王樺宇

（北京大學(xué)，北京 100871）

●法學(xué)論壇

公共財(cái)產(chǎn)權(quán)及其規(guī)制研究
——以憲法語(yǔ)境下的分配正義為中心

王樺宇

（北京大學(xué)，北京 100871）

財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制往往被視為是一種社會(huì)義務(wù)，是私人財(cái)產(chǎn)為了公共福祉所應(yīng)承受的正常負(fù)擔(dān)，因而具有社會(huì)正義性。財(cái)產(chǎn)權(quán)按照權(quán)利歸屬可以分為私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，法律在保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的同時(shí)也應(yīng)規(guī)制公共財(cái)產(chǎn)權(quán)。近現(xiàn)代以來(lái)，政府財(cái)政權(quán)有日益膨脹的趨勢(shì)，應(yīng)制定和實(shí)施嚴(yán)格的法律確保公共財(cái)產(chǎn)權(quán)取得及其分配的正當(dāng)性。中國(guó)憲政歷程有其本土化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)語(yǔ)境，中國(guó)憲法文本體現(xiàn)了獨(dú)特的歷史規(guī)定性，但其語(yǔ)詞表達(dá)也蘊(yùn)含了特定政策背景下不同功能解釋的可能性。構(gòu)建中國(guó)語(yǔ)境下的分配正義和財(cái)產(chǎn)秩序，基于公共財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)制的財(cái)稅法治是關(guān)鍵突破口和主要著力點(diǎn)。

分配正義；財(cái)稅法治；收入分配；公共財(cái)產(chǎn)權(quán)；私人財(cái)產(chǎn)權(quán)

一、財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)化及其正義標(biāo)準(zhǔn)

（一）作為基本權(quán)利的財(cái)產(chǎn)權(quán)

通常認(rèn)為，從洛克、霍布斯到邊沁完成了財(cái)產(chǎn)權(quán)作為自然權(quán)利到作為法律權(quán)利的理論演進(jìn)。在洛克的自然權(quán)利體系中，生命權(quán)、自由權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)并列為3種最基本的自然權(quán)利；霍布斯則認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種法律權(quán)利，且臣民的財(cái)產(chǎn)權(quán)并不是絕對(duì)的權(quán)利；而邊沁則堅(jiān)持權(quán)利只能以法律權(quán)利（legal right）的形態(tài)存在，沒(méi)有權(quán)利優(yōu)先于法律。①洛克、霍布斯和邊沁的財(cái)產(chǎn)權(quán)理論，分別參見(jiàn)其各自的代表作：[英]洛克：《政府論》，葉啟芳、瞿菊農(nóng)譯，商務(wù)印書(shū)館1964年版；[英]霍布斯：《利維坦》，黎思復(fù)等譯，商務(wù)印書(shū)館1985年版；[英]休謨：《人性論》，關(guān)文運(yùn)譯，商務(wù)印書(shū)館1980年版。自此，財(cái)產(chǎn)權(quán)通常作為法定權(quán)利中的基本權(quán)利寫(xiě)入或體現(xiàn)在近現(xiàn)代國(guó)家的憲法性文件或憲法判例中。法國(guó)人權(quán)宣言第17條規(guī)定“財(cái)產(chǎn)是神圣不可侵犯的權(quán)利”是財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)觀念最為著名的口號(hào)。在德國(guó)的憲法理論中，基本權(quán)利被認(rèn)為具有“主觀權(quán)利”與“客觀法”的雙重性質(zhì)。除了作為個(gè)人權(quán)利的性質(zhì)外，包括財(cái)產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利被認(rèn)為是德國(guó)基本法所確立的“客觀價(jià)值秩序”，是對(duì)國(guó)家權(quán)力產(chǎn)生直接約束力的法律。②張翔：《基本權(quán)利的雙重性質(zhì)》，《法學(xué)研究》2005年第3期。相比德國(guó)法上學(xué)說(shuō)理論和基本法均承認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)地位，美國(guó)法上的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的位階并非如言論自由等顯而易見(jiàn)。不過(guò)，在司法個(gè)案處理中，美國(guó)判例仍采取對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)優(yōu)先保護(hù)的衡平立場(chǎng)。①[德]Gregory S.Alexander：《財(cái)產(chǎn)權(quán)是基礎(chǔ)性權(quán)利嗎？——以德國(guó)為比較項(xiàng)》，鄭磊譯，載胡建淼主編：《公法研究》（第5輯），浙江大學(xué)出版社2007年版，第413-458頁(yè)。盡管學(xué)術(shù)界對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論仍有不同的理解和爭(zhēng)鳴，但無(wú)論是在大陸法系國(guó)家，還是在英美法系國(guó)家，財(cái)產(chǎn)權(quán)成為憲法上最為重要的基本權(quán)利之一，已是不爭(zhēng)的事實(shí)。

（二）財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)

從財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)到財(cái)產(chǎn)權(quán)承擔(dān)社會(huì)義務(wù)的轉(zhuǎn)變，意味著財(cái)產(chǎn)權(quán)的功能從保障私人自由任意地使用和支配財(cái)產(chǎn)，轉(zhuǎn)而開(kāi)始承擔(dān)社會(huì)利益再分配的功能。②張翔：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第9期。憲法關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)義務(wù)的規(guī)定，對(duì)包括民法在內(nèi)的整個(gè)法律體系產(chǎn)生了深刻的影響，并在憲法作為“高級(jí)法”的觀念以及違憲審查制度被普遍確立的背景下，現(xiàn)代憲法取代了近代民法在法律體系建構(gòu)中的中心地位。③薛軍：《“民法——憲法”關(guān)系的演變與民法的轉(zhuǎn)型——以歐洲近現(xiàn)代民法的發(fā)展軌跡為中心》，《中國(guó)法學(xué)》2010年第1期。德國(guó)《基本法》第14條第2款規(guī)定：“財(cái)產(chǎn)權(quán)負(fù)有義務(wù)。其行使應(yīng)同時(shí)有益于公共福祉。”也就是說(shuō)，“財(cái)產(chǎn)的使用必須符合社會(huì)責(zé)任，且受制于立法為公共利益而對(duì)所有人平等規(guī)定的限制”。④張千帆：《西方憲政體系》（下冊(cè)·歐洲憲法），中國(guó)政法大學(xué)出版社2001年版，第333頁(yè)。財(cái)產(chǎn)權(quán)不僅具有權(quán)利性，而且還同時(shí)具有義務(wù)性。換言之，財(cái)產(chǎn)權(quán)行使時(shí)亦應(yīng)有助于公共利益，財(cái)產(chǎn)權(quán)具有社會(huì)義務(wù)性，是社會(huì)福利原則具體化的表現(xiàn)。⑤法治斌、董保成：《憲法新論》，臺(tái)灣元照出版公司2012年版，第274-275頁(yè)。與此同時(shí)，“財(cái)產(chǎn)權(quán)保障，旨在確保個(gè)人依財(cái)產(chǎn)制存續(xù)狀態(tài)，行使其自由使用受益及處分狀態(tài)，但財(cái)產(chǎn)權(quán)附有社會(huì)義務(wù)，在超過(guò)財(cái)產(chǎn)權(quán)自由之憲法上界限時(shí)，亦即濫用私法自治時(shí)，則可不拘泥于私法約定，依常規(guī)課予相同公法負(fù)擔(dān)，而為調(diào)整。”⑥葛克昌：《稅法基本問(wèn)題（財(cái)政憲法篇）》，北京大學(xué)出版社2004年版，第164頁(yè)。如此，在立法上，國(guó)家并非不能制定合理限制財(cái)產(chǎn)權(quán)的法律以對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)作出明確性規(guī)定，且在司法過(guò)程中亦會(huì)參照財(cái)產(chǎn)權(quán)的相對(duì)性理論來(lái)作出裁判。

（三）社會(huì)國(guó)家：正義界限的標(biāo)準(zhǔn)

德國(guó)基本法第20條和第28條確立了“社會(huì)國(guó)原則”?！吧鐣?huì)國(guó)原則”一方面是資產(chǎn)階級(jí)自由派和社會(huì)民主黨人妥協(xié)的結(jié)果，另一方面也是旨在克服自由資本主義帶來(lái)的負(fù)面后果。在德國(guó)法上，“社會(huì)國(guó)”和“人的尊嚴(yán)”原則共同構(gòu)成理解財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心目的的特定方法。社會(huì)國(guó)或社會(huì)國(guó)家最基本的實(shí)質(zhì)性理念在于，政府有責(zé)任為每一個(gè)公民提供基本需要。而在最可能侵犯人民財(cái)產(chǎn)權(quán)的財(cái)政稅收領(lǐng)域，體現(xiàn)尤為明顯。最適財(cái)產(chǎn)權(quán)稅課理論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與私有財(cái)產(chǎn)法制下，稅課用以保障納稅人經(jīng)濟(jì)自由之功能，財(cái)產(chǎn)權(quán)保障主要在于實(shí)現(xiàn)個(gè)人自由、發(fā)展人格及維護(hù)尊嚴(yán)。⑦最適財(cái)產(chǎn)權(quán)稅課理論相關(guān)見(jiàn)解，參見(jiàn)葛克昌：《稅法基本問(wèn)題（財(cái)政憲法篇）》，北京大學(xué)出版社2004年版，第172-178頁(yè)。也即，一方面，財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)拘束于“社會(huì)國(guó)原則”而承擔(dān)法定的社會(huì)義務(wù)外，另一方面，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為憲法規(guī)定的基本權(quán)利，應(yīng)該受到法律完整而系統(tǒng)的保護(hù)。更進(jìn)一層而言，這種保護(hù)不僅包括民法上與私主體之間平等保護(hù)，也包括公法上與公權(quán)力機(jī)關(guān)之間的非對(duì)等保護(hù)?；诖?，財(cái)產(chǎn)權(quán)作為一種社會(huì)權(quán)利和憲法權(quán)利，同時(shí)具有對(duì)抗公權(quán)力和私權(quán)利的雙重屬性?！熬蛯?duì)抗公權(quán)力而言，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民公法上的權(quán)利，是公民對(duì)抗國(guó)家的一種權(quán)利，反映了公民與國(guó)家的關(guān)系；就對(duì)抗私權(quán)利而言，私有財(cái)產(chǎn)權(quán)排除了私人侵犯其權(quán)利的可能性與資格。”⑧楊海坤：《憲法基本權(quán)利新論》，北京大學(xué)出版社2004年版，第86頁(yè)。

二、財(cái)產(chǎn)權(quán)、財(cái)產(chǎn)法與分配正義

（一）財(cái)產(chǎn)權(quán)的兩分法

財(cái)產(chǎn)權(quán)根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以有不同的分類方法。但在憲法層面和公法意義上，財(cái)產(chǎn)權(quán)更多地呈現(xiàn)為相對(duì)于公權(quán)力而言的私權(quán)利，屬于國(guó)家強(qiáng)制力保護(hù)的具體的實(shí)然權(quán)利。因此，在更深層次的權(quán)利歸屬上，財(cái)產(chǎn)權(quán)可以區(qū)分為私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，前者指歸屬于人民的具體的財(cái)產(chǎn)及其權(quán)利，而后者則指政府通過(guò)課稅或經(jīng)營(yíng)公共資源而獲得具體的財(cái)產(chǎn)及其權(quán)利。財(cái)產(chǎn)權(quán)的這種二分法，目的在于厘清財(cái)產(chǎn)權(quán)取得的原生性、初始性和對(duì)價(jià)性。通常而言，“財(cái)產(chǎn)法”一詞通常在私法意義上使用，它所調(diào)整的是私人財(cái)產(chǎn)法。所謂的財(cái)產(chǎn)法，主要是指“私人財(cái)產(chǎn)法”。不過(guò)，私有財(cái)產(chǎn)僅有私法保護(hù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，還需要公法的有效保護(hù)。①財(cái)稅法何以成為一種財(cái)產(chǎn)法，以及財(cái)產(chǎn)法視角下的財(cái)稅法學(xué)新思維之相關(guān)觀點(diǎn)，參見(jiàn)劉劍文：《重塑半壁財(cái)產(chǎn)法——財(cái)稅法的新思維》，法律出版社2009年版，第1-8頁(yè)、第37-48頁(yè)。除此之外，財(cái)產(chǎn)權(quán)受到公法和私法的雙重性及分次序的有效保護(hù)?！八椒m較公法適用在先，但只有時(shí)間之先行性，并無(wú)評(píng)價(jià)之優(yōu)先性，惟在常規(guī)交易時(shí)，公法尊重私法規(guī)范，在不損害其主要關(guān)懷之下，亦斟酌私法之目的，以最小損害方式為之。”②葛克昌：《稅法基本問(wèn)題（財(cái)政憲法篇）》，北京大學(xué)出版社2004年版，第164頁(yè)。總體而言，憲法上財(cái)產(chǎn)權(quán)與民法上財(cái)產(chǎn)權(quán)的區(qū)別，既不在于財(cái)產(chǎn)權(quán)的客體，也不在于財(cái)產(chǎn)權(quán)的主體，而在于反映在同一客體上不同主體之間的關(guān)系。③參見(jiàn)林來(lái)梵：《從憲法規(guī)范到規(guī)范憲法——規(guī)范憲法學(xué)的一種前言》，法律出版社2001年版，第185頁(yè)；林來(lái)梵：《針對(duì)國(guó)家享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)——從比較法角度的一個(gè)考察》，《法商研究》2003年第1期。而就財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度而言，憲政即國(guó)家財(cái)政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之間的一種均衡狀態(tài)。④王士如、高景芳、郭倩：《憲政視野下的公共權(quán)力與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)》，法律出版社2011年版，第139頁(yè)。

（二）公共性：財(cái)產(chǎn)法的新命題

“公共性” （publicity）的內(nèi)涵極其豐富，在不同的時(shí)空和語(yǔ)境中呈現(xiàn)變動(dòng)的樣態(tài)。⑤關(guān)于公共哲學(xué)及其中國(guó)實(shí)踐，參見(jiàn)袁祖社：《“公共哲學(xué)”與當(dāng)代中國(guó)的公共性社會(huì)實(shí)踐》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第3期。但通常而言，公共性是指因個(gè)人與社會(huì)之間的緊張與協(xié)調(diào)關(guān)系而生的一種強(qiáng)調(diào)社會(huì)利益的特征、方法和理論。在財(cái)產(chǎn)權(quán)兩分法視野下，公共性主要包括兩個(gè)方面的命題：其一，公共財(cái)產(chǎn)的公共性識(shí)別及其正義判斷。公共財(cái)產(chǎn)的取得是否有法理上的正當(dāng)性和規(guī)范上的合法性，是否侵犯了私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，是否按照法定要求和合理性原則進(jìn)行了支用。這需要通過(guò)規(guī)范有序、符合正義原則的預(yù)算法和稅法予以實(shí)現(xiàn)。其二，公共財(cái)產(chǎn)規(guī)則是否經(jīng)由公開(kāi)公平的程序。這既包括公共財(cái)產(chǎn)的取得應(yīng)該有公開(kāi)和透明，還包括公共財(cái)產(chǎn)的支度也許經(jīng)過(guò)法定的程序。有學(xué)者進(jìn)一步指出，“‘公共性’著重于參與機(jī)制和公眾基于該機(jī)制參與公共活動(dòng)的過(guò)程，唯當(dāng)‘公’或者 ‘公意’是在這種參與中得以達(dá)成時(shí)才具有公共性?！雹蘩钣衙贰⑿ょ?、黃曉春：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)建設(shè)的公共性困境及其超越》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。在協(xié)商民主體制中，各利益群體或政治集團(tuán)以公共利益或利益衡平為取向，平等地參與公共政策的制定過(guò)程，自由地表達(dá)意見(jiàn)和相互辯論，在理性和協(xié)商的基礎(chǔ)上作出具有集體約束力的決策。⑦協(xié)商民主是20世紀(jì)90年代以后西方政治學(xué)界興起的一種民主理論，是民主制度的一項(xiàng)新設(shè)計(jì)。如此，“商議性政治的成功并不取決于一個(gè)有集體行動(dòng)能力的全體公民，而取決于相互的交往程序和交往預(yù)設(shè)的建制化，以及建制化商議過(guò)程與非正式地形成的公共輿論之間的共同作用?！雹郲美]哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間》，童世駿譯，三聯(lián)書(shū)店2003年版，第370-371頁(yè)。

（三）分配的視角：何種財(cái)產(chǎn)權(quán)具有優(yōu)位性

分配是人類重要的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)，它決定人們對(duì)于各種資源的占用、使用、處分和收益的權(quán)利及其實(shí)現(xiàn)方式。而正義作為一種基本的社會(huì)倫理和價(jià)值判斷，在人類社會(huì)早期就滲透入分配領(lǐng)域，成重要指導(dǎo)和衡量分配倫理的重要依據(jù)。即便是深入研究公共經(jīng)濟(jì)的財(cái)政學(xué)學(xué)者，也認(rèn)為：“‘正義’是政治統(tǒng)治的必要條件。因此，公共財(cái)產(chǎn)的理論必須提出社會(huì)正義（social justice）這一價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)?！雹賉日]神野直彥：《財(cái)政學(xué)——財(cái)政現(xiàn)象的實(shí)體化分析》，彭曦、顧長(zhǎng)江、韓秋燕、范麗香譯，南京大學(xué)出版社2012年版，第55頁(yè)。由此，分配正義在財(cái)產(chǎn)權(quán)理論上具有重要功能。在近代西方，財(cái)產(chǎn)權(quán)模型主要有兩種：一是財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使以不損害公共利益和他人利益為限的高度利己主義的個(gè)人主義模型；二是財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)以有利于公共利益的方式行使的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利模型。②有關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)模型及不同國(guó)家和地區(qū)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論差異性，參見(jiàn)肖澤晟：《財(cái)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)義務(wù)與征收的界限》，載胡建淼主編：《公法研究》（第9輯），浙江大學(xué)出版社2011年版，第315-346頁(yè)。選擇不同的財(cái)產(chǎn)權(quán)模型會(huì)導(dǎo)致對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)二元立場(chǎng)的不同，支持個(gè)人主義模型者則無(wú)疑會(huì)得出私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)優(yōu)先的結(jié)論，而支持公共財(cái)產(chǎn)權(quán)利模型者則會(huì)傾向于公共財(cái)產(chǎn)權(quán)功能的重要性。但無(wú)論是選擇那一種參考標(biāo)準(zhǔn)，公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯總是比私權(quán)利對(duì)公權(quán)力的制衡要大得多，至少公共財(cái)產(chǎn)在取得上應(yīng)受到法律的嚴(yán)格規(guī)制。在注重公平的社會(huì)政策下，公共財(cái)產(chǎn)的取得和支度都會(huì)面向社會(huì)整體平等；而在偏好效率優(yōu)先的社會(huì)政策下，政府功能會(huì)被要求最小化，公共財(cái)產(chǎn)的充盈度也會(huì)受到明顯的影響。

三、公共財(cái)產(chǎn)的分配過(guò)程

（一）歲入：課稅權(quán)的分析

討論公共財(cái)產(chǎn)的分配，不得不首先分析公共財(cái)產(chǎn)的取得，也即課稅權(quán)的正義性問(wèn)題。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，討論民主的起點(diǎn)是專制，③因?yàn)?，在現(xiàn)實(shí)世界里，任何民主制度都出自某種專制獨(dú)裁的前身。參見(jiàn)[美]查爾斯·K·羅斯：《財(cái)政權(quán)與民主的限度》，劉曉峰譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第2頁(yè)。而財(cái)產(chǎn)則是自由的保證。④關(guān)于憲法秩序視野下自由與財(cái)產(chǎn)之間的關(guān)系，參見(jiàn)[美]詹姆斯·M·布坎南：《財(cái)產(chǎn)是自由的保證》，載[美]查爾斯·K.羅斯編：《財(cái)政權(quán)與民主的限度》，劉曉峰譯，商務(wù)印書(shū)館2007年版，第27-76頁(yè)。財(cái)產(chǎn)及其權(quán)利構(gòu)成研究自由、民主和憲政的要素和核心。英國(guó)憲政經(jīng)驗(yàn)認(rèn)為，只有當(dāng)私有財(cái)產(chǎn)是在先的，國(guó)家財(cái)產(chǎn)才可能是正當(dāng)?shù)?。盡管近現(xiàn)代以來(lái)，公共財(cái)產(chǎn)取得還能通過(guò)公債等其他方式獲得，但課稅權(quán)仍是最重要的歲入方式?！皬姆芍^點(diǎn)，人民之金錢(qián)給付，系作為財(cái)政中國(guó)家財(cái)政收入之核心要素，國(guó)家經(jīng)由課稅權(quán)之行使，將人民財(cái)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換成公法之強(qiáng)制性財(cái)政收入。”⑤黃俊杰：《財(cái)政國(guó)與課稅收入之立法》，《月旦法學(xué)雜志》第84期。只有通過(guò)具有正當(dāng)性的征稅權(quán)行使，而將私財(cái)產(chǎn)中的一部或全部移轉(zhuǎn)讓渡給國(guó)家或政府?！皩?duì)統(tǒng)治者的控制，一直是通過(guò)對(duì)征稅權(quán)的約束來(lái)實(shí)現(xiàn)的。”⑥[澳]布倫南、[美]布坎南：《征稅權(quán)——財(cái)政憲法的分析基礎(chǔ)》，載[澳]布倫南、[美]布坎南：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮克利等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第10頁(yè)。當(dāng)國(guó)家以財(cái)政方式汲取歲入，人民即會(huì)提出其依據(jù)的正當(dāng)性。而這種正當(dāng)性，在實(shí)體價(jià)值上表現(xiàn)為社會(huì)正義，在程序意義上則體現(xiàn)為財(cái)政民主。只有財(cái)政本身取得管理上正當(dāng)性，自由與秩序的良好架構(gòu)方能達(dá)成。如果一個(gè)政府不依賴自己作為財(cái)產(chǎn)所有者的收入來(lái)維持運(yùn)作，而是越來(lái)越依賴于對(duì)私有財(cái)產(chǎn)以賦稅方式進(jìn)行的索取，那就最終要在納稅人與國(guó)家之間構(gòu)建起一種權(quán)利與義務(wù)相當(dāng)?shù)膽椪壿?，承認(rèn)財(cái)產(chǎn)權(quán)原則對(duì)國(guó)家權(quán)力的在先約束,確立法無(wú)明文不收稅的憲政原則。⑦王怡：《立憲政體中的賦稅問(wèn)題》，《法學(xué)研究》2004年第5期。

（二）支出：預(yù)算控制的正當(dāng)性

國(guó)家預(yù)算的建立過(guò)程，是封建君主的專制權(quán)力被剝奪的總過(guò)程的一個(gè)組成部分。而處于國(guó)家預(yù)算制度約束下的財(cái)政，與以往任何時(shí)期財(cái)政的關(guān)鍵性區(qū)別，卻是其具有的財(cái)政分權(quán)與制衡的內(nèi)容。①?gòu)堒埃骸侗容^財(cái)政學(xué)教程》，中國(guó)人民大學(xué)出版社1997年版，第288頁(yè)。從政治理論基礎(chǔ)的層面來(lái)看，分權(quán)學(xué)說(shuō)和均衡政制理論是預(yù)算法治得以建構(gòu)的前提假設(shè)和基本命題；從政治權(quán)利運(yùn)作的角度來(lái)看，議會(huì)的主要職能是立法、監(jiān)控財(cái)政（預(yù)算）和監(jiān)督政府；②劉建飛、劉啟云、朱艷圣：《英國(guó)議會(huì)》，華夏出版社2002年版，第69頁(yè)。而從權(quán)力格局演進(jìn)的意義來(lái)看，議會(huì)政治地位和權(quán)力范圍的不斷上升和擴(kuò)張，實(shí)際上體現(xiàn)和反映了現(xiàn)代意義上預(yù)算過(guò)程和制度的發(fā)端與完善。隨著現(xiàn)代以來(lái)國(guó)家職能的不斷擴(kuò)張，行政作用日趨復(fù)雜化與多樣化，財(cái)政規(guī)模隨之大幅膨脹，但同時(shí)，“此種‘量’的變化，終將迫使各方不得不正視財(cái)政規(guī)范之‘質(zhì)’的低落問(wèn)題”。③蔡茂寅：《財(cái)政作用之權(quán)力性與公共性——建立財(cái)政法學(xué)之必要性》，《臺(tái)大法學(xué)論叢》1996年第25卷第4期，第55頁(yè)。財(cái)政法治更是提上了公法學(xué)和憲政實(shí)踐的觀念議程，而作為其中基礎(chǔ)性組成的預(yù)算法治，則使得財(cái)政收入與支出及其營(yíng)運(yùn)管理無(wú)時(shí)不以公民財(cái)產(chǎn)權(quán)之保障為依歸，在分權(quán)理論和立憲財(cái)政的大框架下，對(duì)預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督諸環(huán)節(jié)進(jìn)行合法性和正當(dāng)性的指引和調(diào)控?；诠藏?cái)產(chǎn)分配的視角，預(yù)算控制的過(guò)程亦是將讓渡自私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的支用額度及其投入效率進(jìn)行評(píng)估和監(jiān)督。

（三）權(quán)利的救濟(jì)：以程序?yàn)橹行?/p>

有學(xué)者提出，基本權(quán)利作為一種憲法權(quán)利，國(guó)家理應(yīng)承擔(dān)保護(hù)義務(wù)和功能，但與此同時(shí)國(guó)家保護(hù)功能應(yīng)當(dāng)與防御權(quán)功能并列處于最主導(dǎo)地位。④陳征：《基本權(quán)利的國(guó)家保護(hù)義務(wù)功能》，《法學(xué)研究》2008年第1期。也即，國(guó)家在積極保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)和防止公權(quán)力機(jī)關(guān)肆意侵犯而被轉(zhuǎn)變?yōu)楣藏?cái)產(chǎn)權(quán)。而從另一個(gè)角度來(lái)觀察，稅法的穩(wěn)定性亦能作為靜態(tài)功能保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。“因國(guó)家之財(cái)政需求須賴私有財(cái)產(chǎn)權(quán)人來(lái)分擔(dān)，使國(guó)家無(wú)須自為經(jīng)營(yíng)財(cái)產(chǎn)，經(jīng)稅源——財(cái)產(chǎn)權(quán)長(zhǎng)期得以保留在私人手中。其前提即為稅法之存在，其存在使私有財(cái)產(chǎn)權(quán)保障得以實(shí)現(xiàn)。”⑤葛克昌：《憲法對(duì)公私法間法秩序之指導(dǎo)協(xié)調(diào)功能》，載翁岳生教授祝壽論文集編輯委員會(huì)：《當(dāng)代公法理論——翁岳生教授六秩華誕祝壽論文集》，臺(tái)灣月旦出版公司1993年版，第240頁(yè)。公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的取得和分配過(guò)程中，亦可能會(huì)侵犯私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，此時(shí)獲得權(quán)利的救濟(jì)就非常重要。在目前的法律框架內(nèi)，就公力救濟(jì)而言，通過(guò)憲法訴訟、行政程序、行政訴訟、行政補(bǔ)償、國(guó)家賠償?shù)人痉ê托姓绞娇梢垣@得具體的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的救濟(jì)；而就抽象的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的自力救濟(jì)而言，⑥自我救濟(jì)的相關(guān)理論，參見(jiàn)賀海仁：《自我救濟(jì)的權(quán)利》，《法學(xué)研究》2005年第4期。則應(yīng)通過(guò)代議機(jī)構(gòu)行使權(quán)能的方式得以實(shí)現(xiàn)。但在更為本質(zhì)的意義上，權(quán)利救濟(jì)按照次序邏輯可以分為三個(gè)階段：一是事前的協(xié)商參與程序；二是事中的預(yù)算監(jiān)督程序；三是事后的行政和司法程序。

四、分配正義的中國(guó)法治路徑

（一）公私之爭(zhēng)：社會(huì)變遷與中國(guó)憲法

財(cái)產(chǎn)權(quán)總是與憲政連在一起，被認(rèn)為是憲政的核心與基礎(chǔ)。⑦關(guān)于西方憲政視野中的財(cái)產(chǎn)權(quán)研究之緣起及思路，參見(jiàn)蔣勇甫：《西方憲政視野中的財(cái)產(chǎn)權(quán)研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2008年版，第16頁(yè)。在改革開(kāi)放之前，中國(guó)關(guān)于公私之爭(zhēng)的最后結(jié)果總是私有財(cái)產(chǎn)被貼上階級(jí)卑微性式的標(biāo)簽。政府一直以公共財(cái)產(chǎn)作為重點(diǎn)保護(hù)的對(duì)象，私人財(cái)產(chǎn)空間得不到充分張揚(yáng)，并產(chǎn)生了“國(guó)有資產(chǎn)流失”等特定的政治性追責(zé)樣本；在改革開(kāi)放以后，由于“效率優(yōu)先、兼顧公平”政策的貫徹，私人財(cái)產(chǎn)在合法背景下得以培育，甚至出現(xiàn)了民營(yíng)企業(yè)收購(gòu)國(guó)營(yíng)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)反向吸收格局。但與此同時(shí)，具體的私人財(cái)產(chǎn)在個(gè)體中的不均等性及其差距愈加擴(kuò)大。有學(xué)者提出權(quán)利實(shí)現(xiàn)存在差序格局，究其根本原因是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡所帶來(lái)的人們擁有財(cái)富多寡的不同。這是重視差距的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與重視平等的現(xiàn)代法治相沖突的表現(xiàn)。①參見(jiàn)郝鐵川：《權(quán)利實(shí)現(xiàn)的差序格局》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2002年第5期。但畢竟分配正義的直接理想就是在權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平和規(guī)則公平的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)改革開(kāi)放成果惠及全體人民。改革開(kāi)放后中國(guó)歷次修憲，都是將公私之爭(zhēng)的相關(guān)爭(zhēng)議的政策安排法律化，這在某種意義上也是一種立憲過(guò)程。從邏輯上看，憲法并不必然具備道德上的圓滿性和絕對(duì)性，而是對(duì)特定問(wèn)題留下進(jìn)一步協(xié)商的空間，以此來(lái)保持其穩(wěn)定性的同時(shí)使其能夠適應(yīng)社會(huì)的變遷而日久彌新。②See Richard H. Fallon, Legitimacy and the Constitution, Harvard Law Review, 1787-1853（2005）.盡管中國(guó)在憲法修訂保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)上不斷作出努力，有學(xué)者在研究后得出結(jié)論，不平等問(wèn)題仍然是中國(guó)政府亟待重視并需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。③李駿、吳曉剛：《收入不平等與公平分配：對(duì)轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)城鎮(zhèn)居民公平觀的一項(xiàng)實(shí)證分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第3期。

（二）經(jīng)驗(yàn)及其本土化：政策語(yǔ)詞的重新檢視

中國(guó)憲法文本在公司財(cái)產(chǎn)的規(guī)定上有相當(dāng)?shù)莫?dú)特性，這與中國(guó)數(shù)10年來(lái)獨(dú)特的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展過(guò)程及其意識(shí)形態(tài)沿革緊密相關(guān)?！稇椃ā飞婕肮藏?cái)產(chǎn)權(quán)和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的主要條文有4條。《憲法》第12條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯?！薄皣?guó)家保護(hù)社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)。禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國(guó)家的和集體的財(cái)產(chǎn)?！钡?3條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。”“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)?！薄皣?guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！钡?1條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民在行使自由和權(quán)利的時(shí)候，不得損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益和其他公民的合法的自由和權(quán)利?！钡?6條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有依照法律納稅的義務(wù)?！逼渲械?1條的規(guī)定為國(guó)家通過(guò)立法對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)人施加必要的社會(huì)義務(wù)或?yàn)閲?guó)家行使對(duì)財(cái)產(chǎn)用途的警察權(quán)力（police power）提供了憲法依據(jù)。④一些文獻(xiàn)有時(shí)也表述為“Regulatory Police Power”，部分學(xué)者也翻譯為“規(guī)制權(quán)力”?！吧鐣?huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)”與“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)”的憲法保護(hù)呈現(xiàn)明顯的位階高低，盡管僅從修飾學(xué)和解釋學(xué)的角度能充分說(shuō)理，但在實(shí)際執(zhí)行卻是難以區(qū)分其間權(quán)重。憲法是法律體系的正當(dāng)性基礎(chǔ)，通過(guò)對(duì)法律規(guī)范作出合憲判斷，可以直接強(qiáng)化其憲法上的正當(dāng)性。在法治國(guó)家，公權(quán)力行為需要符合法律才能獲得正當(dāng)性。在法律體系內(nèi)部，不同位階的法律規(guī)范構(gòu)成一個(gè)正當(dāng)性體系，這種正當(dāng)性最終可以歸結(jié)為憲法。⑤關(guān)于憲法判斷正當(dāng)化的依據(jù)及其合憲及違憲判斷的相關(guān)理論，參見(jiàn)翟國(guó)強(qiáng)：《憲法判斷的正當(dāng)化功能》，《法學(xué)研究》2012年第1期。

（三）財(cái)稅法治：分配正義的突破口

基于私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的共同視角，財(cái)政法與稅法都“關(guān)注財(cái)政財(cái)政收入的取得、使用和管理，本身就是在關(guān)注公有財(cái)產(chǎn)，從另一個(gè)角度看，這也是在關(guān)注納稅人的私有財(cái)產(chǎn)?！雹迍ξ模骸吨厮馨氡谪?cái)產(chǎn)法——財(cái)稅法的新思維》，法律出版社2009年版，第2頁(yè)。進(jìn)一步而言，公共財(cái)政是與近現(xiàn)代民主政治和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政制度。即便是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)研究，無(wú)論是哈耶克的演化式憲政主義，⑦[英]哈耶克：《哈耶克文選》，馮克利譯，鳳凰出版?zhèn)髅襟w集團(tuán)、江蘇人民出版社2000年版，第344-392頁(yè)。還是布坎南的契約式憲政主義，⑧[澳]杰弗瑞·布倫南、[美]詹姆斯 M.布坎南：《規(guī)則的理由——憲政的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，載[澳]杰弗瑞·布倫南、[美]詹姆斯 M.布坎南：《憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)》，馮克利等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2004年版，第1-171頁(yè)。都凸顯了憲政在財(cái)政研究中的重要作用。財(cái)政民主不僅結(jié)合了憲政主義和法治主義，更是統(tǒng)一了政治民主與經(jīng)濟(jì)民主的要求，其實(shí)現(xiàn)對(duì)政府行為法治和私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保障有著重要意義。⑨劉劍文：《憲政與中國(guó)財(cái)政民主》，《法治論壇》2008年第3期。在公民財(cái)產(chǎn)權(quán)日益受到重視的今天，平衡與協(xié)調(diào)國(guó)家財(cái)政權(quán)與公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的財(cái)稅法，正在日漸面臨進(jìn)一步的變革。財(cái)稅法從價(jià)值、功能到結(jié)構(gòu)都與分配正義的內(nèi)涵相契合。在與收入分配改革的互動(dòng)中，財(cái)稅法需要在平衡國(guó)與民、央與地、貧與富的關(guān)系上發(fā)揮作用，體現(xiàn)出財(cái)稅法制創(chuàng)新中的分配正義觀。①劉劍文：《收入分配改革與中國(guó)財(cái)稅法制創(chuàng)新》，《中國(guó)法學(xué)》2011年第5期。在收入分配制度改革過(guò)程中，初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，初次分配要注重效率，創(chuàng)造機(jī)會(huì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)勞動(dòng)收入的主體地位；再分配要更加注重公平，提高公共資源配置效率，縮小收入差距。其中，財(cái)稅法治是最為重要的調(diào)控手段，是收入分配改革的關(guān)鍵突破口和主要著力點(diǎn)。

五、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的財(cái)產(chǎn)秩序

（一）初次分配：勞動(dòng)、資本及其他

相比再次分配，初次分配是更為基礎(chǔ)性的分配關(guān)系，涉及資本所有者與勞動(dòng)者之間的利益衡平，通常強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先。初次分配過(guò)程中的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)制以降低勞動(dòng)所得的稅負(fù)、增加對(duì)教育就業(yè)的財(cái)政投入、鼓勵(lì)公共財(cái)產(chǎn)投向生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等為中心，重點(diǎn)完善勞動(dòng)、資本、技術(shù)、管理等要素按貢獻(xiàn)參與分配的初次分配中的財(cái)稅法因應(yīng)機(jī)制，推動(dòng)制度創(chuàng)新和落實(shí)措施安排。在初次分配階段，特定行業(yè)領(lǐng)域的稅收優(yōu)惠和生產(chǎn)補(bǔ)貼是政府可以采用的主要財(cái)稅政策。公共財(cái)產(chǎn)在初次分配中的功能和地位包括三個(gè)方面：一是取得財(cái)政收入，公共財(cái)產(chǎn)的獲得具有合理正當(dāng)性及符合法定程序；二是勞動(dòng)者實(shí)現(xiàn)報(bào)酬，通過(guò)財(cái)稅法制杠桿，私人財(cái)產(chǎn)在較低稅負(fù)和支出的同時(shí)能有較快平穩(wěn)增長(zhǎng)，并藉以推動(dòng)公共財(cái)產(chǎn)的良性協(xié)調(diào)增長(zhǎng)；三是政府宏觀調(diào)控，通過(guò)公共財(cái)產(chǎn)的收入多寡和投入結(jié)構(gòu)和規(guī)模進(jìn)行經(jīng)濟(jì)周期的熨平。與此同時(shí)，應(yīng)采取有效措施進(jìn)一步落實(shí)和細(xì)化財(cái)稅法因應(yīng)機(jī)制。也主要涉及三個(gè)方面：一是增強(qiáng)勞動(dòng)者收入能力，主要涉及降低勞動(dòng)者綜合稅負(fù)、加大在教育、勞動(dòng)者培訓(xùn)和增加就業(yè)的財(cái)稅法制創(chuàng)新和配套支持；二是通過(guò)財(cái)稅法制創(chuàng)新調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，主要涉及支持和推動(dòng)先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展，繼續(xù)推動(dòng)“營(yíng)改增”鋪面工作；三是進(jìn)一步加強(qiáng)分配制度領(lǐng)域的財(cái)稅法制創(chuàng)新，主要涉及價(jià)格、工資和政府非稅收入等事項(xiàng)，加強(qiáng)對(duì)公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)制?？梢钥紤]研究出臺(tái)企業(yè)工資支付保障、集體協(xié)商等方面法律法規(guī)，及時(shí)修訂完善土地管理、礦產(chǎn)資源管理等方面法律法規(guī)。

（二）再分配：稅收、社會(huì)保障與轉(zhuǎn)移支付

二次分配的功能主要是面向全社會(huì)的宏觀性調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)產(chǎn)對(duì)私人財(cái)產(chǎn)的反哺和衡平，并重點(diǎn)解決社會(huì)層面和法律意義上的不公平。再分配過(guò)程中的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)制主要是面向加快健全以稅收、社會(huì)保障、轉(zhuǎn)移支付為主要手段的再分配調(diào)節(jié)機(jī)制，通過(guò)推動(dòng)財(cái)稅法制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)再分配的公平正義。其重點(diǎn)在于：一是健全公共財(cái)政體系，完善轉(zhuǎn)移支付制度，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化；二是加大稅收調(diào)節(jié)力度，改革個(gè)人所得稅，完善財(cái)產(chǎn)稅，推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅，減輕中低收入者和小微企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)；三是全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，不斷完善社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助和社會(huì)福利制度。在再分配階段，政府部門(mén)可以通過(guò)所得稅、財(cái)產(chǎn)稅和社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)與保險(xiǎn)金發(fā)放、社會(huì)救助與社會(huì)福利、以及其他轉(zhuǎn)移支付等手段，調(diào)節(jié)國(guó)民收入的分配格局，合理切分公共財(cái)產(chǎn)權(quán)與私人財(cái)產(chǎn)權(quán)的規(guī)模和比重。具體措施也涉及三個(gè)方面，一是提供直接稅比重取得調(diào)節(jié)收入差距的財(cái)力，主要涉及涉農(nóng)補(bǔ)貼、一線職工收入、臨時(shí)收入補(bǔ)貼、減貧支出；二是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付直接增加特殊群體的收入，主要涉及多項(xiàng)政策性補(bǔ)貼等；三是通過(guò)民生支出減輕低收入者的支出負(fù)擔(dān)，主要涉及社會(huì)保障和基本公共服務(wù)均等化；四是通過(guò)建立良好的財(cái)政再分配機(jī)制理順收入分配關(guān)系。②閆坤、張鵬：《發(fā)揮財(cái)稅政策效能 優(yōu)化收入分配關(guān)系》，《稅務(wù)研究》2013年第1期。可以考慮研究出臺(tái)社會(huì)救助、扶貧開(kāi)發(fā)、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付管理等方面法律法規(guī)，及時(shí)修訂完善稅收征管、房產(chǎn)稅等方面法律法規(guī)。

（三）其他分配領(lǐng)域：公共財(cái)產(chǎn)的法律界限

在第三次分配階段，目前我國(guó)的財(cái)稅政策一直限于對(duì)捐贈(zèng)企業(yè)和企業(yè)的稅費(fèi)減免，并沒(méi)有較大突破。基于公共財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)制的視角，更多財(cái)稅法因應(yīng)機(jī)制應(yīng)指向培育慈善組織，發(fā)展社會(huì)慈善事業(yè)，引導(dǎo)和帶動(dòng)慈善捐贈(zèng)規(guī)模的擴(kuò)大。其重點(diǎn)在于：一是強(qiáng)化稅收優(yōu)惠的調(diào)節(jié)作用，特別是進(jìn)一步強(qiáng)化所得稅稅前扣除政策?？梢钥紤]落實(shí)并完善慈善捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策，對(duì)企業(yè)公益性捐贈(zèng)支出超過(guò)年度利潤(rùn)總額12%的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后年度扣除；二是積極構(gòu)建和拓寬慈善事業(yè)的制度平臺(tái)，主要涉及慈善行業(yè)及組織本身的免稅和低稅政策；三是充分發(fā)揮政府在財(cái)政稅收領(lǐng)域?qū)Υ壬剖聵I(yè)的扶持、引導(dǎo)和促進(jìn)功能，通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)與政府補(bǔ)貼來(lái)休養(yǎng)生息，實(shí)現(xiàn)公私財(cái)產(chǎn)權(quán)的雙贏。與此同時(shí)，可以考慮研究出臺(tái)有利于發(fā)展慈善事業(yè)等方面財(cái)稅法律制度；建立健全財(cái)產(chǎn)登記制度，完善財(cái)產(chǎn)法律保護(hù)制度，進(jìn)一步保障私人財(cái)產(chǎn)權(quán)。至于第三次分配以外的其他分配領(lǐng)域，甚或包括初次分配和再分配領(lǐng)域，在公共財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)制方面，除了實(shí)體上的財(cái)稅法制創(chuàng)新外，還應(yīng)加強(qiáng)程序正義的功能及其積極意義。正如有學(xué)者所述，“正義的實(shí)現(xiàn)最終依賴于共識(shí)的力量，而共識(shí)的形成則需要當(dāng)時(shí)群體之間有一個(gè)有效的、公平的談判與協(xié)商機(jī)制，這一機(jī)制就是民主?！雹儋Z可卿：《分配正義論綱》，人民出版社2010年版，第186頁(yè)。一個(gè)大致的原則即是，公共財(cái)產(chǎn)的界限是在私人財(cái)產(chǎn)權(quán)得到必要和最優(yōu)保護(hù)的前提下實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益與社會(huì)利益的衡平。

六、結(jié) 論

“法治的意思就是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則的約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃它自己的個(gè)人事務(wù)?！雹赱英]弗里德利希·奧古斯特·哈耶克：《通往奴役之路》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1997年版，第73頁(yè)。法治的核心目標(biāo)之一是通過(guò)約束政府權(quán)力來(lái)保障公民自由，而立基于財(cái)產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利視角，在公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的有序規(guī)制基礎(chǔ)上的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)成為當(dāng)下最重要的命題。中國(guó)在本土法治建設(shè)中面臨著權(quán)威控制的難題：一方面，法制現(xiàn)代化的順利推行需要強(qiáng)化政府權(quán)威和擴(kuò)大政府權(quán)力，另一方面卻又要想方設(shè)法通過(guò)法律來(lái)約束政府權(quán)力。如何使政府既有權(quán)威又不濫用權(quán)威，這是中國(guó)法制現(xiàn)代化過(guò)程中面臨的一個(gè)難題。③梁迎修：《反思法治：制度、實(shí)踐與話語(yǔ)》，《法學(xué)研究》2012年第6期。可以預(yù)見(jiàn)，中國(guó)將在一個(gè)相對(duì)長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)維持權(quán)威主導(dǎo)下漸進(jìn)型法治建設(shè)。目前，在中國(guó)財(cái)稅法治實(shí)踐中，還出現(xiàn)著大量的諸如“事實(shí)上的財(cái)政自主權(quán)”、④徐鍵：《分權(quán)改革背景下的地方財(cái)政自主權(quán)》，《法學(xué)研究》2012年第3期?！澳嫦蜍涱A(yù)算約束”等現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題，⑤周雪光：《“逆向軟預(yù)算約束”：一個(gè)政府行為的組織分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。但亦有地方人大預(yù)算監(jiān)督從原來(lái)的程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督的樂(lè)觀樣本。⑥有學(xué)者將人大預(yù)算監(jiān)督區(qū)分為信息、對(duì)話與強(qiáng)制三個(gè)維度，并在問(wèn)卷調(diào)查基礎(chǔ)上分析得出結(jié)論，盡管面臨很多挑戰(zhàn)，地方人大預(yù)算監(jiān)督已經(jīng)開(kāi)始從原來(lái)的程序性監(jiān)督邁向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督。參見(jiàn)林慕華、馬駿：《中國(guó)地方人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督研究》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第6期。有學(xué)者在統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是中國(guó)不平等加劇的原因，反而更快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還可能是消除財(cái)富分配不平等和加快不平等收斂的重要因素。⑦王弟海：《收入和財(cái)富分配不平等：動(dòng)態(tài)的視角》，格致出版社2009年版，第388-393頁(yè)。這也是國(guó)際比較下中國(guó)語(yǔ)境分配正義的發(fā)展環(huán)境和客觀規(guī)律。在中國(guó)當(dāng)前的法治語(yǔ)境下，憲政的實(shí)現(xiàn)還是需要緊密?chē)@文本憲法的規(guī)定，透過(guò)公共財(cái)產(chǎn)權(quán)規(guī)制理念，在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的前提下進(jìn)行財(cái)稅法制創(chuàng)新，有效和平等地保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，從而以財(cái)稅法治為關(guān)鍵突破口，實(shí)現(xiàn)收入公平分配和社會(huì)正義。

（責(zé)任編輯：馬 斌）

D921

A

1674-9502(2013)05-001-08

北京大學(xué)法學(xué)院

2013-08-07

本文為2012年國(guó)家社科基金資助重點(diǎn)項(xiàng)目《公共財(cái)政監(jiān)督法律制度研究》（課題編號(hào)：12AFX013）的階段性成果。