曾凡軍，譚周琴

（1.廣西大學(xué)，廣西南寧 530004；2.西南大學(xué)，重慶北碚 400715）

整體性治理視域下的城市社區(qū)管理研究
——以南寧市Y社區(qū)為個案

曾凡軍1，譚周琴2

（1.廣西大學(xué)，廣西南寧 530004；2.西南大學(xué)，重慶北碚 400715）

整體性治理是20世紀(jì)90年代新興的政府治理理論，其核心思想為協(xié)調(diào)和整合，該理論主張實行大部制改革和重新政府化，對我國政府機構(gòu)改革有較強的借鑒意義。近年來，城市社區(qū)管理日益成為城市建設(shè)與管理的重要環(huán)節(jié)，我國社區(qū)管理雖取得了不少成績，但也存在一些碎片化問題。如何有效發(fā)揮城市社區(qū)在城市管理中的作用，成為我國城市化進(jìn)程推進(jìn)、城市管理創(chuàng)新面臨的一個重大問題。

整體性治理；城市社區(qū)；社區(qū)管理

隨著我國經(jīng)濟(jì)體制大規(guī)模轉(zhuǎn)型，城市化進(jìn)程的推進(jìn)以及“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等政策的實施，城市居民數(shù)量逐漸增多、居民結(jié)構(gòu)也日益復(fù)雜。原由企業(yè)和政府承擔(dān)的部分社會管理和服務(wù)職能逐漸分離出來轉(zhuǎn)移給社會，作為城市居民聚居地的城市社區(qū)成為城市管理的重要環(huán)節(jié)。城市社區(qū)該如何更有效地承接企業(yè)和政府轉(zhuǎn)移的社會管理職能、克服社區(qū)管理中的碎片化問題、完善城市社區(qū)管理，成為學(xué)界普遍關(guān)心的重要問題。整體性治理作為20世紀(jì)中后期出現(xiàn)的新興治理理論，最初主要是針對政府管理中因官僚制和新公共管理造成的職能錯位、部門主義、條塊分割等“碎片化”問題提出的。隨著整體性治理理論的實踐和發(fā)展，其適用范圍越來越廣，成為管理實踐的重要指導(dǎo)性理論。

一、理論闡釋

（一）整體性治理。

作為全新的政府治理理論，學(xué)界尚未形成對于整體性治理普遍認(rèn)可的定義。筆者較認(rèn)同國內(nèi)著名學(xué)者胡象明和唐波勇的觀點：“借助數(shù)字化時代信息技術(shù)的發(fā)展，立足于整體主義思維方式，通過網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)培育和落實協(xié)調(diào)、整合以及信任機制，充分發(fā)揮多元化、異質(zhì)化的公共管理主體的專有資源和比較優(yōu)勢所形成的強大合力，從而更快、更好、成本更低地為公眾提供滿足其需要的無縫隙的公共產(chǎn)品和服務(wù)?！盵1]

1．提出背景。

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，國與國之間的聯(lián)系越來越緊密，跨區(qū)域、跨國界的公共事務(wù)增多，僅靠單一組織的力量往往難以解決，基于共同利益的考慮，各組織開始走向聯(lián)合，這是促使整體性治理理論提出的現(xiàn)實動因；官僚制管理帶來的機構(gòu)臃腫、資源浪費、部門主義、管理效率低等弊端以及新公共管理由于對市場機制的過于推崇，導(dǎo)致的各專業(yè)部門僅關(guān)心本部門利益、忽略部門間的合作與協(xié)調(diào)、管理力量分散等碎片化問題，成為該理論提出的理論基礎(chǔ)；20世紀(jì)末英國“協(xié)同政府”的實踐，以及美國一些地方政府在不同程度上采取的整體性治理的做法，成為整體性治理理論的提出、發(fā)展和完善的實踐基礎(chǔ)；現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的進(jìn)步為跨部門的協(xié)調(diào)和整合提供了方便、快捷的溝通方式，也為整體性治理的實現(xiàn)提供了技術(shù)支持。

2.理論主張。

作為政府改革的新理論，整體性治理提出了許多新主張：（1）治理理念。整體性治理“以滿足公民需求作為主導(dǎo)理念”，[2]認(rèn)為公共管理者應(yīng)以公民需求的滿足和問題的解決為出發(fā)點，據(jù)問題解決的需要協(xié)調(diào)和整合利用各方資源和力量，協(xié)同解決問題。（2）治理結(jié)構(gòu)。整體性治理理論提倡“必須使分割管理模式下的金字塔式治理結(jié)構(gòu)變革為扁平化的網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)”，[3]扁平化的網(wǎng)絡(luò)狀組織結(jié)構(gòu)因行政層級少，部門間關(guān)聯(lián)性強，有利于實現(xiàn)組織間有效的溝通和協(xié)調(diào)，整合管理權(quán)力與資源。（3）運行機制。整體性治理認(rèn)為，協(xié)調(diào)和整合是實現(xiàn)管理主體間資源和優(yōu)勢互補的有效運行機制，其中尤其強調(diào)信任和責(zé)任感，兩者被?？怂箍醋魇恰罢w性治理整合過程中最重要的功能性因素”。[4]?？怂惯€提出，整合應(yīng)包括“治理層級的整合、治理功能的整合和公私部門的整合”[5]三個維度。（4）實現(xiàn)手段。日益發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)不僅使跨組織、跨地域的溝通更為高效、快捷，也使得建立跨越組織邊界的統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享、整合運作成為可能。

3.局限性。

凡事都具有兩面性，整體性治理在給我們帶來新主張、新思想的同時也存在一些局限性：整體性治理提倡構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的扁平組織結(jié)構(gòu)，在具體實行過程中難免會與原有的官僚制等級管理體制發(fā)生沖突和摩擦，如何實現(xiàn)兩者之間的平穩(wěn)過渡成為推行整體性治理的一大難題；在整體性治理理論提倡下的大部門式管理中，原有的管理職能分化、責(zé)權(quán)不一等碎片化問題仍有可能存在；過度強調(diào)管理主體間的協(xié)調(diào)和整合，可能促成利益集團(tuán)的形成，進(jìn)而對政府等公共組織的傳統(tǒng)權(quán)威產(chǎn)生威脅；另外，要實現(xiàn)整體性治理主張的各管理主體基于信任和責(zé)任感的相互合作、充分發(fā)揮各自資源優(yōu)勢的整合運作是有一定難度的，因為這可能會受到來自既得利益者的阻礙，成為整體性治理有效實行的掣肘。

（二）城市社區(qū)及管理。

據(jù)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》的通知（下簡稱“通知”），“聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體”[6]（p276）即為社區(qū)。社會學(xué)家則認(rèn)為社區(qū)是“區(qū)域性的社會，換言之，就是人們憑感官能感覺到的具體化了的社會”。[7]筆者認(rèn)為社區(qū)即人們因血緣、民族、工作等因素聚居的地方，社區(qū)有多種表現(xiàn)形式，如農(nóng)村中的村、社、屯、鎮(zhèn)等，城市中的小區(qū)、街道等。前者的居民構(gòu)成較為簡單，管理難度相對較小，因而本文將著重探討城市社區(qū)。

1.城市社區(qū)。

“通知”中稱城市社區(qū)為“經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)”，[6]（p276）其較明確地規(guī)定了城市社區(qū)的地域范圍，但未涉及城市社區(qū)的本質(zhì)特征。筆者比較認(rèn)同杜曉燕等學(xué)者對城市社區(qū)的定義——“一定區(qū)域內(nèi)由從事非農(nóng)業(yè)勞動的密集人口所組成的共同體”。[8]城市社區(qū)的主要特點有：社區(qū)居民構(gòu)成復(fù)雜，民族、信仰、工作、生活習(xí)慣等存在較大差異；社區(qū)居民多集中居住，且流動性大；人際關(guān)系冷漠，居民更多地關(guān)注自身經(jīng)濟(jì)利益，表現(xiàn)為居民間的互動不足以及對社區(qū)事務(wù)的漠不關(guān)心等。

2．城市社區(qū)管理。

城市社區(qū)作為城市居民的聚居地，社區(qū)管理水平的高低，直接影響著城市社區(qū)居民的生活質(zhì)量和水平，同時也對城市經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展、社會穩(wěn)定、城市治安等產(chǎn)生間接影響。城市社區(qū)管理的定義為，“在市政府及其職能部門的指導(dǎo)和幫助下，動員和依靠社區(qū)各方面的力量，對社區(qū)內(nèi)的各項公共事務(wù)和公益事業(yè)進(jìn)行規(guī)劃、組織、指揮、控制和協(xié)調(diào)的這樣一個過程”。[9]由此可見，城市社區(qū)管理主體應(yīng)為政府主導(dǎo)、多方參與的多元化管理主體，城市社區(qū)管理的對象為涉及社區(qū)居民切身利益的各項公共事務(wù)，社區(qū)管理是一個包括組織、控制、協(xié)調(diào)等步驟在內(nèi)的系統(tǒng)化過程。城市社區(qū)管理的主要內(nèi)容有，“社區(qū)行政管理、社區(qū)規(guī)劃管理、社區(qū)建設(shè)管理、社區(qū)物業(yè)管理、社區(qū)環(huán)衛(wèi)管理、社區(qū)文化管理、社區(qū)人口管理、社區(qū)安全管理以及社區(qū)服務(wù)管理”，[9]本文主要分析城市社區(qū)行政管理。

（三）整體性治理與城市社區(qū)管理的契合性分析。

隨著整體性治理理論的實踐和發(fā)展，該理論已逐漸超出了政府管理的范圍，對我國各類管理實踐產(chǎn)生重要影響。其對我國城市社區(qū)管理也具有重要的指導(dǎo)意義，兩者在面臨的困境、目標(biāo)、實現(xiàn)手段等方面具有一定程度的契合性。

1.面臨的問題耦合：碎片化困境。

城市社區(qū)管理是在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間，原本屬于企業(yè)和政府的部分社會管理職能轉(zhuǎn)移給社會所產(chǎn)生的新興領(lǐng)域。受我國傳統(tǒng)官僚制管理及計劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國城市社區(qū)管理行政化傾向嚴(yán)重，管理主體職能錯位、社區(qū)自治性受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)；碎片化運行明顯，社區(qū)管理資源、權(quán)力分散；城市社區(qū)管理面臨的公共事務(wù)和公共問題日益復(fù)雜、社區(qū)居民對社區(qū)管理的要求越來越高，整合成為現(xiàn)實的迫切需要。整體性治理是?？怂够诠彩聞?wù)的復(fù)雜化，以及由于過分強調(diào)層級管理和市場競爭機制導(dǎo)致的部門主義、條塊分割等管理碎片化現(xiàn)實提出的。即是說，城市社區(qū)管理面臨的困境與整體性治理提出的背景是耦合的，用發(fā)展了的整體性治理理論來指導(dǎo)我國城市社區(qū)管理實踐是可行的。

2.目標(biāo)一致：合作共贏，整合運作。

城市社區(qū)管理與整體性治理的目標(biāo)也是不謀而合的，兩者均認(rèn)為要實現(xiàn)有效的管理僅靠單個組織的力量是不現(xiàn)實的，唯有通過加強合作，實現(xiàn)共贏?！皬V泛參與是社區(qū)管理體制的內(nèi)核”，[10]（p16）城市社區(qū)管理的主體是多元化的，其目標(biāo)為促進(jìn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、營造和發(fā)展良好的社區(qū)文化、提高社區(qū)居民的歸屬感和社區(qū)意識等。要實現(xiàn)城市社區(qū)管理的這一目標(biāo)，尤其是在社區(qū)管理環(huán)境復(fù)雜多變、社區(qū)居民異質(zhì)性強的今天，更需要社區(qū)各管理主體的廣泛參與、相互合作。整體性治理主張加強各組織間的溝通和交流，構(gòu)建基于信任與責(zé)任感的利益整合機制，即通過各主體間的有效合作實現(xiàn)整體性治理。由此可見，兩者都旨在通過各利益相關(guān)主體的合作，提高為社區(qū)居民（或公民）服務(wù)的能力和水平，實現(xiàn)“共贏”。

3.實現(xiàn)方式：整體性治理為城市社區(qū)管理提供了可行思路。

理論的發(fā)展與成熟，指導(dǎo)著人類各項實踐活動的開展。整體性治理提倡通過構(gòu)建扁平化的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)，擴大現(xiàn)代信息技術(shù)的應(yīng)用范圍等方式，實現(xiàn)資源的有效利用和整合?，F(xiàn)代城市社區(qū)管理主體間為平等的而非上下級間的隸屬關(guān)系，社區(qū)管理策略的制定必須以此為出發(fā)點；城市社區(qū)管理以整體性治理理論為指導(dǎo)，改革組織結(jié)構(gòu)，構(gòu)建任務(wù)導(dǎo)向的運行模式；此外通過對層級、部門的整合，信息技術(shù)的運用，推進(jìn)城市社區(qū)管理的整體性運作?？梢?，城市社區(qū)管理所試圖達(dá)到的，各社區(qū)管理主體協(xié)調(diào)合作、打破城市社區(qū)管理碎片化現(xiàn)狀、實現(xiàn)城市社區(qū)整合管理的宏觀目標(biāo)的具體實現(xiàn)路徑在整體性治理中得到了驗證。整體性治理為城市社區(qū)管理目標(biāo)的實現(xiàn)提供了切實可行的路徑和指導(dǎo)，兩者具有一定程度的契合性。

二、案例分析——南寧市Y社區(qū)的管理現(xiàn)狀、困境及原因分析

南寧市城市社區(qū)大致可分為混合型社區(qū)和單位型社區(qū)兩大類：其中混合型社區(qū)成員結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，居民多因非自然或歷史原因聚居；單位型社區(qū)則多由原單位宿舍區(qū)演變而來，社區(qū)成員多為單位職工及其家屬。近年來，許多單位型社區(qū)的企業(yè)解體、部分單位型社區(qū)開始向混合型社區(qū)轉(zhuǎn)變。Y社區(qū)于2001年正式成立，成立之初的Y社區(qū)為典型的單位型社區(qū)。隨著南寧市經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，Y社區(qū)已逐步向混合型社區(qū)轉(zhuǎn)變，并在城市社區(qū)管理實踐中摸索出一條頗具特色的社區(qū)管理模式，社區(qū)管理和建設(shè)頗有建樹，曾多次獲得各級政府表彰。然而，調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)Y社區(qū)的管理依舊存在著不少碎片化問題，未能實現(xiàn)整體性治理。Y社區(qū)作為我國經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型期的特殊歷史產(chǎn)物，有較強的時代印記；其管理模式對于擺脫計劃經(jīng)濟(jì)體制遺留問題、推進(jìn)現(xiàn)代城市社區(qū)管理具有重要借鑒意義。因此，選擇Y社區(qū)作為本研究的個案，具有一定的合理性和代表性。

（一）Y社區(qū)管理現(xiàn)狀分析。

Y社區(qū)位于南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)，占地面積17.12萬平方米，住宿樓多為原單位的生活區(qū)宿舍。社區(qū)有33棟居民住宿樓，1520戶，總?cè)丝诩s為4813人（黨員約有340名），其中約2.6%（126人）為工作人員，“4050”人員約占1%（49人）。社區(qū)居民多數(shù)為原單位的職工及其家屬，近年來入住社區(qū)的社會人員增多；社區(qū)離退休人口約為1030人（其中黨員約300名），占社區(qū)總?cè)丝诘?2%左右。原單位解體時政府劃分了部分資產(chǎn)給Y社區(qū)，社區(qū)在此基礎(chǔ)上進(jìn)行再創(chuàng)造，具有一定的“自我造血”功能。

Y社區(qū)管理主體除常設(shè)社區(qū)管理機構(gòu)外，還設(shè)有社區(qū)自治機構(gòu)：黨委書記負(fù)責(zé)統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)各部門，工會負(fù)責(zé)開展各類社區(qū)服務(wù)活動，保衛(wèi)處負(fù)責(zé)社區(qū)巡邏和治安，綜合部負(fù)責(zé)執(zhí)行居民委員會的決定并處理涉及居民日常生活的大小事宜，開發(fā)經(jīng)營部負(fù)責(zé)社區(qū)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，財務(wù)部主要負(fù)責(zé)管理社區(qū)財務(wù)。Y社區(qū)具有一定的經(jīng)濟(jì)獨立性，社區(qū)內(nèi)還設(shè)有超市、個體戶、酒店、培訓(xùn)學(xué)校、咨詢公司、廣告公司、中小學(xué)校等其他城市功能組織。由此可見，Y社區(qū)并非傳統(tǒng)意義的單位社區(qū)，逐漸呈現(xiàn)出混合型社區(qū)的特點。

（二）Y社區(qū)管理困境及原因分析。

雖然Y社區(qū)在社區(qū)管理中取得了較多成績，但其中的碎片化問題仍然存在。本文將從社區(qū)管理理念、權(quán)力、資源、功能、責(zé)任等五個角度分析Y社區(qū)管理困境及原因。

1.社區(qū)管理理念碎片化，共同體意識淡薄。

根據(jù)對Y社區(qū)的實地調(diào)研，①此次調(diào)研主要采用了問卷調(diào)查和“一對一”訪談的方法，共發(fā)放問卷100份，其中社區(qū)工作人員30份、普通社區(qū)居民70份，回收問卷90份，回收率為90%；有效問卷80份，其中社區(qū)工作人員30份、普通社區(qū)居民50份，有效率為88.89%；受訪居民的男女比例約為1:3，年齡集中分布在36-50歲及50歲以上；問卷的內(nèi)容包括受訪者基本信息、社區(qū)參與意識、對社區(qū)管理的評價以及對社區(qū)管理的展望四部分。筆者發(fā)現(xiàn)該社區(qū)居民的“社區(qū)人”意識不強。調(diào)查問卷得到的數(shù)據(jù)顯示，18.8%的居民認(rèn)為其所居住的社區(qū)“僅是一個居住的地方”。其原因有二：其一為單位制思想遺留，社區(qū)居民信任并依賴于居委會，對社區(qū)事務(wù)漠不關(guān)心，接受問卷調(diào)查的居民中僅有6.35%的居民認(rèn)為社區(qū)管理的權(quán)力由居民掌握；其二為社區(qū)居民結(jié)構(gòu)的變化，非原單位居民的入住也在一定程度上淡化了居民的社區(qū)意識。從社區(qū)管理人員角度看，社區(qū)居委會、社區(qū)自治管理機構(gòu)各行其是，互動溝通不足，社區(qū)整體意識淡薄。

2.社區(qū)管理權(quán)力碎片化，權(quán)責(zé)不統(tǒng)一。

這里的權(quán)力碎片化，主要指社區(qū)管理行政權(quán)力碎片化。訪談中部分社區(qū)工作人員坦言，居委會沒有權(quán)力，只能對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)、并把無力協(xié)調(diào)的事務(wù)登記上報于街道辦事處。在我國，行政級別越高其對社區(qū)的具體情況越不了解，需要處理的具體事務(wù)越少，其握有的行政權(quán)力反而越大；行政級別越低其擁有的行政權(quán)力越少、接觸基層的時間和機會越多、往往需要處理較多行政事務(wù)。可見，社區(qū)管理權(quán)事分離，管理權(quán)力碎片化。

3.社區(qū)管理資源碎片化，資源整合不足。

Y社區(qū)管理資源碎片化體現(xiàn)在：行政權(quán)力碎片化帶來的行政資源碎片化，管理信息資源碎片化，以及社區(qū)管理的相對封閉性。信息作為社區(qū)管理的資源之一，其碎片化成因與資源碎片化有相似之處。接受問卷調(diào)查的居民中，68.75%表示主要通過社區(qū)宣傳欄了解社區(qū)管理信息，可見Y社區(qū)在社區(qū)管理的信息方面宣傳力度不夠，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在社區(qū)管理中應(yīng)用不足，社區(qū)管理主體間的信息共享網(wǎng)絡(luò)尚未形成。Y社區(qū)在整合利用社區(qū)外部資源方面略顯不足，駐區(qū)單位各自為政、社區(qū)間合作交流較少，社區(qū)管理資源碎片化，這與社區(qū)管理權(quán)力不足的客觀現(xiàn)實有很大關(guān)系。以Y社區(qū)居民辦理暫住證為例，居民需要先去居民委員會開證明，繼而到上級計生委辦理未婚（或已婚）證明，之后才能去派出所辦理暫住證。如果能對社區(qū)管理的資源進(jìn)行整合，在街道一級設(shè)立辦證大廳，將為社區(qū)居民提供一站式的便捷服務(wù)。

4.社區(qū)管理功能碎片化，整合阻力大。

在對南寧市某社區(qū)的走訪過程中，該社區(qū)原居委會委員稱居委會更像是街道辦事處的“辦事員”；Y社區(qū)的工作人員把Y社區(qū)管理機制分為行政管理和社區(qū)管理兩條線，居民委員會被歸入行政體系。以南寧市最近開展的城鄉(xiāng)清潔工程為例，應(yīng)街道辦要求，Y社區(qū)需清理南寧市某路段的街邊小廣告。于是Y社區(qū)工作人員放下本職工作，應(yīng)付這項工作任務(wù)，這必然會影響其自身職責(zé)的有效履行。Y社區(qū)居委會至少承擔(dān)了勞動保障、民政社會救助、黨員干部培訓(xùn)、未成年人教育、志愿者注冊、居家養(yǎng)老、流動人員及出租屋管理、家政服務(wù)等行政職能；而理應(yīng)由居委會履行的社區(qū)管理和服務(wù)功能由社區(qū)設(shè)立的管理機構(gòu)承擔(dān)了。街道辦事處“超負(fù)荷”運作明顯，以南寧市西鄉(xiāng)塘區(qū)新陽街道辦事處為例，其下設(shè)了共九個管理職能部門，以應(yīng)對上級交予的行政事務(wù)。綜上，由制度因素及實際情況造成的Y社區(qū)管理功能錯位，致使街道辦及居委會本職功能無法有效履行，管理力量分散，難以實現(xiàn)整體化運作。

5.社區(qū)管理責(zé)任碎片化，統(tǒng)一的責(zé)任機制，制度約束缺乏。

Y社區(qū)管理的責(zé)任碎片化問題表現(xiàn)有二：其一，居委會責(zé)任考核機制，據(jù)了解作為居民自治組織的居委會成員的任命、考核和撤銷均由街道辦事處負(fù)責(zé)；其二，Y社區(qū)自治機構(gòu)的運轉(zhuǎn)經(jīng)費由社區(qū)財政支出，主要對社區(qū)黨委負(fù)責(zé)?？梢?，社區(qū)管理主體間缺乏統(tǒng)一的責(zé)任考核和追究機制，社區(qū)管理者“各為其主”，缺乏整體責(zé)任意識，實現(xiàn)社區(qū)整體性治理成為“空中樓閣”。此外，制度碎片化也是造成社區(qū)管理責(zé)任碎片化的重要原因。居委會和社區(qū)自治管理機構(gòu)這兩條分工明確、相對獨立的管理體系不僅優(yōu)化了社區(qū)管理結(jié)構(gòu)、減輕社區(qū)管理負(fù)擔(dān)，還改善了社區(qū)管理中職責(zé)混亂的狀態(tài)。但社區(qū)管理中暫且沒有針對兩套系統(tǒng)管理人員的統(tǒng)一制度規(guī)范和制度約束，加劇了社區(qū)管理責(zé)任分散的程度。

三、城市社區(qū)管理的整體性治理策略

目前城市社區(qū)的范圍,一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居委會轄區(qū)。由于地域范圍較小，社區(qū)管理資源受到一定程度的限制，因而迫切需要對城市社區(qū)的范圍進(jìn)行重新規(guī)劃。在重新界定時應(yīng)更多地考慮社區(qū)管理資源整合的便利度，對城市社區(qū)管理的管理理念、管理體制、運行機制等進(jìn)行重新整合。筆者認(rèn)為應(yīng)在整體性治理理論的指導(dǎo)下，結(jié)合各社區(qū)建設(shè)的具體實際，對街道辦事處的職能進(jìn)行改革（或逐步撤銷），建立街道級社區(qū)。因而，本部分所指的城市社區(qū)為經(jīng)整合后規(guī)模較大、機構(gòu)設(shè)置較完整的街道社區(qū)，并初步探討其整體性治理策略。

（一）理念層面。

人們的行為往往受其思想支配，要實現(xiàn)城市社區(qū)管理的整體性治理策略，筆者認(rèn)為首先應(yīng)引導(dǎo)各社區(qū)管理主體、社區(qū)管理者、社區(qū)居民樹立共同體意識。

1.社區(qū)工作人員層面。

社區(qū)工作人員作為城市社區(qū)管理政策的具體執(zhí)行者，對城市社區(qū)整體性治理推進(jìn)產(chǎn)生著重要影響。受單位制管理思想的影響，不少社區(qū)工作人員仍認(rèn)為社區(qū)管理主要是政府等行政組織的責(zé)任，管理理念較陳舊，缺乏與其他社區(qū)管理主體合作的意識?？梢酝ㄟ^開展一系列系統(tǒng)化的培訓(xùn)，引導(dǎo)其認(rèn)清新形勢下城市社區(qū)管理面臨的時代背景、政策背景及困境；通過對管理現(xiàn)代化社區(qū)的觀摩學(xué)習(xí)，開拓其眼界；引導(dǎo)其關(guān)注新的管理理論，如整體性治理，逐步強化其應(yīng)通過多元化的治理主體，加強各管理主體間的協(xié)調(diào)和整合，從而更有效地開展城市社區(qū)管理的信念。

2.社區(qū)居民層面。

針對我國城市社區(qū)居民社區(qū)管理參與度低等問題，筆者認(rèn)為可通過社區(qū)宣傳欄、社區(qū)廣播、內(nèi)部報紙等方式加強宣傳、加大社區(qū)文化建設(shè)力度，提高其社區(qū)歸屬感和主人翁意識。以Y社區(qū)為例，自2004年起每年4月-9月都會舉行社區(qū)居民運動會，比賽項目包括拔河、地擲球、門球等居民喜聞樂見的運動，不僅豐富了社區(qū)居民的業(yè)余生活、增進(jìn)了鄰里了解，還融洽了其與社區(qū)管理者的關(guān)系。

（二）體制層面。

1.加強社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)的整合。

要實現(xiàn)城市社區(qū)管理的整體性治理，首先需調(diào)整和創(chuàng)新城市社區(qū)管理的組織結(jié)構(gòu)，通過對組織結(jié)構(gòu)的重新整合，形成“縱四橫二”的網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)。在對Y社區(qū)居民進(jìn)行問卷調(diào)查時，87.5%的受訪居民認(rèn)為有必要構(gòu)建扁平化的組織結(jié)構(gòu)。

（整合后的社區(qū)管理結(jié)構(gòu)運行圖）

“縱四”——指貫穿社區(qū)管理的縱向權(quán)力線有四條：執(zhí)政黨權(quán)力線、行政權(quán)力線、社區(qū)自治權(quán)力線以及社區(qū)服務(wù)權(quán)力線。其中，街道黨工委與社區(qū)黨支部構(gòu)成執(zhí)政黨權(quán)力線，對社區(qū)內(nèi)各單位實行政治領(lǐng)導(dǎo)；由來自政府各職能部門的工作人員組成的社區(qū)行政事務(wù)中心（下簡稱管理中心）與轄區(qū)內(nèi)的各社區(qū)工作站組成行政權(quán)力線；由管理中心組織召開、街道社區(qū)各管理主體代表參加的社區(qū)代表大會，以及由各社區(qū)居民代表參加的社區(qū)居民代表大會組成社區(qū)管理的自治權(quán)力線；社區(qū)服務(wù)中心與下設(shè)的各社區(qū)服務(wù)站，構(gòu)成社區(qū)服務(wù)體系，上下聯(lián)動，開展各項社區(qū)服務(wù)活動?！皺M二”，即指重新整合后的城市社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)的橫向?qū)蛹売袃杉墸ń值酪患壓突鶎樱ㄝ爡^(qū)內(nèi)各社區(qū)）一級。另外，需要說明的是，整合后規(guī)模較小的街道社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)站可省略，其橫向?qū)蛹壸優(yōu)橐患墶?/p>

整合后的社區(qū)管理組織結(jié)構(gòu)行政層級減少，組織結(jié)構(gòu)由金字塔式變?yōu)楸馄交木W(wǎng)絡(luò)式，上下級間的關(guān)系更為清晰、明朗；各管理主體間的橫向聯(lián)系和利益協(xié)調(diào)機制通過社區(qū)代表大會和居民代表大會得以有效保障，使得社區(qū)內(nèi)各組織力量的高效聯(lián)動和整合成為可能。

2.注重層級、部門的整合。

整體性治理提倡重新整合，其中包括層級間、同一層級職能部門間以及政府組織與非政府組織間的整合，實現(xiàn)“逆部門化和碎片化”、[5]推進(jìn)“大部門式治理”。[5]整合后的街道社區(qū)打破了現(xiàn)行社區(qū)管理的地域限制，社區(qū)管理的執(zhí)政黨權(quán)力、行政權(quán)力、社區(qū)服務(wù)權(quán)力以及社區(qū)管理資源得到了有效整合。

（1）執(zhí)政黨權(quán)力：街道黨工委作為城市社區(qū)管理體系執(zhí)政黨權(quán)力的中心，對社區(qū)各管理主體和單位實行政治領(lǐng)導(dǎo)，把握社區(qū)建設(shè)的方向；社區(qū)黨支部作為城市社區(qū)管理中的基層黨組織，在協(xié)助街道黨工委開展相關(guān)工作的同時，應(yīng)加強對基層黨員的管理，強化基層黨組織隊伍。

（2）行政權(quán)力：作為替代各政府職能部門駐區(qū)單位的新型組織形式，管理中心成為社區(qū)行政事務(wù)的主要辦理機構(gòu)。管理中心旨在整合社區(qū)管理的行政權(quán)力和行政資源，承擔(dān)原本由各駐區(qū)單位、街道辦事處及居委會承擔(dān)的行政職能，為社區(qū)居民提供一站式的便捷服務(wù)（Y社區(qū)受訪的居民90%以上都認(rèn)為有必要建立統(tǒng)一的社區(qū)工作站或社區(qū)服務(wù)中心）。在轄區(qū)內(nèi)設(shè)立的若干社區(qū)工作站，其作為行政事務(wù)管理中心的派出機構(gòu)，納入條條的管理。社區(qū)工作站不承擔(dān)具體的行政事務(wù)，而是作為管理中心在基層社區(qū)的聯(lián)絡(luò)員，密切與社區(qū)居民的聯(lián)系，配合行政事務(wù)管理中心完成相關(guān)工作任務(wù)。

（3）社區(qū)服務(wù)體系：社區(qū)服務(wù)中心和各社區(qū)服務(wù)站整合了社區(qū)管理的非政府組織力量，負(fù)責(zé)培育各種民間組織和非盈利組織，為目標(biāo)群體提供具有針對性的服務(wù)；在充分調(diào)查、分析社區(qū)居民需求的基礎(chǔ)上，整合各方社區(qū)管理力量，開展系列社區(qū)服務(wù)活動。社區(qū)服務(wù)站主要職能為配合、協(xié)助社區(qū)服務(wù)中心的工作。由此可見，該體系承接了原由街道辦及居委會承擔(dān)的社區(qū)服務(wù)職能。

通過層級、部門的整合，城市社區(qū)管理執(zhí)政黨權(quán)力體系、行政權(quán)力體系和社區(qū)服務(wù)體系得以建立，通過重新整合城市社區(qū)管理權(quán)力和資源，有效解決了城市社區(qū)管理權(quán)力、資源碎片化的問題。

（三）機制層面。

1.建構(gòu)整體性協(xié)調(diào)機制。

有學(xué)者認(rèn)為，“在按照傳統(tǒng)自上而下層級結(jié)構(gòu)建立縱向線的同時，強調(diào)政府治理還必須依靠各種伙伴關(guān)系建立起橫向的行動線”。[4]為有效解決城市社區(qū)管理權(quán)事分離、資源分散、職能錯位等碎片化問題，構(gòu)建社區(qū)橫向利益協(xié)調(diào)機制顯得尤為重要。筆者認(rèn)為，應(yīng)建立和完善由各社區(qū)管理主體共同參與的社區(qū)代表大會機制，其作為社區(qū)居民自治、社區(qū)管理權(quán)力協(xié)調(diào)組織對各方社區(qū)管理力量進(jìn)行有效協(xié)調(diào)與整合。

社區(qū)代表大會的成員包括：社區(qū)內(nèi)相關(guān)管理主體代表，社區(qū)管理社會力量代表，及社區(qū)居民代表等。其主要職責(zé)為加強社區(qū)各管理主體間的橫向聯(lián)系，對涉及社區(qū)整體利益的公共事務(wù)通過集體協(xié)商、協(xié)調(diào)的方式解決，預(yù)防社區(qū)行政體系、服務(wù)體系和黨政體系的碎片化運作。通過社區(qū)各管理主體的廣泛參與和協(xié)調(diào)對話機制，有助于整合社區(qū)管理主體的各項獨有資源，推進(jìn)城市社區(qū)管理的整體化運作。

居委會作為群眾自治的基層組織，其成員由轄區(qū)內(nèi)居民通過不記名投票的方式直接選舉產(chǎn)生，居民代表大會由居委會組織召開。目前，我國城市社區(qū)居民選舉其認(rèn)為能代表自身利益的居民代表，成為其利益訴求表達(dá)的主要形式。為保障這一渠道的暢通，居委會應(yīng)深入群眾，搜集、整理和反饋居民對社區(qū)管理的意見和建議。城市社區(qū)中各企事業(yè)單位與社區(qū)居民的生活質(zhì)量息息相關(guān)，其掌握著大量社區(qū)管理資源，通過在社區(qū)代表大會的指導(dǎo)下成立業(yè)主委員會，反映其利益訴求引導(dǎo)其參與社區(qū)管理，實現(xiàn)社區(qū)管理力量的整合。

通過社區(qū)代表大會機制，加強行政事務(wù)管理中心、社區(qū)服務(wù)中心與社區(qū)內(nèi)各企事業(yè)單位的聯(lián)系，解決管理主體間橫向溝通不足問題。從而變各自為政、“單打獨斗”的碎片化運行為密切溝通和聯(lián)系的整體性運作。此外，目前我國城市社區(qū)管理主體的參與意識淡薄，很大程度上是因為利益關(guān)聯(lián)性弱?？赏ㄟ^構(gòu)建利益協(xié)調(diào)機制，加強社區(qū)管理主體與社區(qū)整體利益的關(guān)聯(lián)性，實現(xiàn)社區(qū)管理主體利益的整合。

2.構(gòu)建整體性責(zé)任機制。

構(gòu)建整體性責(zé)任機制，主要從社區(qū)管理責(zé)任追究的方式和方法加以分析。首先，應(yīng)建立起由社區(qū)居民大會審核通過的統(tǒng)一績效考核方案，對社區(qū)工作人員進(jìn)行考核，同時借助社區(qū)信息共享平臺，把社區(qū)居民滿意度納入考核范圍（Y社區(qū)81.25%受訪的居民贊同通過網(wǎng)絡(luò)對社區(qū)管理人員的工作進(jìn)行評價）。其次，責(zé)任追究制度層面，可借鑒企業(yè)的首問責(zé)任制，即辦事群眾進(jìn)入社區(qū)管理部門后第一個接待他的工作人員為其首問責(zé)任人。首問責(zé)任人應(yīng)為其提供令其滿意的服務(wù)，不可推諉責(zé)任、不予理睬等。這就要求社區(qū)工作人員在樹立整體責(zé)任意識的同時，還需對社區(qū)管理的工作有相對全面的了解。首問責(zé)任制的落實情況應(yīng)納入當(dāng)月（季度）的考核，對未執(zhí)行者予以通報批評或相應(yīng)的處罰。

（四）技術(shù)層面。

為更好地實現(xiàn)社區(qū)管理力量的整合，運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、實現(xiàn)信息共享顯得尤為必要。

1.設(shè)備的完善。

要實現(xiàn)城市社區(qū)管理的整體性治理策略，首先應(yīng)保證社區(qū)管理辦公設(shè)備的完備性和現(xiàn)代化；擴大社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)覆蓋范圍，保證網(wǎng)絡(luò)使用的便捷性、安全性；強化對社區(qū)管理者的技能培訓(xùn)，提高其應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的能力。此外，還可結(jié)合社區(qū)實際，配置適當(dāng)?shù)募夹g(shù)人員，負(fù)責(zé)系統(tǒng)的更新和維護(hù)等。

2.構(gòu)建整體性信息系統(tǒng)。

有學(xué)者認(rèn)為，構(gòu)建整體性治理信息共享機制較極端的一個選擇，是建立起組織內(nèi)的每個部門和成員都可以使用的“單一的中央數(shù)據(jù)庫”。[1]針對公共事務(wù)復(fù)雜、管理難度大的城市社區(qū)，建立社區(qū)管理主體統(tǒng)一使用的信息共享機制和系統(tǒng)，整合社區(qū)管理信息資源是必要且可行的。信息系統(tǒng)由行政事務(wù)管理中心主管，社區(qū)管理主體通過專門的賬號和密碼登入系統(tǒng)。信息系統(tǒng)的運營資金，亦可構(gòu)建包括政府、社區(qū)、市場在內(nèi)的多方資金供給主體，實現(xiàn)整體化運作。

3.逐步實現(xiàn)辦公自動化和一體化。

此外，還可根據(jù)社區(qū)管理的具體實際，借鑒政府（部分企業(yè)）的做法，在社區(qū)管理中引進(jìn)辦公自動化（Office Automation，簡稱OA）系統(tǒng)，為社區(qū)居民提供方便、快捷的業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理渠道。

綜上，整體性治理提出的背景、目標(biāo)、實現(xiàn)方式等均與城市社區(qū)管理有一定程度的契合性。針對我國城市社區(qū)管理中普遍存在的社區(qū)整體意識不足，社區(qū)管理權(quán)力分散、權(quán)責(zé)不一，社區(qū)管理資源分散、功能錯位，社區(qū)管理整體責(zé)任意識缺乏，管理制度不完善等碎片化困境。筆者認(rèn)為，應(yīng)結(jié)合各社區(qū)實際，堅持以整體性治理理論為指導(dǎo)，從城市社區(qū)管理理念、管理體制、社區(qū)運行機制以及技術(shù)手段四方面推進(jìn)我國城市社區(qū)管理的整體性治理建構(gòu)。通過社區(qū)組織結(jié)構(gòu)及運行機制的重新整合，實現(xiàn)社區(qū)管理由碎片化走向整體性運作的轉(zhuǎn)變。

[1]胡象明，唐波勇.整體性治理：公共管理的新范式[J].華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）,2010,（1）.

[2]曾凡軍，韋彬.整體性治理：服務(wù)型政府的治理邏輯[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報,2010，（1）.

[3]任維德，喬德中.城市群內(nèi)府際關(guān)系協(xié)調(diào)的治理邏輯：基于整體性治理[J].內(nèi)蒙古師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版), 2011，（2）.

[4]費月.整體性治理：一種新的治理機制[J].中共浙江省委黨校學(xué)報,2010，（1）.

[5]曾凡軍，韋彬.后公共治理理論：作為一種新趨向的整體性治理[J].天津行政學(xué)院學(xué)報,2010，（2）.

[6]范耀登,等.城市社區(qū)管理[M].北京：中國社會科學(xué)出版社，2010.

[7]何肇發(fā).社區(qū)概論[M].廣州：中山大學(xué)出版社，1991.

[8]杜曉燕，李景平，等.我國城市社區(qū)管理中的權(quán)力協(xié)調(diào)問題[J].社會學(xué)問題，2006，（2）.

[9]城市社區(qū)管理[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/ 8c4bbcfb0242a8956bece46c.html.

[10]汪大海，魏娜，等.社區(qū)管理[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.

責(zé)任編輯 申華

C916.2

A

1003-8477（2013）04-0058-06

曾凡軍（1979—），男，管理學(xué)博士，廣西大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師。譚周琴（1991—），女，西南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2012級行政管理專業(yè)碩士研究生。

教育部2011年度人文社會科學(xué)研究青年項目“邊疆多民族地區(qū)基層整體性治理研究”（11YJC810039）的階段性成果之一。