馬先標

準確把握保障房科學發(fā)展的幾個關鍵問題

馬先標＊

保障房建設工程是解決低收入家庭住房困難的重要舉措之一，關系到社會建設和管理、社會經(jīng)濟效益的發(fā)展。針對當前保障房建設的實際問題，我們應確立一個綠色保障房的發(fā)展理念，與城市化建設對接，從而真正滿足社會需求，促進經(jīng)濟穩(wěn)步發(fā)展，建設和諧社會。

保障房 科學發(fā)展觀 城市化 社會管理

當前，要進一步促進保障房科學發(fā)展，實現(xiàn)其“建設成果切實轉(zhuǎn)化為惠民生的成果”的戰(zhàn)略意圖，亟需從如下幾個方面加以把握。

一、確立一個“綠色保障房”的科學發(fā)展理念

總體而言，保障房建設運行中所存在的幾個難題主要體現(xiàn)在：建設資金的瓶頸、質(zhì)量問題、公平分配以及有效的監(jiān)管。2011年以來，資金瓶頸的問題在中央和地方政府的協(xié)同努力下，已得到較為妥善的破解，質(zhì)量問題和有效監(jiān)管的問題也都逐步得到重視；對于公平分配，理論界創(chuàng)新了標準化住房工具，與房價收入比、住房戶收入信息系統(tǒng)一道，將使保障房群體識別更加準確，從而在相當程度上減少保障房準入退出中的異化問題。

然而，從長遠來看，要形成破解上述四方面問題的長效機制，根本的思路仍在于制度創(chuàng)新或體制改革。正是在這個意義上我們說，通過保障房體制改革，筑牢有利于保障房持續(xù)健康發(fā)展的制度基礎，建設人民滿意的綠色保障房，是當前和未來保障房得以科學發(fā)展的根本理念。

人民滿意的綠色保障房，其核心內(nèi)涵主要體現(xiàn)在：保障房建材綠色，使用功能合格完備，周圍生態(tài)環(huán)境良好，區(qū)位分布方便入住群體就業(yè)生活；通過標準化住房、房價收入比等住房信息系統(tǒng)的建設，提高保障對象識別的有效性，最大限度地實現(xiàn)保障房分配的公平性。這可能就是決策層所說的保障房建設要質(zhì)量過硬、分配公平的核心要義。

當然，保障房的建設也要節(jié)約材料、土地等資源，建設過程中做到碳排放減少，最小化其“生產(chǎn)”中的負外部性，從而使得保障房受惠群體以外的社會公眾能免受因其建設而帶來的各種利益損失，更全面地體現(xiàn)“讓人民滿意”的科學的發(fā)展理念。

二、形成兩個基本的理論共識

近年來，保障房實踐的發(fā)展推動了相關理論的爭鳴和創(chuàng)新，然而，學業(yè)兩界并未就保障房理論框架的諸多問題完全達成共識。換言之，就保障房持續(xù)健康發(fā)展而言，要達成的基本理論共識可能不是三兩個。但是，保障房的種類確定和有關保障房管理機構(gòu)的改建問題，無疑更為關鍵、更為緊迫，從而需要得到學業(yè)兩界給予準確的確認。

1.保障房種類問題

就保障房種類而言，需要強調(diào)，公租房和廉租房可以并軌，統(tǒng)一為針對低收入群體的保障房。原先，有些地方政策文件將公租房界定為向中偏低收入群體供應，這與經(jīng)濟學中的“公共”一詞的內(nèi)涵發(fā)生沖突；廉租房則從一開始針對最低收入群體，后來擴大到針對低收入群體。顯然，在這個適用情境下，這里的廉租房就是廉價公共租賃房的簡稱。本來，如果不出現(xiàn)所謂的公租房，這樣的簡稱還大致可以體現(xiàn)向低收入群體（包括最低收入群體）所供給的保障房的“名實相符”的邏輯。但是，問題在于，既然現(xiàn)在“公租房”一詞在部分省市“浮出水面”，那么就需要將現(xiàn)有的廉租房也改名為“公租房”，這個公租房更能反映“廉價公共租賃房”的本質(zhì)。一言以蔽之，需要促成當前所謂的“公租房”和廉價房并軌為統(tǒng)一的公租房品種，并軌后的這個公租房面向低收入群體。

如果再對統(tǒng)一的公租房品種進行細化分級，可作如下界定：一級公租房面向最低收入群體，是純公共產(chǎn)品；二級公租房面向低收入群體，屬于準公共產(chǎn)品；兩者統(tǒng)稱為公租房。至于中偏低收入群體和部分中收入群體，目前還是可以通過合作建房的模式，通過經(jīng)適房渠道加以解決。

近來，一些省市為了貫徹科教興國戰(zhàn)略、創(chuàng)新型國家建設戰(zhàn)略，并契合萬人以上高校和國有特大型企業(yè)的“居住鄰近就業(yè)地點”的基本原則，積極發(fā)展人才保障房，這無疑有相當?shù)暮侠硇?，需從國情省情出發(fā)繼續(xù)加以研究，再給出更科學合理的實施方案。

2.保障房機構(gòu)改建問題

這是迫切需要達成的第二個關鍵的理論共識問題。

顯然，在上述保障房的四個難題中，無論是保障房建設資金的瓶頸、質(zhì)量問題、公平分配以及有效的監(jiān)管問題，都需要有效的由人力資源（包括物質(zhì)實施）所組成的機構(gòu)加以實施。但是，由于中國國情的復雜性和思維慣性，體制改革界在直面包括保障房發(fā)展在內(nèi)的中國式難題時，對設立新的管理監(jiān)督機構(gòu)問題往往持謹慎態(tài)度，之所以如此，在很大程度上受“機構(gòu)設立容易，將來撤銷難”的認識所制約，因而，盡管學業(yè)兩界已有一些有識之士體悟到保障房機構(gòu)體系對于其持續(xù)健康發(fā)展的至關重要性，但是仍未能大膽地為之鼓與呼。

實際上，住房問題破解成功的國家，例如美、英、新等國的經(jīng)驗都表明，保障房機構(gòu)及其相關的法律法規(guī)都深刻地印上“階段性”的特征，即機構(gòu)的設立、變更和調(diào)整，都是契合某國某一階段的住房時局和階段性問題背景的。既然國內(nèi)主管住房問題的部門也已經(jīng)歷了從住房保障處到住房保障司的改革歷程，果斷地設置相關必要的保障房管理機構(gòu)，如類似新加坡的住房金融機構(gòu)，也應合乎義理而需得到共同的體認，乃至協(xié)力推動。

三、把握三個著力點以推動保障房科學發(fā)展

保障房是當前和今后一段時期中國經(jīng)濟社會發(fā)展中的重大民生工程，民生工程就要緊貼民心，消費維度，就是要促進其價格合理而實現(xiàn)面大量廣式的薄利多銷，從而持續(xù)形成住有所居、安居樂業(yè)的和諧格局。

保障房是重大的發(fā)展工程，發(fā)展就要有契合國情的抓手，這個抓手在一定程度上表現(xiàn)為如下三個著力點：

其一是保障房金融機構(gòu)的改建。設立類似于新加坡的中央公積金局，同時選擇性借鑒德國住房儲蓄的優(yōu)惠利率措施，擴大住房公積金和住房儲蓄的會員面，可能是有效緩解保障房資金瓶頸問題的關鍵性制度安排。還可以成立專門的土地金融機構(gòu)，協(xié)力筑牢保障房持續(xù)發(fā)展的資金基礎。

其二是金融手段與各個保障房種類的更為針對性的搭配?；\統(tǒng)地運用商業(yè)性金融或政策性金融手段來對準保障房，都會造成制度實施或?qū)又械腻e位、縫隙，衍生制度失效失靈的諸多負效應。為此，需要將政策性金融對準公租房（商業(yè)性金融可以輔助），商業(yè)性金融對準人才保障房、經(jīng)適房（政策性金融也可以輔助），從而有針對性地對這些具體種類的保障房建設運行瓶頸各個擊破。

其三是保障房建設要與城市化戰(zhàn)略對接。城市化是未來幾十年中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展的重要動力和載體，因而是事關經(jīng)濟社會發(fā)展的“最紅的紅利”。在這個幾十年的城市化穩(wěn)健發(fā)展階段中，住房問題將始終凸顯，從而使得保障房建設的重要性在這個較長的發(fā)展時區(qū)更為突出。有鑒于此，需將保障房建設特別是其體制建設與城市化發(fā)展的政策對接起來，可通過發(fā)行城市債券，為保障房有效地持續(xù)供給提供充裕的資金，開辟保障房投融資的新通道。

從城市化的定義和本質(zhì)出發(fā)，可以毫不夸張地說，中國保障房制度建設及其發(fā)展的質(zhì)量，在相當程度上左右未來中國城市化的質(zhì)量，因而，加強城市債券支持保障房建設的理論研究和政策實踐，需要得到高度重視。

四、堅持“四個基本原則”以促進保障房科學發(fā)展

這四個基本原則分別是：保障房體制改革及其發(fā)展中的行為主體利益帕累托改進原則、保障房建設方式與其種類相匹配的原則、保障房適度盈利原則以及激勵相容原則。

以保障房適度盈利原則為例，我們已經(jīng)對其中的經(jīng)適房、人才保障房的盈利性達成共識，但是可能忽視公租房的盈利性問題。當前，似乎一談到公租房，就認為其只能是貼錢的苦差事或賠本的買賣，實際上，不但合并后的針對低收入群體的二級公租房要保本微利，或保本適度盈利，即使是針對最低收入群體的一級公租房，也要努力做到“不賠本”。為此，可以組織享受公租房的社會成員參加一些力所能及的經(jīng)濟勞動，用勞動所得擴展一條彌補虧損的途徑。

*馬先標，男，住房政策與體制改革專家，中國行政文化委員會理事，中國房地產(chǎn)法規(guī)政策專家組成員；南開大學周恩來政府管理學院博士后，經(jīng)濟學博士，研究員。研究方向：城市化與經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展；體制改革（住房、財金、政府管理）與方法論。