水和再生水價格標(biāo)準(zhǔn)以及懲罰性水價的具體操作辦法,通過成本約束促進(jìn)用水戶節(jié)水。

在政府主導(dǎo)下創(chuàng)新節(jié)水型社會投融資機制是節(jié)水型社會建設(shè)政府與市場結(jié)合的關(guān)鍵。積極探索建立多渠道、多元化、多層次的節(jié)水資金投入機制,不斷加大節(jié)水型社會建設(shè)投入。首先,把建設(shè)節(jié)水型社會列入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃,保障節(jié)水型社會建設(shè)有穩(wěn)定的投入,并逐年增加。其次,加大節(jié)水投入,設(shè)立節(jié)水專項資金。建議國家從地方上繳的水資源費以及中央其他財政資金中劃出部分經(jīng)費設(shè)立節(jié)水專項資金,重點支持節(jié)水型社會建設(shè)試點、節(jié)水減排工程建設(shè)、節(jié)水型載體創(chuàng)建以及節(jié)水技術(shù)推廣和節(jié)水科研工作。特別是對節(jié)水減排工程建設(shè),按工程投資或者節(jié)水量、減排量的一定比例給予補助,以調(diào)動地方和企業(yè)的積極性[6]。第三,積極爭取各級政府支持,從水利基金或其它財政資金中劃撥?？?重點支持計量設(shè)施、協(xié)會組織、前期規(guī)劃和宣傳培訓(xùn)。第四,實行節(jié)水項目捆綁。把農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、節(jié)水灌溉、飲水安全、農(nóng)村抗旱等項目作為節(jié)水型社會建設(shè)的載體,實現(xiàn)與節(jié)水型社會建設(shè)的有機結(jié)合,充分發(fā)揮有限資金的最大效益。第五,采取各種有效措施,加大對清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排等節(jié)水項目的政策支持,引導(dǎo)社會資本投入節(jié)水型社會建設(shè)。鼓勵國外資本和民間資本投入節(jié)水型社會建設(shè)項目,實現(xiàn)雙方互惠共贏。第六,做好水資源費的征收、使用和管理工作,并配合財政部門做好預(yù)算,優(yōu)先保障節(jié)水型社會建設(shè)資金。

政府通過一系列產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟政策優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展方式是節(jié)水型社會建設(shè)的重要措施。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的需要,結(jié)合經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的形勢,出臺新的節(jié)水產(chǎn)業(yè)政策,大力發(fā)展節(jié)水產(chǎn)業(yè),通過節(jié)水產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)節(jié)水技術(shù)、節(jié)水設(shè)備的更新?lián)Q代,從而從根本上促進(jìn)節(jié)水型社會建設(shè)的市場化。

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TV213.4

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1003 -9511(2013)04 -0040 -04

2013-04 -23 編輯:張志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.010

李心遠(yuǎn)(1992—),女,山東濰坊人,本科,從事水價、水市場研究。