王 寧

(新疆社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所 新疆烏魯木齊830011)

一、“兩居”工程與推進新疆新型城鎮(zhèn)化的互動關(guān)系

1.“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中為推進新型城鎮(zhèn)化提供了條件。把“兩居”工程與推進新疆新型城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合,是按照科學(xué)發(fā)展的要求,把農(nóng)村與城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)民和市民作為有機統(tǒng)一的整體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的重要途徑,通過“兩居”工程實現(xiàn)人口居住相對向城鎮(zhèn)集中,就容易發(fā)揮好城鎮(zhèn)對農(nóng)村的帶動作用和農(nóng)村對城市的促進作用。通過農(nóng)村人口居住模式的改變,逐步促進縮小城鄉(xiāng)差別,實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展,共同邁向小康目標(biāo)。如果僅是由產(chǎn)業(yè)和勞動力的轉(zhuǎn)移促進城鎮(zhèn)化,就不可避免由于城鎮(zhèn)化帶來了農(nóng)村勞動力資源減少,出現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和勞動力的“空心化”現(xiàn)象。而“兩居”工程則包括農(nóng)村各年齡段人口,特別是老人、兒童和婦女,這些都是對醫(yī)療、衛(wèi)生、健康、教育等公共服務(wù)需求量更大的群體。因此,如果“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中,不但能進一步提高他們享有公共服務(wù)的水平,特別是能提高農(nóng)村兒童的教育水平,而且也為城鎮(zhèn)市場繁榮提供了人口條件。

2.“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中與新型城鎮(zhèn)化一脈相承。從目標(biāo)上看:新型城鎮(zhèn)化最終目標(biāo)是要促進城鄉(xiāng)之間的要素的合理流動,實現(xiàn)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的同步及經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào),最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會的“四個融合”,即城鄉(xiāng)人口、政治、經(jīng)濟、文明融合,從而實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中,就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)人口融合的重要契機,人口居住的融合才有進一步的政治、經(jīng)濟、文明的融合。由此也才能真正改變農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、勞動力結(jié)構(gòu)及小城鎮(zhèn)發(fā)展模式,為實現(xiàn)具有新疆特色的農(nóng)村現(xiàn)代化提供條件。

從利益上看:新型城鎮(zhèn)化的對象是農(nóng)民,隨著農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移,為推動城鎮(zhèn)工業(yè)化水平提供了條件。因此,通過“兩居”工程可以快速促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中,為繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟提供人口規(guī)模條件。同時,城鎮(zhèn)的繁榮也可推動技術(shù)、資金、人才要素向農(nóng)村擴散,又能帶動農(nóng)村現(xiàn)代化水平的提升。這是城鄉(xiāng)之間的“人口經(jīng)濟的血緣關(guān)系”,而農(nóng)村人口居住的城鎮(zhèn)化則是促進這個關(guān)系良性發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

從作用上看:影響新疆農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化進程的突出矛盾是分散居住帶來的分散經(jīng)營,新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的主要矛盾是城鎮(zhèn)人口規(guī)模小,沒有一定的人口規(guī)模效益,公共服務(wù)水平上不去,城鎮(zhèn)經(jīng)濟難以繁榮。而我們正在實施150多萬戶的“兩居”工程,應(yīng)該說為化解這兩方面的矛盾提供了難得的機遇。因為“兩居”工程涉及約600多萬農(nóng)村人口(約占新疆農(nóng)村人口的48%),如果這部分農(nóng)村人口中能有50%或30%(約300萬或180萬人口)能夠通過“兩居”工程改變分散居住模式,相對集中到城鎮(zhèn)居住,就為改變目前分散經(jīng)營的生產(chǎn)方式和農(nóng)業(yè)實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營創(chuàng)造了條件,也為推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展,形成人口規(guī)模效益提供了條件。因此,我們應(yīng)該充分利用“兩居”工程為推進新型城鎮(zhèn)化帶來的前所未有的有利契機,快速擴大城鎮(zhèn)人口規(guī)模。同時,改變農(nóng)村的分散居住也為促進農(nóng)牧業(yè)規(guī)?；C械化、標(biāo)準(zhǔn)化、節(jié)水化的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式創(chuàng)造了條件。

3.“兩居”工程與新型城鎮(zhèn)化相互促進。一是通過“兩居”人口向城鎮(zhèn)或集中區(qū)居住,可加快農(nóng)村剩余資源的釋放。城鎮(zhèn)化的牽引力帶給新生代農(nóng)民的是強烈的自我追求意識。農(nóng)村長期落后,新生代農(nóng)民渴望過上城市人的生活。城市生活的誘惑力是城鎮(zhèn)化的“原動力”。如果“兩居”工程向城鎮(zhèn)相對集中,可為新生代農(nóng)民為尋求更好的生活到城里去居住提供機會,這也為農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移,使農(nóng)村剩余勞動力得以釋放多了一條有效途徑。同時,為滿足了城市對勞動力需求提供了便利條件,而城鎮(zhèn)化的擴張,也向農(nóng)村建設(shè)釋放資金、技術(shù)、人才、信息等資源,為農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化提供條件。

二是有利于提升城鎮(zhèn)及農(nóng)村人口公共服務(wù)水平和繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟。通過“兩居”人口向城鎮(zhèn)集中,既能實現(xiàn)農(nóng)村人口勞動力轉(zhuǎn)移,又能使農(nóng)村非勞動力人口(老、幼、殘)通過“兩居”向城鎮(zhèn)相對集中居住,就有機會享受與城鎮(zhèn)人口同等的公共醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、娛樂、文化等服務(wù),對提升新疆農(nóng)村少年人口教育水平和老年人口醫(yī)療、衛(wèi)生保障水平提供了條件。同時城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴大,也為進一步完善城鎮(zhèn)公共服務(wù)和繁榮城鎮(zhèn)經(jīng)濟、市場提供了人口基礎(chǔ)。

三是有利于促進城鄉(xiāng)人口思想觀念轉(zhuǎn)變。通過“兩居”人口向城鎮(zhèn)集中,讓農(nóng)民有更多機會接受城鎮(zhèn)生活洗禮,向農(nóng)民提供在城鎮(zhèn)掌握生產(chǎn)、經(jīng)營、生活、學(xué)習(xí)技能的機會,使之“開眼界,換腦筋”,增強闖蕩市場和勤勞致富的能力和本領(lǐng),改變新疆農(nóng)民“小富即安、不富也安”的生活態(tài)度和價值觀,同時也能促進農(nóng)村人與城市人的意識、觀念的落差的逐步縮小,將新型農(nóng)民輸送到城鎮(zhèn)和企業(yè),又能影響城鎮(zhèn)的建設(shè)和發(fā)展,促進城鎮(zhèn)的整體進步。

二、促進“兩居”工程推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)在政策設(shè)計與具體實踐方面存在的制約因素

1.“兩居”工程在實踐中存在的制約因素。一是認識上的制約。由于對“兩居”工程推進新型城鎮(zhèn)化的深層次意義認識不到位,目前各地州縣大多把“兩居”工程建設(shè)看作僅僅是改善居住條件的項目,因此“兩居”工程重建選址方面存在認識上的制約。目前“兩居”85%是原址重建,在有些原址重建的房屋,只是改變了住房條件,并沒有提高公共服務(wù)的享有水平,文化、醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)仍停留在原來水平,而且仍然保留著分散的居住和分散的生產(chǎn)方式,反映出“只見新屋,不見新村”的問題。可以預(yù)見,過不了多少年,這些房屋又有可能成為農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)的拆遷對象,造成不必要的浪費。

二是理念上的制約?！皟删印惫こ膛c推進新疆“三化”進程是一個統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展的理念。理念不同帶來的是工作方式和結(jié)果的不同。前面提到的原址重建模式,不但是認識上的問題,也是理念上的問題。從目前效果看,插花式圍繞現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)的情況很好,這就是把“兩居”工程與城鎮(zhèn)化相結(jié)合的最有效的形式之一。在集體搬遷重建方式中由于理念的不同,其效果也不同。按“兩居”工程與推進城鎮(zhèn)化相結(jié)合的理念,集體搬到向縣、鄉(xiāng)、村鎮(zhèn)集中的效果都比較好,不但改善了住房條件,也提高了農(nóng)民享有城鎮(zhèn)公共服務(wù)水平,城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴大也對城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會繁榮、聚集人氣發(fā)揮了重要作用。也由于理念不同,沒有把“兩居”工程與城鎮(zhèn)化發(fā)展統(tǒng)籌考慮,就采取了集中搬到遠離城鎮(zhèn)的戈壁灘新建集中區(qū)的方式,不但投入大而且效果不一定好,由于新建集中區(qū)遠離城鎮(zhèn),基礎(chǔ)設(shè)施條件差,配套的公共服務(wù)設(shè)施缺乏,就存在定不住、住不久的問題。甚至有些建在戈壁灘上的“牧民安居”房,由于沒人住,房子里都長出了草,造成很大浪費。還有些是幾十戶一個集中區(qū),雖然房屋、暖圈、飼料地是配套的,但仍是單家獨戶的模式,仍是分散經(jīng)營,在生產(chǎn)、生活方式上變化不大,雖然有些在集中區(qū)建設(shè)了村委會,但服務(wù)設(shè)施和人員不配套,有些是村干部輪流兼職,不穩(wěn)定,并且投入很大,被服務(wù)人口少,難以為繼。

三是規(guī)劃上的制約。由于認識和理念上的制約導(dǎo)致“頂層設(shè)計”缺乏?！皟删印惫こ滔虺擎?zhèn)集中,就是農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的過程。這個過程僅靠農(nóng)口部門是無法完成的,還需要土地、建設(shè)、城管、發(fā)改、戶籍、勞動、社保、扶貧、對口援疆等多部門的協(xié)調(diào)溝通。由于缺乏頂層設(shè)計和合理規(guī)劃,所以各區(qū)縣就把“兩居”作為鄉(xiāng)村自己的事,缺乏與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的溝通和協(xié)調(diào),因此就出現(xiàn)前面所說的問題。頂層設(shè)計的重要功能就是整體性和全局性,其視角就是要跳出局部環(huán)境和利益的束縛和影響。因此,“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中的頂層設(shè)計就是需要站在為促進新疆“三化”發(fā)展的整體高度上去考慮。要實現(xiàn)理念一致、功能協(xié)調(diào)、資源共享等系統(tǒng)論的方法,從全局視角出發(fā),對“兩居”工程的各個層次、要素進行統(tǒng)籌考慮。四是政策上的制約。由于認識、理念和頂層設(shè)計上的制約,因此在“兩居”工程實施過程中,缺乏相應(yīng)政策的引導(dǎo),造成各行其是,也不乏為完成“兩居”工程的數(shù)量任務(wù)有拍腦門和簡單化的現(xiàn)象。

2.新疆新型城鎮(zhèn)化的實踐及制約因素。一是城鎮(zhèn)體系發(fā)展框架正在形成,但人口聚集效應(yīng)不大。新疆城鎮(zhèn)建設(shè)的水平比較低,城鎮(zhèn)對人口的聚集效應(yīng)不大,產(chǎn)業(yè)凝聚力和輻射力也不強并缺乏特色和品位,很難形成對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟和人口的“極化效應(yīng)”。目前新疆有建制市19個(不含兵團。其中自治區(qū)直轄市4個、地州直轄市15個)、68個縣城、234個建制鎮(zhèn)。其中建制鎮(zhèn)比1985年的121個增加了近1倍(113個)。但與全國相比建制鎮(zhèn)密度仍然很低,僅為1.41個/萬平方公里,即使按新疆綠洲面積計(按總面積9.2%計),建制鎮(zhèn)密度也僅為15.8個/萬平方公里,遠低于全國平均水平(34.8個/萬平方公里)。同時許多城鎮(zhèn)的規(guī)模還較小,按新疆1004個鄉(xiāng)鎮(zhèn)計,平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口僅有1.3萬人。2010年新疆城鎮(zhèn)人口比重由2009年的39.85%增加到43%,也主要源于撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的就地轉(zhuǎn)換,依托產(chǎn)業(yè)帶動的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移微乎其微。

二是勞動力轉(zhuǎn)移成效明顯,但對城鎮(zhèn)化帶動作用小。近幾年在各級政府通過多種途徑和多方的共同努力下,新疆農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移成效顯著,農(nóng)民工資性收入在農(nóng)民純收入中所占比重不斷提高。但由于新疆城鎮(zhèn)民營經(jīng)濟特別是勞動密集型經(jīng)濟和服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后,帶動就業(yè)的能力較弱。因此,在疆內(nèi)勞動力轉(zhuǎn)移大多是季節(jié)性轉(zhuǎn)移(如摘棉花等),并沒有形成在城鎮(zhèn)長期居住的人口;另一方面是各級政府組織農(nóng)民外出打工向內(nèi)地轉(zhuǎn)移,部分轉(zhuǎn)移人口對新疆城鎮(zhèn)化帶動作用不大。雖然近些年新疆農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移成效明顯,但對城鎮(zhèn)人口增加作用不大。而“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中,可通過農(nóng)村人口居住的城鎮(zhèn)化,加速推進人口城鎮(zhèn)化的進程。

三是農(nóng)村面貌有了很大改善,但分散居住難以發(fā)揮城鎮(zhèn)的聚集功能。通過近幾年的新農(nóng)村建設(shè),農(nóng)村面貌發(fā)生了很大的變化,也取得了顯著成績。但農(nóng)村人口居住分散,缺乏人口聚集效應(yīng),城鎮(zhèn)的聚集功能、輻射功能、協(xié)調(diào)功能就比較弱,造成中心城鎮(zhèn)和重點城鎮(zhèn)的地位和作用不突出,公共服務(wù)水平和能力很難提高。分散居住形成第一產(chǎn)業(yè)分散經(jīng)營比重較高,二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平普遍較低,難以發(fā)揮城鎮(zhèn)對農(nóng)村的輻射帶動作用。

四是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善,但缺乏人氣。通過近兩年各類民生工程的建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的推進,新疆縣、鄉(xiāng)、村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有了很大改善,城鎮(zhèn)建設(shè)水平不斷提高,城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)、生活水平有了很大的提高。但大多數(shù)城鎮(zhèn)只重視城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施硬件建設(shè),而忽視了相關(guān)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟的培育、扶持、布局與發(fā)展,特別是忽視了人口的聚集效應(yīng),從而使城鎮(zhèn)缺乏人氣和經(jīng)濟支撐。

三、發(fā)達省份推進城鄉(xiāng)一體化的實踐經(jīng)驗

1.河南省舞鋼市尹集鎮(zhèn)張莊村農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中,推進城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)驗。張莊是河南省的一個貧窮的山區(qū)村,1000多口人,分散在十幾個溝溝嶺嶺的自然村落里,背靠大山,面臨深水,耕作進出,極為不便,村里又沒有能力改變落后的交通和居住條件,村民生活相當(dāng)困難。2009年8月,張莊所在的舞鋼市委確定了以“土地向經(jīng)營大戶集中、農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”為主體的城鄉(xiāng)一體化建設(shè)目標(biāo),把原有的8鄉(xiāng)鎮(zhèn)5街道190個行政村按照“一城四鎮(zhèn)十七個中心社區(qū)”的布局重新優(yōu)化組合。用三到五年的時間,把舞鋼建設(shè)成為具有現(xiàn)代田園都市風(fēng)情的新型城市,讓普通農(nóng)民能像城里人一樣有寬敞的樓房居住,有穩(wěn)定的經(jīng)濟收入,有良好的生活環(huán)境,有休閑的娛樂條件。

在此目標(biāo)下,張莊嘗試了農(nóng)村社區(qū)建設(shè),促進人口向城鎮(zhèn)集中,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,在不到一年的時間里,張莊農(nóng)村社區(qū)建設(shè)一期工程完成。散居在溝溝壑壑里的居民搬出了山窩窩,住進了樓房。村民們說:“住到這樣做夢都不敢想的房子里,半夜做夢都會笑醒?！彪S著張莊農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住,城鎮(zhèn)人口規(guī)模的擴大,產(chǎn)生了很多社會服務(wù)需要,新生出很多務(wù)工崗位,譬如餐飲服務(wù)、商業(yè)經(jīng)營、社區(qū)管理等等。由此,進城之后的張莊農(nóng)民在減少勞動強度之后反而獲取更多的經(jīng)濟收益,使人力資源潛能得到最有效的發(fā)揮,從而達到農(nóng)民增收的目的。

2.江蘇揚州市義征以農(nóng)民集中居住區(qū)為支點推進新型城鎮(zhèn)化。儀征地屬丘陵,半山半圩,因特殊的地理條件限制,長期以來,農(nóng)民已習(xí)慣了分散居住,全市共形成了4000多個自然村莊。這不僅嚴重浪費了寶貴的土地資源,使得農(nóng)村在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會文明等方面也相對滯后。因此,儀征把新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略作為轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要內(nèi)容和著力點,在加速工業(yè)化進程的同時,著力構(gòu)建城市、集鎮(zhèn)、農(nóng)民集中居住區(qū)三級城鎮(zhèn)化體系。在這三級體系中,儀征更加注重把農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)作為支點和突破口,以此來撬動新型城鎮(zhèn)化建設(shè),推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。同時結(jié)合土地整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和萬頃良田整治工程的實施,解放思想,大膽探索,大規(guī)模啟動農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中建設(shè)工作。義征的實踐證明,農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住是一項先導(dǎo)性工程,它改變了千百年來農(nóng)村住房制度和老百姓居住習(xí)慣,因此要從思想、規(guī)劃、建設(shè)和政策保障等方面,制定出一系列行之有效的措施。其中,最核心的一條就是突出以人為本、造福于民,將農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住建設(shè)工作作為一項實事工程、民生工程來實施。

四、統(tǒng)籌“兩居”工程建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路及目標(biāo)

全國第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示,新疆城鎮(zhèn)化率為43%,2011年為43.5%,低于全國(51.27%)7.77個百分點。從新疆歷年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎亟y(tǒng)計數(shù)據(jù)看,1985年新疆城鎮(zhèn)人口占42.78%,1996年達到50%,遠高于全國同期36.24%的水平,1999年新疆城鎮(zhèn)人口比重達到歷史最高的52.34%。2000年下降為33.75%。如果與1985年比,26年新疆城鎮(zhèn)人口所占比重僅提高了0.72個百分點。2000～2011年新疆城鎮(zhèn)人口比重每年平均提高0.89個百分點[1],而同期全國每年城鎮(zhèn)化率以1.37個百分點增加[2],新疆與全國的差距較大。

如果按不同區(qū)域看,區(qū)域間的城鎮(zhèn)化率差距也較大,最高的烏魯木齊市在80%以上,新疆縣域城鎮(zhèn)化率僅為31.6%,比全疆(43.5%)低近12個百分點。而且,縣域城鎮(zhèn)化在公共服務(wù)質(zhì)量、生產(chǎn)方式、生活方式等方面與城市比都還有較大的差距。

1.“兩居”工程與推進新型城鎮(zhèn)化的思路。如何縮小新疆與全國的城鎮(zhèn)化的發(fā)展差距,如何實現(xiàn)新疆城鎮(zhèn)體系規(guī)劃提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo),如何抓住“兩居”工程建設(shè)的契機,推進新疆城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件,提高農(nóng)民公共服務(wù)的享有水平和增加農(nóng)民收入,是形成“兩居”工程與推進新型城鎮(zhèn)化思路的出發(fā)點和落腳點。根據(jù)新疆“兩居”工程建設(shè),我們認為“十二五”時期“兩居”工程與推進新型城鎮(zhèn)化的總體思路是:要站在建設(shè)新農(nóng)村和推進新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的高度,以科學(xué)發(fā)展觀的新要求,重新審視和規(guī)劃“兩居”工程建設(shè)。依托新疆各地區(qū)城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)三級城鎮(zhèn)體系的建設(shè),統(tǒng)籌考慮“兩居”工程集中區(qū)的選址和建設(shè),通過“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中,推進城鄉(xiāng)集鎮(zhèn)建設(shè)。

以“兩居”工程為切入點,規(guī)劃好“兩居”與城鎮(zhèn)建設(shè)的布局鏈接;在縣級鎮(zhèn)集中居住區(qū),可突出發(fā)展“飛地”的要求,科學(xué)規(guī)劃、準(zhǔn)確定位、合理布局,突出居住與產(chǎn)業(yè)的區(qū)域性可持續(xù)發(fā)展,引領(lǐng)鎮(zhèn)鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展;在一般鎮(zhèn)鄉(xiāng),要在居住合理歸并的基礎(chǔ)上,培育發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)相關(guān)配套產(chǎn)業(yè),明確發(fā)展重點,以市場需求、產(chǎn)業(yè)政策和資源優(yōu)勢為導(dǎo)向,以龍頭企業(yè)帶動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展,增強鎮(zhèn)鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展對集中區(qū)人口就業(yè)的直接帶動力、影響力;在村鎮(zhèn)集中區(qū),要大力開發(fā)農(nóng)業(yè)小區(qū)、工業(yè)小區(qū)、農(nóng)民新社區(qū)、移民新村莊等建設(shè)。要按照新農(nóng)村建設(shè)和新型城鎮(zhèn)化的總體要求,緊緊抓住“兩居”工程建設(shè)的契機,因地制宜,分類實施,搞好縣、鄉(xiāng)、村鎮(zhèn)規(guī)劃,逐步建立與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、城鄉(xiāng)居民生活愿望、有利人口聚集等相協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)經(jīng)濟格局。

“兩居”向城鎮(zhèn)集中建設(shè),要遵循的原則是:規(guī)劃先行、可持續(xù)發(fā)展、統(tǒng)籌兼顧、量力而行、注重創(chuàng)新、聚集人氣。用3到5年的時間,通過“兩居”工程促使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中,把三級城鎮(zhèn)建設(shè)成規(guī)模適度、功能健全、環(huán)境整潔、具有較強輻射帶動功能和聚集人氣的區(qū)域中心。

按照這一思路,加速推進“兩居”向三級城鎮(zhèn)集中主要有以下任務(wù):一要準(zhǔn)確把握人口城鎮(zhèn)化方向,結(jié)合我們當(dāng)前實施的“兩居”工程,積極推進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)集中區(qū)居住,可以說這是推進新疆農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的一條捷徑,也是實現(xiàn)每年城鎮(zhèn)人口比重增長1個百分點的可能條件。因此,建議相關(guān)部門在“兩居”工程實施方面與推進新型城鎮(zhèn)化緊密結(jié)合,不要再錯過人口城鎮(zhèn)化發(fā)展的良機;二要擴大和增加城鎮(zhèn)數(shù)量,探索縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)、村改社區(qū)的以城市帶區(qū)域、以鎮(zhèn)帶村的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,結(jié)合“兩居”工程,在不斷擴大各級城鎮(zhèn)人口規(guī)模的基礎(chǔ)上,努力發(fā)展一批新城市、新市鎮(zhèn)。

2.統(tǒng)籌“兩居”與新疆城鎮(zhèn)化建設(shè)的目標(biāo)。根據(jù)新疆城鎮(zhèn)體系規(guī)劃提出的目標(biāo):“構(gòu)建布局合理、特色鮮明、優(yōu)勢互補、支撐功能強大的城市布局,充分發(fā)揮城市和小城鎮(zhèn),以城帶鄉(xiāng),以工促農(nóng),擴大就業(yè)、拉動城鄉(xiāng)發(fā)展的重要作用,力爭到2015年城鎮(zhèn)化率達到48%的目標(biāo)。到2020年要達到58%的目標(biāo)”。要實現(xiàn)這個目標(biāo),從2012年起新疆城鎮(zhèn)化率需要每年提高超過1個百分點以上(約1.125),這也就意味著每年要有近25萬人要從農(nóng)村向城鎮(zhèn)進行轉(zhuǎn)移。要實現(xiàn)2020年58%的目標(biāo),則需要每年提高2個百分點。也就意味著每年要有近50萬人要從農(nóng)村向城鎮(zhèn)進行轉(zhuǎn)移。如果按新疆2000～2011年間城鎮(zhèn)化率平均每年提高0.84個百分點計(2011年比2010年只提高了0.5個百分點),到2015年新疆人口城鎮(zhèn)化率也只能達到46.86%,離目標(biāo)還差1.14個百分點。因此,把我們現(xiàn)行的“兩居”工程設(shè)計為農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中居住,將是加速新疆人口城鎮(zhèn)化進程和實現(xiàn)目標(biāo)的重要契機。

根據(jù)自治區(qū)“兩居”目標(biāo),到2015年將完成150萬戶的富民安居和8.5萬戶的定居興牧工程,這兩項合計就是158.5萬戶(每年30萬戶),按每戶平均4口人計,就是634萬人口(每年約120萬人口)的居住條件要改善,如果其中有50%能夠向城鎮(zhèn)聚集或集中區(qū)居住,每年就有15萬戶、60萬人步入城鎮(zhèn)化,這會在很大程度上加速新疆城鎮(zhèn)化進程,就為實現(xiàn)2015年和2020年提出的城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)和規(guī)劃中提出的“建設(shè)一批50萬人口以上的大城市,提升中小城市和縣城發(fā)展水平”的目標(biāo)提供了人口條件。因此,抓住“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中建設(shè),是保證實現(xiàn)新疆城鎮(zhèn)化目標(biāo)的重要契機。

五、統(tǒng)籌“兩居”工程與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的對策建議

1.把“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中建設(shè)納入《新疆城鎮(zhèn)體系規(guī)劃行動計劃》中統(tǒng)籌考慮。自治區(qū)確定從2011年開始,每年完成30萬戶“兩居”工程,五年完成150萬戶,目前已推行近兩年,已完成近60多萬戶,今后三年還有近100萬戶的“兩居”工程任務(wù),因此,建議自治區(qū)緊密結(jié)合新型城鎮(zhèn)化的要求,不要為完成任務(wù)而急于求成,要統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)、建設(shè)、土地、扶貧、對口援疆等部門規(guī)劃先行,認真總結(jié)近兩年“兩居”工程的實踐經(jīng)驗,學(xué)習(xí)借鑒內(nèi)地成功做法,針對我們新疆影響城鎮(zhèn)化進程慢的瓶頸(人口規(guī)模小)和農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化的瓶頸(分散居住和經(jīng)營),抓住能快速突破這兩大瓶頸的“兩居“工程的契機,切實作好“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中的行動計劃,并配合公安戶籍、社保、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等公共服務(wù)保障共享政策跟進,使我們后續(xù)三年的“兩居”工程在推進新疆新型城鎮(zhèn)化道路上邁出更大的步伐,取得更顯著的成效。

2.制定出臺相關(guān)意見和政策并進行試點。學(xué)習(xí)內(nèi)地和新疆已有的成功經(jīng)驗,抓住新疆“兩居”工程建設(shè)的契機,制定出臺《依托“兩居”工程,推進農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住的實施意見》,明確農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中的指導(dǎo)思想、建設(shè)任務(wù)、總體要求和方法步驟,從宏觀上為推進這項工作指明方向。并在此基礎(chǔ)上制定出臺具體的《實施方案》,從操作層面對“兩居”向城鎮(zhèn)集中的建設(shè)任務(wù)、時間要求、建設(shè)方式、用地指標(biāo)、資金籌措、獎補措施等進行明確、細化,為整體推進“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中建設(shè)提供保障。同時,在領(lǐng)導(dǎo)力量配備上,可從國土、規(guī)劃、建設(shè)等部門選派優(yōu)秀專業(yè)人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職,專項指導(dǎo)“兩居”向城鎮(zhèn)集中的建設(shè)工作。

3.實施“兩集中三推進”戰(zhàn)略。建議依托“兩居”工程,在有條件的地區(qū)實施“兩集中三推進”戰(zhàn)略,以此實現(xiàn)“兩居”工程與推進“三化”的有機結(jié)合?！皟杉小奔崔r(nóng)民向城鎮(zhèn)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營集中;“三推進”即:在依托“兩居”工程實施“兩集中”基礎(chǔ)上,推進城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、推進城鎮(zhèn)創(chuàng)業(yè)發(fā)展服務(wù)區(qū)建設(shè)、推進農(nóng)民集中區(qū)社區(qū)服務(wù)建設(shè)。通過該戰(zhàn)略的實施,統(tǒng)籌“兩居”工程建設(shè)與新型城鎮(zhèn)化的有機結(jié)合。

4.推進鎮(zhèn)鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。一要結(jié)合“兩居”向城鎮(zhèn)集中,不斷加強城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二要結(jié)合“兩居”向城鎮(zhèn)集中,不斷加強城鄉(xiāng)市場建設(shè)。城鎮(zhèn)化向農(nóng)村延伸,農(nóng)村建設(shè)城鎮(zhèn)化,市場是紐帶。通過“兩居”農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中居住,為發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè),做大搞活城鄉(xiāng)市場、發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟組織,建立生產(chǎn)銷售信息平臺,開展生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)都提供了便利條件,也有力推進了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展與市場的聯(lián)系。三是結(jié)合“兩居”工程向城鎮(zhèn)集中,不斷加強城鄉(xiāng)聯(lián)動機制建設(shè)。探索合鄉(xiāng)并村鎮(zhèn)的管理機制,實施精鄉(xiāng)強村工程。

[1]王生貴等.新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展歷程、現(xiàn)狀與對策研究[J].新疆農(nóng)墾經(jīng)濟,2012(11).

[2]李廣舜.對新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展問題的思考[J].新疆大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)人文社會科學(xué)版),2012(03).

[3]韓江濤.新疆城鎮(zhèn)化發(fā)展的制約因素與對策研究[D].石河子大學(xué)碩士論文,2011.

[注 釋]

[1]根據(jù)《新疆五十年(1955～2005)》2000年新疆人口城鎮(zhèn)化率為33.75%和《2012年新疆統(tǒng)計年鑒》2011年新疆城鎮(zhèn)化率43.5%計算所得。

[2]根據(jù)《新中國六十年統(tǒng)計資料匯編》和國家統(tǒng)計局網(wǎng)站2000年我國人口城鎮(zhèn)化率為36.2%,2011年為51.27%計算所得。