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（深圳大學(xué) 傳播學(xué)院，廣東 深圳 518060）

商議何以可能？
——以番禺垃圾焚燒風(fēng)波為個案研究

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（深圳大學(xué) 傳播學(xué)院，廣東 深圳 518060）

在番禺垃圾焚燒項目的公共協(xié)商過程中，大眾媒體（尤其是市場化報紙）對政府和公眾的態(tài)度與行動均給予了較為充分與平衡的報道，成為協(xié)商雙方意見交換和對話的平臺，大眾媒體在公共協(xié)商過程中的作用得以實現(xiàn)。以《南方都市報》、《新快報》為代表的市場化報紙在此事件前后兩個階段的不同報道框架和報道重點，揭示出在中國語境下此種以大眾媒體為中介的公共商議的特殊性和局限性。

公共商議；媒介化；新聞框架

一、引言：從“廈門P X”事件到番禺垃圾焚燒風(fēng)波

近年來，以環(huán)境保護為議題的公共事件日益增多，并在大眾媒體和公眾的相互呼應(yīng)與共同推動之下成為具有制度性意義的媒介事件，引起人們的廣泛關(guān)注。回顧此類公共事件，不難發(fā)現(xiàn)，它們雖然始于環(huán)境保護的議題，但最終指向往往超越了這一層面：通過揭露和批評事件所反映出來的公共決策和公共管理中存在的各種問題和缺陷，進而討論在當前的制度框架下如何使民意得以表達和實現(xiàn)，如何使公民在公共事務(wù)中的權(quán)利得以保障。面對這些得以公開表達的社會意見和公共討論，政府也不得不做出回應(yīng)——在輿論和民意的雙重壓力下，甚至改變最初的決策。

在此類公共事件中，發(fā)生于2007年的廈門PX事件頗為引人注目。PX項目是福建省廈門市引進的該市有史以來投資最大的一個工業(yè)項目。該項目2004年2月經(jīng)國務(wù)院批準立項，后經(jīng)國家相關(guān)部門審批，于2006年11月動工興建。2007年3月19日《中國經(jīng)營報》報道稱，兩會期間，105個政協(xié)委員齊聲呼吁，聯(lián)名簽署了“關(guān)于廈門海滄PX項目遷址建議的議案”，成為當年政協(xié)的頭號重點議案。議案牽頭人、政協(xié)委員趙玉芬說，這個議案牽涉到重大的環(huán)保問題，PX項目的廠址距離城市太近，隱含重大危險。此后，廈門市民以各種方式展開了議論，該項目在全國范圍內(nèi)引起了關(guān)注。2007年5月末，反對PX項目污染的短信開始在廈門市民中間流傳。5月30日上午，廈門市政府主持召開新聞發(fā)布會，正式宣布緩建海滄PX項目的決定。[1]

而2009年發(fā)生在廣州市的番禺垃圾焚燒廠事件似乎與廈門PX事件有著極為相似的發(fā)展軌跡：2009年年初，一個生活垃圾焚燒發(fā)電廠將落戶番禺大石街會江村附近的消息，從官方渠道正式傳出。在2月4日由廣州市政府發(fā)布的《關(guān)于番禺區(qū)生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目工程建設(shè)的通告》中，明確該項目落戶番禺區(qū)大石街會江村與鐘村鎮(zhèn)謝村交界處，計劃于2010年建成并投入運營。[2]2月至3月陸續(xù)有媒體報道此事，但僅將其作為一般的事件性消息，沒有形成集中的報道規(guī)模，也沒有引起廣泛的公眾注意。真正使番禺垃圾焚燒廠事件進入公眾視野的是2009年9月24日廣州《新快報》的一篇占據(jù)兩版的報道《建垃圾焚燒廠 三十萬業(yè)主急紅眼》。該報道對垃圾焚燒廠項目提出三點疑問：項目是否造成污染？選址是否科學(xué)合理？環(huán)境影響評價的結(jié)果如何，為何結(jié)果未出就已明確項目？報道詳細列舉了距離垃圾廠選址地點十公里以內(nèi)的十一個小區(qū)，表達了小區(qū)業(yè)主對該項目的反對意見。很快，廣州本地的媒體紛紛加入該事件的報道，與此同時在華南板塊的業(yè)主論壇中各種關(guān)于垃圾焚燒事件的討論也如火如荼，并實現(xiàn)了網(wǎng)上網(wǎng)下議題的雙向流動，為民意的表達提供了空間和平臺。從項目的環(huán)評到程序的公正，從項目本身過渡至垃圾處理模式討論，從政府決策到民意表達的技術(shù)性沖突，伴隨著事件進程的發(fā)展和多元社會力量的介入，公共討論的深度和廣度也得以不斷拓展。12月10日，廣州番禺區(qū)政府發(fā)布《創(chuàng)建番禺垃圾處理文明區(qū)工作方案（討論意見稿）》，表示對于垃圾處理方式和垃圾處理項目選址，番禺區(qū)將重新進行討論和論證，讓市民參與選址論證和環(huán)評，選址和建設(shè)在2011年至2012年12月完成。12月21日，官方明確表示會江村垃圾焚燒項目停建。

兩次事件均始于市民對公共利益的捍衛(wèi)。在此過程中，社會意見得以表達，并形成了較為一致的民意，最終促成了政府對民意的政策回應(yīng)。然而，在廈門PX事件中，政府與民意之間并未出現(xiàn)直接而具體的交流與互動，其發(fā)生機制更加類似于民眾反對抗議——政府妥協(xié)讓步的模式。而在番禺垃圾焚燒廠事件中，政府和民眾的對話與互動則貫穿始終：民眾對政府決策表示質(zhì)疑——政府做出回應(yīng)——民眾對政府回應(yīng)的質(zhì)疑——政府再次回應(yīng)……最終使越來越多的力量參與到這場討論中，而討論的議題也從相對單純的環(huán)境評價標準等科學(xué)性議題轉(zhuǎn)移到公民權(quán)利保障等政治性議題，并最終引發(fā)了政府在決策程序和制度上的反思與改進?？梢?，這已經(jīng)不再是一個簡單的政府迫于民意壓力改變決策的過程，它更多地表現(xiàn)為在信息公開基礎(chǔ)上的主體之間的討論、爭辯與反思，更多地表現(xiàn)為一種理性的公共商議的過程。然而就在番禺垃圾焚燒項目于2011年4月再次被番禺政府提上議事日程之后，前一階段那種理性的商議景觀卻從大眾的視野中消失了。為何前后兩個階段會有如此迥異？

鑒于此，本文嘗試對番禺垃圾發(fā)電焚燒廠事件進行個案研究，展現(xiàn)該事件第一階段中以大眾媒體為中介的公共商議過程，探討大眾媒體在此商議過程中的作用機制。在此基礎(chǔ)上，分析以《南方都市報》、《新快報》為代表的市場化報紙在此事件前后兩個階段的不同報道框架和報道重點，試圖解析公共商議為何僅在第一階段得以實現(xiàn)并持續(xù)，從而揭示出在中國語境下此種以大眾媒體為中介的公共商議的特殊性和局限性。

二、第一階段：一個公共商議的過程

“公共商議”是西方協(xié)商民主理論中的一個核心概念?！吧套h民主”（deliberative democracy），簡單地說，“就是公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活”。[3]

西方學(xué)者從不同的角度對商議民主做了多種闡釋。多數(shù)學(xué)者將商議民主看成是民主的決策模式。如米勒認為，當一種民主體制的決策是通過公開討論——每個參與者能夠自由表達，同樣愿意傾聽并考慮相反的觀點——做出的。那么，這種體制就是協(xié)商的。這種決策不僅反映了參與者先前的利益和觀點，而且還反映了他們在思考各方觀點之后做出的判斷以及應(yīng)該用來解決分歧的原則和程序。[4](p139)馬修·費斯廷斯泰因也認為，商議民主理論通常被看作是一種闡釋政治決策合法性的理論。它表達了這樣一種思想，即民主決策是合理、公開地討論、支持和反對某些建議的各種觀點的過程，是實現(xiàn)普遍接受的判斷。贊同協(xié)商民主觀點的人關(guān)心的是建構(gòu)一種作為過程的民主。它擁有民主程序僅僅作為聚合私人利益或偏好機制所缺乏的合法性。[5]部分學(xué)者將商議民主看成是一種民主的政府體制或政府形式。如科恩提出，商議民主是指一種事務(wù)受其成員的公共商議所支配的團體，這種團體將民主本身看成是基本的政治理想，而不只是將其看作能夠根據(jù)公正和平等價值來解釋的協(xié)商理想。[3]（p87）還有學(xué)者認為商議民主是多元文化社會的一種治理形式。如喬治·M·瓦拉德茲指出：商議民主是一種具有巨大潛能的民主治理形式。它能夠有效回應(yīng)文化間對話和多元文化社會認知的某些核心問題。它尤其強調(diào)對于公共利益的責(zé)任、促進政治話語的相互理解、辨別所有政治意愿以及支持那些重視所有人需求與利益的具有集體約束力的政策。[6]作為民主治理形式的商議民主在本質(zhì)上以公共利益為取向，主張通過對話實現(xiàn)共識，明確責(zé)任，進而作出得到普遍認同的決策。

無論這些認識存在多么巨大的分歧，公共商議作為一種民主決策過程中處理相互沖突的意見和偏好的特定程序的基本內(nèi)涵與特征，在大多數(shù)的協(xié)商闡釋者那里還是存在共識的。政府與公民的協(xié)商，既是達到民主決策的必要環(huán)節(jié)，同時這種商議本身就是一種民主的實踐。它既是公民政治參與的現(xiàn)實形式，也是公民培育民主精神的重要渠道，民主商議是政治合法性的來源之一。[3]（p2）

公共商議，是一種“交換理性的對話性過程，目的是解決那些只有通過人際間的協(xié)作與合作才能解決的問題情形（problematic situations）”。[3]（p25）“對話性機制是公共商議的基礎(chǔ)，通過采取一系列的機制，理性能夠變得普遍地令人信服?！趯υ捴欣硇圆粩嗷ハ嘟粨Q，有時理性之間還會有沖突，在這種來回的互換中，理性變得復(fù)雜了，超越了最初對發(fā)言人單純的反對意見”。[3]（p51-53）

在番禺垃圾焚燒風(fēng)波的第一階段中，在大眾媒體（尤其是以《南方都市報》和《新快報》等為代表的市場化報紙）的介入和推動之下，華南板塊業(yè)主與番禺政府展開了積極而理性的對話。根據(jù)雙方商議議題的變化，我們將這一過程劃分為以下三個階段：

（一）2009年9月-10月底。

政府的態(tài)度非常明確：焚燒是當前解決垃圾圍城的最有效方法，要盡快推進番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)，華南板塊業(yè)主則表示“堅決反對在家門口建垃圾焚燒（發(fā)電）廠”。[2]這一階段的對話和討論集中呈現(xiàn)為兩個層面的議題：

首先，關(guān)于垃圾處理的科學(xué)性討論：垃圾焚燒是否對環(huán)境造成破壞？破壞程度如何？二噁英對人體的危害有多大？垃圾焚燒是否是垃圾處理的唯一方式？在這一層面，民眾的焦點在于對焚燒這種垃圾處理方式的合理性與唯一性的質(zhì)疑，對于政府用于證明垃圾焚燒的先進性與必要性的各種數(shù)據(jù)和資料，民眾也都搜集和整理了其他來源的數(shù)據(jù)一一反駁，并在網(wǎng)絡(luò)論壇加以公開。

其次，垃圾廠選址的合理性及其程序正當性的討論：為何選擇在離番禺區(qū)中心如此之近、周邊有大量樓盤小區(qū)的位置建設(shè)垃圾焚燒廠？合理合法的選址決策程序究竟應(yīng)當如何？目前的這種程序是否具有合法性？程序正義如何保障？環(huán)評（項目的環(huán)境影響評價）應(yīng)該處于整個決策程序的什么位置？環(huán)評過程可否有公眾的參與？

政府于此的回應(yīng)是：“將在30日左右召開新聞通報會通報垃圾焚燒發(fā)電廠項目進展，并公示環(huán)評單位電話供業(yè)主咨詢，市民可以提意見”，[7]并表態(tài)“環(huán)評不通過，肯定不開工”。[8]

（二）2009年10月30日-11月21日。

這一階段的焦點事件是10月30日政府召開的關(guān)于番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項目的新聞通報會。

對于選址問題，政府說明“該選址方案既符合垃圾焚燒處理廠用地規(guī)模，又符合我區(qū)自然條件、人文環(huán)境和國民經(jīng)濟發(fā)展要求”；對于環(huán)評遲于選址的程序問題，政府的回應(yīng)是“程序上是這么走的，必須要有點才能進入規(guī)劃和環(huán)評程序”；[9]會上近十位專家就垃圾焚燒廠項目的相關(guān)問題進行解釋，并說明垃圾焚燒的科學(xué)性。政府繼續(xù)保持推進垃圾焚燒項目的態(tài)度，回避了環(huán)評公示這一焦點問題，再次強調(diào)垃圾焚燒處理的必要性。

對政府給予選址的解釋，民眾則認為“為何選址大石，園林局沒說清”；[10]對于民眾一直質(zhì)疑而政府始終回避的程序問題，媒體進入會江村進行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“會江村的征地工作還未開始”，從而否定了政府此前關(guān)于此事的說明：“番禺垃圾焚燒發(fā)電廠已基本完成征地工作……大石會江地段已與村民簽好協(xié)議，將于近日完成征地補償工作”。[11]

而對于政府一再強調(diào)的垃圾焚燒的必要性和唯一性，民眾則從兩方面給予回應(yīng)：首先，在業(yè)主論壇上網(wǎng)友質(zhì)疑通報會的專家與垃圾焚燒項目可能存在利益聯(lián)系，這一議題迅速從網(wǎng)絡(luò)擴散至報紙，從而動搖了通報會上的專家及其言論的權(quán)威性；其次，從政府的立場出發(fā)，不再囿于“是否在大石建立垃圾焚燒發(fā)電廠”的討論，而是對如何解決廣州市的“垃圾圍城”問題提出建設(shè)性意見，并形成了一定的共識：垃圾分類是更為環(huán)保和安全的垃圾處理方式，不管是否進行垃圾焚燒，都需要推行垃圾分類。

面對市民的各種質(zhì)疑，政府組織省情調(diào)查中心開展針對番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的專題調(diào)查，并始終強調(diào)“焚燒發(fā)電廠選址要聽民意”，同時依然堅持“番禺垃圾只能就地處理”。[12]

（三）2009年11月22日-12月11日。

11月22日政府組織的關(guān)于垃圾焚燒發(fā)電廠項目的新聞通報會再次成為媒體和市民的關(guān)注焦點。這是自從9月媒體披露番禺即將建垃圾焚燒發(fā)電項目之后，廣州市政府第一次公開表態(tài)“要堅定不移地推進垃圾焚燒”。對于是否重新選址政府沒有正面回應(yīng)，只是強調(diào)“現(xiàn)在的選址是經(jīng)過規(guī)劃部門的反復(fù)調(diào)研和專家的反復(fù)論證的”；對于民眾一直倡導(dǎo)的垃圾處理方式，政府表示“要堅定不移地推進垃圾分類”，同時也指出“這不是解決問題的根本方法”，只有垃圾焚燒才能從根本上迅速解決廣州市的“垃圾圍城”困局，先進的垃圾焚燒技術(shù)并不會污染環(huán)境；在選址程序問題上，政府回應(yīng)了此前公眾與媒體一直質(zhì)疑的程序合法性問題，解釋“法定程序是先選址后環(huán)評，公眾參與是在環(huán)評階段進行的”。[13]

面對政府的強硬態(tài)度，很多業(yè)主在論壇上表達了自己的不滿。23日番禺近300名居民到市城管委、信訪局上訪，并先后擁堵了市政府西門和東門，廣州市常務(wù)副市長蘇澤群在接訪過程中表示：若環(huán)評不過關(guān)、大多數(shù)市民反對，該項目不會動工。

在報紙媒體呈現(xiàn)的議題中，前兩個階段一直作為焦點討論的垃圾焚燒的科學(xué)問題以及關(guān)于二噁英污染等知識性議題淡出了報紙版面，這一階段報紙的態(tài)度似乎更加明確（這一階段的評論性文章數(shù)量大增）：首先，強調(diào)這一公共決策過程中公民參與以及公民意見的重要性，如《南方都市報》的社論《垃圾焚燒：依法推進繞不開民意這一環(huán)》、專欄評論《垃圾處理問題必須有公民參與決策》等，《新快報》的評論《值得期待的民意表達機制》、《尊重民意，走向善政》、《垃圾焚燒，請討論引入民意的程序細節(jié)》等等；其次，強調(diào)垃圾分類是解決當前困局的根本出路，這與政府的態(tài)度形成了鮮明的對比。

在這一階段的后半期，有網(wǎng)友指證廣州市副秘書長呂志毅（此前一直態(tài)度堅決地推行垃圾焚燒）和垃圾焚燒利益集團存在密切關(guān)聯(lián)（其弟呂志平是垃圾焚燒控股公司——廣日集團物流公司總經(jīng)理，其大學(xué)剛畢業(yè)的兒子呂仁斌是垃圾焚燒投資商廣州環(huán)投公司采購部經(jīng)理）。對政府與企業(yè)之間利益勾連的質(zhì)疑成為新的焦點議題，媒體也著手調(diào)查此事，并希望政府給予解釋和澄清。對此，政府始終未作正面回應(yīng)。12月10日，政府表示對于垃圾處理方式和項目選址進行重新討論和論證，并讓市民參與選址論證和環(huán)評。12月21日，會江村垃圾焚燒項目停建。

從以上對此次事件中公共協(xié)商過程的展現(xiàn)可以看出，政府與民眾以大眾媒體為平臺表達了各自的觀點和態(tài)度，這種意見的表達并非各自孤立的行為，而是表現(xiàn)為一種在既定的共同目標下的你來我往的交鋒、碰撞和對話的過程：

首先，這一對話帶有特定的目標，盡管參與協(xié)商的主體有著不同的視角和利益，但是都希望“通過解決問題或消除沖突來克服問題情形”。[3]（p51）在這一事件中，政府和公眾雖然意見相左，但是依然持有共同的目標——解決廣州的“垃圾圍城”問題。正是這一特定目標，使協(xié)商具有了可能性。

其次，這種對話是一個基于對協(xié)商雙方的言論與意見相互理解基礎(chǔ)之上的互動過程?！懊课话l(fā)言人都以自己的方式吸收和重新理解他們的言論。一段時期之后，發(fā)言者就開始表達他們以前所不表達的東西；試圖說服他人的過程不但改變了自己的表達方式，而且還改變了他所認為的具有說服力的理性。當為自己的言論向特定的他人負責(zé)的時候，一個人常常發(fā)現(xiàn)自己會說些原先不贊成的東西。這種來回的運動是更一般性的理解過程的一部分，就像我們預(yù)設(shè)一個對文本的理解，并在進一步的閱讀中修正他們一樣”。[3]（p52）在番禺事件中，政府推動垃圾焚燒項目建立在這樣的邏輯起點之上——解決廣州市的垃圾困局，而垃圾焚燒被認為是最為安全迅速有效的解決辦法，也就是說，選址番禺的決策是基于從全局角度對公共利益的考慮而做出的。民眾最初的態(tài)度和直接反應(yīng)是反對在番禺建造垃圾焚燒廠，并尋找各種數(shù)據(jù)和資料說明垃圾焚燒可能造成的環(huán)境污染，而這一說明只是作為反對該項目落戶番禺的理由和依據(jù)而出現(xiàn)的。在后來的討論中，垃圾焚燒造成環(huán)境污染的議題仍然頻頻出現(xiàn)，但卻是為了說明焚燒并不能安全有效地解決垃圾困局，垃圾分類才能從根本上減少垃圾總量，才是解決問題的根本出路。在這一過程中，民眾的立場從最初對自己環(huán)境權(quán)利的捍衛(wèi)轉(zhuǎn)變?yōu)閷怖娴年P(guān)切，從反對在番禺建垃圾焚燒廠轉(zhuǎn)變?yōu)榉磳υ谒械胤浇ɡ贌龔S，從單純的反對抗議轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)性地尋求出路。而這種理解和反思正是協(xié)商得以延續(xù)的重要條件，“新的理解是對話成功的標志，其表現(xiàn)就是把他人的看法和理性領(lǐng)會到發(fā)言者自己的在當前爭論過程的理解中”。[14]

三、大眾媒體在商議過程中的作用及其機制

在番禺垃圾焚燒項目的公共協(xié)商過程中，大眾媒體（尤其是市場化報紙）對政府和公眾的態(tài)度與行動均給予了較為充分與平衡的報道，成為協(xié)商雙方意見交換和對話的平臺，是協(xié)商發(fā)生的主要場所。

在番禺事件中，大眾媒體在公共協(xié)商過程中的作用主要通過以下方式得以實現(xiàn)：

第一，通過彰顯和揭示潛在于不同協(xié)商主體之間的共同理解、共同期待與共同目標，將協(xié)商主體納入一個共同的框架之中，而對話正是基于這一共同框架而得以實現(xiàn)和延續(xù)。博曼認為，“公共協(xié)商的目標是，那些有著不同的視角和利益的人們一起來解決某個問題，這是一個必須以對問題的一致理解為起點的過程”，“這種高度爭論性的活動要求限制以前形成的某些常規(guī)化的做法。這些做法可能是在非明示慣例中被松散地整合的，也可能由正式的規(guī)則來高度地整合”。[3]（p50）上文已經(jīng)分析過，在番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項目的協(xié)商過程中，政府與公眾對當前廣州市的垃圾問題達成了共識——“垃圾圍城”的困局必須盡快突圍。盡管雙方在垃圾處理方式、垃圾廠的選址、決策程序的合理性等方面都存在明顯的分歧，但是在“解決垃圾圍城的困擾”這一共同目標之下，政府與公眾就有了通過協(xié)商實現(xiàn)良性互動與合作的基礎(chǔ)和可能性。而這一強調(diào)政府與公眾合作的框架在媒體的報道多有體現(xiàn)?！赌戏蕉际袌蟆房l(fā)的社論稱：“維權(quán)民眾應(yīng)該珍惜機會，秉持理性的對話精神去表達自己的意愿，以爭取與政府形成更真切的溝通與對話，同時為維權(quán)民眾贏得一個更有利的參與決策的方式。事情發(fā)展至此，民眾已經(jīng)憑借其強大意愿推開了政府的一扇門，而政府方面也準確快速地了解到民意的迫切和強烈，表現(xiàn)出樂于接納的姿態(tài)，從而使得政府與民眾有可能形成良性互動。”[15]《新快報》的一則評論也指出：“從‘要堅定不移推進垃圾焚燒’到‘大多數(shù)市民反對將不會動工’，廣州市番禺垃圾焚燒發(fā)電廠項目所引起的爭論，正在朝良好的、雙贏的、和諧的方向進展。……政府在讓步，大多數(shù)番禺人何嘗不是在讓步？無論以哪一種方式進行談判和妥協(xié)，都遠遠勝于固執(zhí)己見的僵持不下。只要有一絲雙贏的火花，沒有人會選擇兩敗俱傷?！盵16]

第二，通過議題的選擇和對事件意義的建構(gòu)為協(xié)商提供解釋性框架，從而影響協(xié)商雙方對問題情形的理解，進而對協(xié)商主體的行動產(chǎn)生影響。正如克蘭德爾曼斯所言：“只有當社會問題被人們感知并賦予其意義時才會成為問題，許多原本可以被看作嚴重的社會問題的客觀狀況從來沒有能夠成為公眾討論的話題，甚至沒有被人們所察覺?！盵17]大眾媒體對于議題的選擇和凸顯直接影響了協(xié)商的內(nèi)容，即“就何問題進行協(xié)商”，這是一種相對外顯的影響；而隱藏在客觀的新聞報道背后的意義的建構(gòu)，則以一種更為內(nèi)隱的方式限定了協(xié)商的情境，從而影響了協(xié)商雙方對于問題情形的理解。這種對于事件的意義建構(gòu)表現(xiàn)為對事件的闡釋與定義，這一過程實際上是為協(xié)商提供了一個解釋框架。

政府對番禺事件的解釋是建立在“科學(xué)”的基本框架之下的，“采用當前世界最先進技術(shù)的垃圾焚燒發(fā)電廠”是解決廣州市垃圾問題的最有效辦法。而這一框架卻遭遇了媒體框架的抵制，“番禺垃圾焚燒廠的爭議問題，首先是一個公共決策問題，其次才是一個科學(xué)的問題”。[18]很顯然，媒體將番禺垃圾焚燒廠事件定義為公共事件，將番禺垃圾焚燒廠項目定義為與廣大市民的直接利益息息相關(guān)的重大公共事務(wù)。正因為如此，媒體和公眾才有理由對政府此前的信息不公開提出批評，對垃圾焚燒這一處理方式的科學(xué)性進行探究，對事關(guān)這一重大公共事務(wù)的決策程序的合法性表示質(zhì)疑。

這一解釋框架對于協(xié)商的直接影響主要表現(xiàn)在兩個方面：

首先，擴大了參與協(xié)商的群體，實現(xiàn)了廣泛的動員。番禺垃圾焚燒廠事件何以能夠得到如此廣泛的社會關(guān)注？在很大程度上就在于此次事件已經(jīng)從一個單純的環(huán)保議題上升為一個公共決策的議題。公共決策過程中的程序問題正是處于轉(zhuǎn)型期的中國社會較為普遍的問題，而這一問題所關(guān)涉到的是作為公民所擁有的合法權(quán)利能否得到有效的制度性保障。相應(yīng)地，與此次事件相關(guān)的社會群體不再僅僅局限于廣州華南板塊的小區(qū)居民，而是擴大到整個具有公民身份的群體。不難看出，大眾媒體在定義番禺事件時通過突出其作為公共事件的意義，將這一特定的地方性事件與更廣闊范圍的社會群體所共有的文化框架聯(lián)系起來，從而實現(xiàn)更為廣泛的共鳴與認同。

其次，這一情境定義直接影響到協(xié)商主體對于問題情形和自身行動的理解和解釋。在媒體設(shè)置的特定框架下，反對垃圾焚燒項目的公眾將自己的抗議行動視為捍衛(wèi)公民合法權(quán)益、維護社會公正的正義活動：這已遠遠超出保護自身居住環(huán)境的意義，更為重要的是對公民依法參與公共決策的權(quán)利的爭取。很顯然，這一框架不僅為公眾行為提供了合理性解釋，更為其行動的堅持與延續(xù)提供了動力。而對于另一協(xié)商主體——政府而言，這一框架則具有相當?shù)奶魬?zhàn)性：既然垃圾焚燒項目是涉及公共利益的重大事務(wù)，理應(yīng)進行具有廣泛公眾參與的公共決策，而在此過程中民眾意見與政府意見究竟誰更重要？這在無形之中對政府的態(tài)度和行為都構(gòu)成了相當?shù)膲毫?。從“堅定不移地推進垃圾焚燒項目”，到多次表態(tài)“環(huán)評不通過，堅決不開工”，直至最終停建項目并出臺《關(guān)于重大民生決策公眾征詢工作的規(guī)定》，從對垃圾焚燒這種處理方法的科學(xué)性的力證到對尊重民意的強調(diào)，不難看出，面對媒體與公眾共同建構(gòu)并推進的這一框架，政府也不得不放棄自己原先的解釋框架并進入到這一新的情境定義之中，對自身進行反思，并做出在新的情境中符合自身角色的行為。

四、第二階段：商議的終結(jié)

就在番禺垃圾焚燒發(fā)電項目被擱置一年多之后，2011年4月番禺區(qū)政府舉行新聞發(fā)布會，表示番禺要建垃圾焚燒發(fā)電廠，番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的選址再次被提上議程，本文將其看做事件發(fā)展的第二階段。此階段的事件發(fā)展有幾個重要節(jié)點，分別是：2011年4月13日，番禺區(qū)政府在新聞發(fā)布會上公布番禺垃圾焚燒發(fā)電廠的五個備選地址，其中三個均靠近佛山市順德區(qū)；2011年6月16日，番禺區(qū)政府公布垃圾焚燒廠選址的初步環(huán)評，鄰近順德的大崗居首；2011年8月16日，番禺區(qū)政府公布了生活垃圾收運處理系統(tǒng)規(guī)劃（2010-2020）環(huán)境影響評價公眾參與公示，此次公示將五個選址之一的沙灣排除，并分析認為大崗、東涌選址較優(yōu)，同時將爐渣填埋地點定于大石會江；10月11日，廣東省委省政府公布的《廣州南沙新區(qū)總體概念規(guī)劃綜合方案》中，擬將番禺大崗、欖核、東涌三鎮(zhèn)并入南沙新區(qū)。根據(jù)最初“番禺垃圾就在番禺處理”的原則，劃歸轄區(qū)的變化或?qū)⑹惯x址產(chǎn)生新的變數(shù)。

通過對《南方都市報》和《新快報》在這一階段對該事件報道的觀察，我們發(fā)現(xiàn)了以下顯著變化：首先，報道規(guī)模較之第一階段明顯縮小。《南方都市報》在此半年內(nèi)的報道數(shù)量僅為第一階段三個月報道數(shù)量的2/3，《新快報》的縮減更為明顯，第二階段的報道僅有18篇，而在第一階段的三個月內(nèi)其報道數(shù)量達到76篇；其次，在第一階段報道框架基本一致的兩份報紙在此階段的報道框架則表現(xiàn)出明顯的不同。南都在此階段的報道始終強調(diào)的一個主題就是番禺和順德兩個地區(qū)在垃圾焚燒廠選址問題上的沖突和矛盾，報道中多次出現(xiàn)“順德不知情”、“順德再次沒有被知會”等字眼，而順德區(qū)政府對于番禺在選址過程中各項舉動的回應(yīng)（如在順德開展兩次民意調(diào)查）等都成為其報道重點；《新快報》的報道則淡化甚至回避了地方政府的沖突，更多的是對番禺區(qū)政府在選址過程中的行動的事實性報道，順德區(qū)政府基本沒有成為其報道主體和消息來源。

在番禺垃圾焚燒事件的第二階段，主要矛盾已經(jīng)從第一階段政府與公眾的沖突轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸诠矄栴}上的利益沖突。沖突依然存在，然而前一階段那種雙方你來我往、理性爭辯、迅速回應(yīng)、密切互動的商議景觀卻不復(fù)存在。從番禺政府公布“五選一”名單，到各選址環(huán)評的數(shù)次公示，順德區(qū)政府僅在媒體上表現(xiàn)出被動的回應(yīng)——“不知情”、“沒聽說”，或者簡單的反對——“不合適”、“不贊成”。而兩個地方政府的直接交流與溝通更無從談起。沖突仍只是沖突，而沒有發(fā)展為商議。

前后兩階段，從媒體的表現(xiàn)到事件的發(fā)展模式竟然表現(xiàn)出如此大的差異，為什么？

首先，在第一階段，關(guān)于番禺垃圾焚燒的討論主要是在廣州市政府（包括番禺區(qū)政府）與華南板塊居民之間展開，二者同處廣州市這樣一個行政區(qū)劃；而事件進入第二階段，番禺與順德之間的利益沖突明顯突出，二者又分屬不同的行政區(qū)劃（分屬于廣州市和佛山市）。在我國，各種報紙均被納入不同級別的行政體系之中，并受到不同行政級別的宣傳部領(lǐng)導(dǎo)。這或許可以部分解釋為何隸屬羊城晚報報業(yè)集團、受廣州市宣傳部管轄的《新快報》，與隸屬南方報業(yè)集團、受廣東省委宣傳部管轄的《南方都市報》在第二階段的報道框架與規(guī)模上呈現(xiàn)出明顯的差異；

其次，在兩個階段中，潛在的利益受損群體的媒體使用情況和媒體使用策略存在極大的差異。在第一階段的討論中，華南板塊居民作為潛在的利益受損群體，在媒體使用上極具策略性，表現(xiàn)為以下幾點：（一）運用新媒體進行抗爭的組織和動員。自從2009年9月在大石會江修建垃圾焚燒發(fā)電廠的消息被報紙披露之后，麗江花園的業(yè)主率先在自己的小區(qū)論壇——“江外江”論壇上發(fā)表反對意見，并很快在“江外江”上找到彼此，召開了反垃圾焚燒的第一次會議。10月，又有業(yè)主建立名為“垃圾討論關(guān)注”的QQ群，200個名額迅速加滿。隨后，一份題為《堅決反對番禺大石垃圾焚燒廠30萬業(yè)主生命健康不是‘兒戲’》的倡議書就通過業(yè)主論壇、QQ群等方式迅速傳播開來，這一倡議書不僅通過網(wǎng)絡(luò)渠道廣為傳播，還有不少業(yè)主自發(fā)打印出來，以“掃樓”的方式逐樓逐戶地投遞，擴大風(fēng)險共識的范圍。通過小區(qū)論壇、QQ群、手機等新媒體的使用，華南板塊居民不僅實現(xiàn)了有效的信息溝通，更以此作為組織和動員方式，成功組織了幾次小型的集體行動（如戴口罩聚集在“漁人碼頭”簽名反對建立垃圾焚燒廠等）。（二）主動接近并利用大眾媒體，制造“媒介事件”。廣州番禺華南板塊是伴隨廣州城市南擴而發(fā)展起來的新興板塊，被稱為廣州人的后花園。尤其是1999年廣州華南快速干線的開通，使番禺與廣州市區(qū)相連，吸引了一大批廣州人到此置業(yè)，成就了錦繡香江、祁福新村、星河灣、麗江花園、碧桂園等一大批新老樓盤，是一個相對成熟的社區(qū)環(huán)境。更為重要的是，該板塊內(nèi)居住著為數(shù)眾多的媒體從業(yè)者，其中不乏媒體的高層管理者，這就使得該板塊居民的抗議活動在一定程度上更容易進入大眾媒體的報道視野；同時，這些小區(qū)居民相對年紀輕、學(xué)歷高，平時與各種媒體的接觸和使用頻率較高，并具有豐富的新媒體實踐經(jīng)驗。在此次事件中，從“櫻桃白”戴防毒面具廣州一日游、業(yè)主口罩藝術(shù)表演、“曬車貼”行動再到業(yè)主主動邀請番禺區(qū)政府官員赴小區(qū)座談，向垃圾焚燒技術(shù)專家發(fā)邀請函組織垃圾焚燒風(fēng)險辯論……由華南板塊業(yè)主發(fā)起的這些活動在很大程度上吻合了大眾媒體進行新聞報道的新聞價值需要，因而更有可能成為“媒介事件”。相比之下，在番禺垃圾風(fēng)波的第二階段，順德居民盡管也在網(wǎng)絡(luò)上表達了不滿與抗議，但是單純的情緒發(fā)泄并不能成為媒體的有效新聞報道素材。更重要的是，在三個靠近順德的備選地點的居民大都是本地村民，無論是文化程度還是媒體的接觸和使用頻率都與番禺居民有著較大的差距。所以我們看到在《南方都市報》的第二階段報道中，順德居民并沒有成為報道的主要新聞來源。

五、結(jié)語

從上述對番禺垃圾焚燒廠事件的分析可以發(fā)現(xiàn)，在第一階段，以番禺垃圾廠項目為焦點的政府與公眾之間的對話與協(xié)商在很大程度上是依賴于大眾媒體而展開的。大眾媒體不僅為公共協(xié)商提供了物理性的空間場所，而且對協(xié)商過程實施了一定程度的干預(yù)：通過自身對議題的選擇和意義的建構(gòu)影響了協(xié)商的議題以及協(xié)商主體對事件的理解，而協(xié)商主體正是基于這種特定的理解而采取相應(yīng)的行動的。

事實上，此類公共事件對大眾媒體的高度依賴正是中國處于轉(zhuǎn)型期這一現(xiàn)實語境下的獨特景象。西方的協(xié)商民主是建立在發(fā)達的代議民主和多數(shù)民主之上的，是對其代議民主、多數(shù)民主和遠程民主的一種完善和超越。同時，在不少西方國家已經(jīng)發(fā)展出使這種民主對話得以保障的制度性設(shè)計，如公民陪審團、協(xié)商民意調(diào)查、調(diào)停和輿論討論等等。而中國社會正處于從身份社會向契約社會、從單位社會向個體社會的歷史性轉(zhuǎn)型期，盡管公民意識逐漸凸顯，公民社會也日漸形成，但相應(yīng)的制度性缺陷依然存在，公共協(xié)商的實現(xiàn)途徑也相對單一。在這種現(xiàn)實語境中，大眾媒體對公共協(xié)商進程的影響就顯得尤為突出。

而第二階段此種以大眾媒體為中介的商議的缺失卻使我們不得不去思考，何種商議主體、何種議題、何種公共事件才可能在大眾媒介的平臺上實現(xiàn)公共商議，這一商議的過程是否會受到媒體常規(guī)生產(chǎn)和媒體市場策略的約束和影響。從這個角度而言，媒體的公共性是有限的、有條件的。那么，在現(xiàn)有框架之下，如何使利益沖突雙方實現(xiàn)理性的商議，使公共利益得以更有效地表達和實現(xiàn)，如何使媒體成為社會的更加開放、平等的平臺并達致更大的公共性，將成為我們思考的重點。

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責(zé)任編輯 申 華

D627

A

1003-8477（2013）04-0023-06

張?zhí)锾铮?982—），女，深圳大學(xué)傳播學(xué)院新聞系講師，深圳大學(xué)傳媒與文化發(fā)展中心研究員，新聞學(xué)博士。

教育部2011年度人文社會科學(xué)研究一般項目“媒體中介的公共商議研究”（11YJC860060）和廣東省高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培育項目（wym09025）的階段性成果。

人文視野 歷史·文化