范時杰 賀志峰

澳門安老服務發(fā)展歷程、政策變遷與模式分析
——兼論對內(nèi)地老年社會工作的啟示

范時杰 賀志峰

本文根據(jù)安老服務實施主體的不同，將澳門安老服務發(fā)展歷程劃分為四個階段，并重點剖析了澳門回歸后特區(qū)政府主導推進的安老服務政策變遷。澳門安老服務運行模式呈現(xiàn)出運行機制靈活、服務種類多元、服務分層合理、實務研究充分等特點。澳門安老服務的實踐和探索對內(nèi)地老年社會工作事業(yè)的發(fā)展具有重要的啟示意義。

發(fā)展歷程 政策變遷 運行模式

范時杰，北京師范大學珠海分校社會工作系主任，博士，副教授；賀志峰，北京師范大學珠海分校社會工作系助教，碩士（廣東珠海 519087）。

“老吾老以及人之老”，“使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養(yǎng)”是大同社會中老年人幸福生活的標志性符號。從傳統(tǒng)話語體系分析，老年人的本質(zhì)屬性是社會的一個弱勢群體，按照勞動力標準來劃分，屬于基本喪失勞動能力或部分喪失勞動能力的群體，需要依托社會共同體找到社會代際支持才能維系生存，也就是通稱的“贍養(yǎng)”來實現(xiàn)自身生命延續(xù)。如何構建一個幸福的社會生活共同體，培育良好的社會福利體系和社會保障體系，形成穩(wěn)健的服務政策和服務機制，保障社會成員蛻變?yōu)槔夏耆酥蟮男腋Ｉ?，成為社會發(fā)展進程中的重要任務。我國內(nèi)地的老齡化進程，晚于其他已經(jīng)進入老齡化社會的國家和地區(qū)，澳門的安老政策和養(yǎng)老模式對于內(nèi)地有借鑒價值。

“老年人”這個詞語作為一個特定群體的身份符號，本身體現(xiàn)了一定弱勢性。在市場經(jīng)濟和理性主義的社會環(huán)境中，老年人群體不再形成社會生產(chǎn)力，效用主義和世俗主義往往將這個群體污名化，認為他們攤薄了社會公共資源和社會財富。澳門很早就開始用“長者”這一中性詞匯取代一般意義的老年人一詞，并在去歧視化、去符號化之后，開啟運行并不斷改進澳門的長者服務政策和安老模式。

一、澳門人口老齡化演變趨勢與困境

澳門作為一個移民城市，人口老齡化除了受自然生育因素的影響外，還受到外來人口遷入的巨大影響，這使得澳門的人口老齡化趨勢變得更加復雜。根據(jù)劃分人口年齡構成的4個國際指標綜合分析，20世紀60年代澳門人口屬于年輕型向成年型過渡；20世紀70年代澳門人口日趨老化，人口結構已屬于成年型向老年型過渡；20世紀80年代澳門出生人口明顯增加，大量青壯年遷入澳門，使澳門人口老化趨勢有所減緩；但進入到20世紀90年代以來，澳門老齡化趨勢嚴重，跨入到了名副其實的人口老年型行列（褚可邑，2002）。據(jù)2011年澳門統(tǒng)計暨普查局發(fā)布的數(shù)據(jù)，澳門總?cè)丝跀?shù)為55.2萬人，65歲及以上的老年人口為4萬人，占總?cè)丝跀?shù)的7.2%，老化指數(shù)為60.7%，老年人口依賴指數(shù)為9%。人口老化程度與2001年的7.3%相當，主要是由于成年人口的移入及外地雇員的增加，使得澳門人口老化的速度得以緩和（人口與計劃生育，2011）。依此數(shù)據(jù)推斷，到2031年，澳門總?cè)丝跀?shù)為82.9萬人，其中65歲及以上老年人占總?cè)丝跀?shù)的比例將達到19%，老化指數(shù)將高達156%，老年人口依賴指數(shù)會達到28%。

澳門人口老齡化程度的漸進性及波動性的特征（徐永勝，1998），對澳門整個經(jīng)濟社會發(fā)展帶來巨大挑戰(zhàn)。一方面，從安老服務本身來說，醫(yī)療護理需要大規(guī)模增加，社會服務需求會迅速擴大，社會經(jīng)濟負擔將明顯加重，家庭照顧和護理的壓力增大，長者個人的適應問題更加突出，長者個人能享受到的公共服務和社會服務的資源將減少。另一方面，從安老的政府保障支持和經(jīng)濟持續(xù)供給上，澳門博彩業(yè)長期穩(wěn)定發(fā)展的可持續(xù)性已經(jīng)被質(zhì)疑，博彩單一產(chǎn)業(yè)的發(fā)展模式必定不能持久。缺乏產(chǎn)業(yè)多元化支持的澳門經(jīng)濟未來可能受到?jīng)_擊。勞動力短缺和老齡化將進一步抑制澳門經(jīng)濟發(fā)展，不能給安老提供穩(wěn)定持續(xù)的經(jīng)濟支持。在收入減少和安老支出增加雙重壓力下，澳門正全面檢討和反思安老政策和經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。

二、澳門安老服務發(fā)展歷程

在澳門，慈善救濟類、社區(qū)互助型的養(yǎng)老傳統(tǒng)和社區(qū)發(fā)展型的安老模式有深厚的社會基礎，葡澳時代就有了慈善救濟類安老服務。20世紀四五十年代伊始，在本澳的中國人集聚的小區(qū)，如崗頂、筷子基就產(chǎn)生了鄰里會、街坊會和互助會等社區(qū)類社會組織，開展了政府缺失的社會系統(tǒng)下的群眾性自治的安老模式。隨著時代發(fā)展，澳門經(jīng)濟不斷發(fā)展，特別是20世紀80年代開始，澳門博彩業(yè)異軍突起，迅速發(fā)展，為澳門財政收入和總體經(jīng)濟環(huán)境提供了較為穩(wěn)定的物質(zhì)保障，開啟了現(xiàn)代意義上的長者福利體系和保障體系，形成了具有澳門特點的長者服務政策和模式?？傮w來看，澳門安老服務發(fā)展歷程可分為四個階段：

第一階段，20世紀80年代及以前。澳門安老服務起源于葡澳初期的卡內(nèi)羅神父創(chuàng)建的仁慈堂，1569年卡內(nèi)羅為了救濟困苦居民，提供生活救助，以天主教為支撐，建立仁慈堂，后來逐步接收老年人。1895年清安醫(yī)所成為第一家安老院。1938年澳門成立慈善救濟總會，救濟救助老年人。此后，以澳門民間力量和社區(qū)自身為核心，向澳門社會知名企業(yè)家和社會人士籌集善款，圍繞慈善救濟開展安老服務。主要的服務內(nèi)容就是建立一些老人院舍和開展社區(qū)互助照顧。澳門逐漸產(chǎn)生了一批條件簡陋、設備簡單而功能相對齊全的社區(qū)型的護理、照顧和日間照料的機構，開展經(jīng)濟援助、實物救助和收容庇護。

第二階段，20世紀80年代到90年代。由非政府組織、非盈利組織為主導，發(fā)展耆康中心，政府初步建立社會福利體系。澳門的社會福利保障法令和條款真正發(fā)揮效力，安老服務繼續(xù)發(fā)展，社會福利制度和社會保障制度開始形成，初步建立了為獨居老人或者老年人夫婦提供公租房和廉租

房的制度。非政府組織和非盈利組織積極開展社會服務和老年人服務，以專業(yè)的社會工作的理念和手法，圍繞耆康中心，開始為老年人提供公共援助、個案工作、團體康復、小組工作、日間照料、日間護理、送餐服務和家務助理等等服務。

第三階段，20世紀90年代到2000年前后。政府的介入增加，推動社區(qū)支援服務發(fā)展。澳門特區(qū)政府將老年人群體納入到施政綱領的重要保障群體，積極推動安老服務的發(fā)展。政府聘請專業(yè)機構研究澳門安老服務發(fā)展戰(zhàn)略，建立研究評估和規(guī)劃機制，完善政府的社會保障制度，檢討安老服務設施設置和相關法律法規(guī)。加大對社區(qū)的支持力度，為老年人提供多元、立體的支持服務，通過政府購買服務的方式，建立各種社區(qū)社工中心和社區(qū)綜合服務中心，依托社區(qū)來實現(xiàn)對長者的社會服務和社工服務。

第四階段，21世紀初以后。澳門的安老政策進入新時期，政府的主導角色越來越突出，致力于協(xié)助強化現(xiàn)有的服務水平，填補服務的空白，逐步由服務層面走向立法層面，盡力實現(xiàn)法律法規(guī)調(diào)整規(guī)范長者服務的職業(yè)化、標準化和規(guī)范化。大力發(fā)展社會工作事業(yè)，通過公辦民營、公私合營和政府購買的方式，支持明愛、工聯(lián)、街坊總會、特奧等組織建立社區(qū)中心，通過專業(yè)、職業(yè)的社會工作者提供長者服務。

三、澳門特別行政區(qū)政府安老政策的變遷

第一階段，2000年到2003年。澳門回歸后，特別行政區(qū)政府就長者服務等安老政策提出了明確的施政綱領，2000年，特區(qū)政府提出要推進服務達致老有所養(yǎng)，老有所為和老有所學的目標，注重老年人社會福利政策研究。2001年提出要強化獨居長者的關懷和輔助工作。2002年在總結前兩年基礎上，提出強化現(xiàn)有已經(jīng)為長者開展的服務網(wǎng)絡，提升服務網(wǎng)絡的順暢程度，加強對獨居長者的關懷和支援。2003年提出檢討各類社區(qū)照顧服務，積極為長者提供起居生活照顧，協(xié)助安老院舍持續(xù)提升服務質(zhì)量。

第二階段，2004年到2007年。澳門特區(qū)政府開始強調(diào)宏觀統(tǒng)籌規(guī)劃，發(fā)展安老服務，建立預警機制。2004年，政府提出鞏固安老服務，推廣健康生活，規(guī)劃長者服務，推動持續(xù)發(fā)展的施政方針。2005年，政府又提出更新工作模式，著重社區(qū)為本，發(fā)揮協(xié)調(diào)角色，整合社區(qū)資源，關注社會危機，拓展預防機制。2006年，根據(jù)“協(xié)作倍增活力，民營更添效能”的基本理念，以倍能和增權為中心，引入社會工作價值，建立科學數(shù)據(jù)，發(fā)展整體安老規(guī)劃。隨后一年，明確提出要構建深化長者關懷照顧，提升老年生活質(zhì)量的施政方針。

第三階段，2008年到2012年。特區(qū)政府注重法律法規(guī)建設和社會保障體系完善，推進安老政策的制度化建設。2008年，政府提出以促進社區(qū)照顧條件，優(yōu)化長者生活素質(zhì)為施政方針。2009年，制定權利保障法規(guī)，推進長者支援服務。2010年，政府圍繞長者家庭照顧原居安老的目標，提出廣添福祉保障耆老。2011年，以建立健全社會保障制度，落實雙層養(yǎng)老體系為中心，政府提出優(yōu)化長期照顧服務，完善老年社會工作價值體系，倡導全民護老社區(qū)。2012年，政府提出完善雙層社保體系，提高服務素質(zhì)水平，推動老有所為生活，完善長期照顧服務，提出《長者權益保障綱要法》草案咨詢文本，征求社會各團體、成員的意見。

從政策變遷的角度來看，澳門自回歸大陸以來實施的安老政策呈現(xiàn)出兩個方面的轉(zhuǎn)變：一是發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。從探索到落實，從補救到預防，從被動到主動，從短期到長期的發(fā)展轉(zhuǎn)變。二是發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。目前，澳門長者服務的政策由過去十年的老有所養(yǎng)、老有所為和老有所學的施政目標，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺e極參與，躍動耆年”的發(fā)展目標。從澳門的立法和制度設計的趨勢來看，未來澳門安老政策將立足逐步構建共融社會的宗旨，以社會參與、家庭照顧和原居安老為基本原則，

將維護長者權益是全社會共同責任作為出發(fā)點，注重加強家庭功能，積極推動預防和發(fā)展性工作，建立健康生活方式，強化社區(qū)支援服務，改進社區(qū)康復護理和康復服務等，鼓勵和協(xié)助長者在熟悉的社區(qū)中生活。

四、澳門安老服務運作模式

澳門不僅重視安老政策的實際社會服務和社會工作的推進，將老年社會工作的價值理念、精神倫理和工作手法融入到實務工作本身，而且非常重視整個社會系統(tǒng)和價值系統(tǒng)的重塑與再造，將安老視為全社會的共同責任和共同事務，很快構建起一個適合中國家庭倫理和養(yǎng)老精神的安老模式。從安老模式構建和安老政策變遷的角度來分析，澳門采用的是循序漸進、合理規(guī)劃、有序布局、全面改進福利的方式，實現(xiàn)長者的社會照顧和居家安老。既重視機構的專業(yè)照顧，又有院護照顧，更有居家養(yǎng)老，把老年社會工作的理念充分融入到安老實務中。在政策制定上，既有較為具體的指導和規(guī)范安老社會工作的政策，也有宏觀上的社會福利、社會保障和施政綱領，更有權益保障的法律制定。呈現(xiàn)出如下特點：

第一，運作機制靈活。官民合辦和民辦兩種模式和諧共處，共同推進澳門安老服務的有效實現(xiàn)。官民合辦模式就是政府提供場地、財政支持和技術支撐，民間機構負責運營管理，雙方按照契約履行各自職責，按照服務的標準進行評估考核。民辦就是由民間機構自行集資、負責管理，提供專項的社會服務與社會工作，政府按照需求評估，將自身提供不了、提供不好或者提供成本過高的服務項目，通過契約外包形式向民間組織購買服務或者購買床位等。

第二，服務種類多元。以社區(qū)服務為中心和主軸，以院護照顧為重點，通過合理的服務半徑設置，將社會服務和社會工作覆蓋到澳門社會及相關人群。截止到2012年7月，澳門有涉及安老服務的耆康中心24間，日間中心10間，老人社屋3座，獨居長者支援服務5間，康復巴士2隊，家居照顧及支援服務5對，平安鐘/心意通服務2個。院護照顧總共19間（非營利的10間，營利的9間），其中安老院舍17間，護理安老院舍1間，護養(yǎng)院1間。

第三，服務分層合理。澳門安老服務根據(jù)長者不同的身體狀況、活動能力、自理能力和服務需求，進行合理分類，將需要社會服務和社工服務的長者分到不同的機構。截止到2012年7月，耆康中心擁有長者名額1912個，長者日間中心名額1481個，安老院舍1329個，其中安老院舍中有政府津貼的879個，私營的450個。

第四、實務研究充分。澳門對長者群體的理論研究和政策研究相當精細。以澳門社工局主導，牽頭相關專業(yè)研究機構，對澳門安老模式和長者照顧政策進行全面研究，先后于2004年、2006年和2009年發(fā)布了《長者照顧供給體系研究報告》、《長者長期照顧服務需求研究報告》和《長者照顧服務使用者健康狀況研究》。先后建立若干個和安老政策及老年社會工作相關的咨詢委員會。從理論高度和戰(zhàn)略視角，用社會工作的眼光，特別是老年社會工作的方法來解構澳門安老政策和模式的發(fā)展路徑，構建了完整的理論體系。澳門最終形成按區(qū)域分布、有重點推廣的長者服務統(tǒng)一的標準和分類，長者照顧供給體系緊密合作的機制，設立了長期照顧的評估系統(tǒng)，由政府訂立長遠的長期照顧政策和老年社會工作發(fā)展政策。

五、澳門安老服務實踐對內(nèi)地老年社會工作的啟示

內(nèi)地老年社會工作方興未艾，如何在傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老三大模式內(nèi)進行有效突破，構建起符合內(nèi)地經(jīng)濟社會發(fā)展需要的老年社會工作體系，值得深思。在社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)

濟發(fā)展的進程中，家庭結構、社區(qū)結構等共同體組織要素在不斷弱化，取而代之的是社會成員作為人力資源受市場配置，流動性、遷移性增強，所有社會成員需要規(guī)避經(jīng)濟社會風險。人口老齡的不斷加深，必然使內(nèi)地老年社會工作發(fā)展面臨不少挑戰(zhàn)。

第一，從長者自身來說，長者所面臨的問題越來越多且復雜性、多元性增強，傳統(tǒng)的工作手法和工作思維難以解決這些問題。國際化、開放性社會不斷推進，長者及家屬的要求也越來越多，期望也越來越大。期望和現(xiàn)實之間的反差和對立，加劇了老年社會工作的難度。隨著家庭護老功能和家庭結構不斷弱化，家庭承擔的代際養(yǎng)老和安老責任日益淡薄，維系傳統(tǒng)養(yǎng)老模式的社會規(guī)則體系的約束能力弱化，長者充權、增能的需求不斷提升，長者對服務的質(zhì)量、期望和要求也在不斷改變。澳門安老服務實踐表明，面對長者的各種需求，一方面需要政府適時調(diào)工作目標和工作重點，采取專業(yè)社會工作方法和手段來回應長者的需求。另一方面需要非政府機構，民間團體予以緊密配合，扮演政策倡導者，服務提供者等角色，架起溝通民眾和政府之間的橋梁。

第二，從人才隊伍建設來說，老年社會工作專業(yè)人才和安老服務護理人才的培養(yǎng)是一個很大問題。澳門的經(jīng)驗表明，安老服務和老年社會工作領域的人才流失嚴重，很少有人愿意從事或者委身于安老服務工作。現(xiàn)在不僅僅是人才隊伍數(shù)量問題，更重要的是要在開發(fā)適度崗位的同時，留住具有專業(yè)技能、實務倫理的大量人才。需要積極創(chuàng)設條件，保證各專業(yè)類別之間的人才將各自專業(yè)技能在相互尊重的基礎上真正發(fā)揮協(xié)調(diào)效能，有效實現(xiàn)服務質(zhì)量的持續(xù)改善。

第三，從政策制定和公權力運行來說，將有限政府轉(zhuǎn)型過渡為積極政府，發(fā)揮政府和社會之間的協(xié)調(diào)關系，是新的公共治理和社會管理的命題。政策制定者、政策執(zhí)行者與服務提供者如何建立伙伴關系，產(chǎn)生戰(zhàn)略互信與合作機制，建立有效的合作平臺等等，都是一個個現(xiàn)實的難題。各政府部門、各社會服務機構之間是合作伙伴關系，又是競爭對手關系，如何協(xié)力、合作和互惠，更是一個需要破解的難題。澳門發(fā)展經(jīng)驗表明，未來內(nèi)地老年社會工作和安老服務模式的發(fā)展趨勢，將基本圍繞政府主導推進社會福利和社會保障體系，構建長者的持續(xù)照顧政策與制度設計，形成以家庭為重，以社區(qū)為本的養(yǎng)老模式，創(chuàng)新性轉(zhuǎn)化家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構養(yǎng)老的內(nèi)涵，形成營利和非盈利、公立和私立、社會工作與社會服務等多機構、多組織之間的戰(zhàn)略合作，各服務主體之間和內(nèi)部跨專業(yè)協(xié)作，各專業(yè)共同發(fā)揮優(yōu)勢，實現(xiàn)長者的全面充權等，可能是未來發(fā)展的路徑。

當然，澳門安老服務實踐中也存在諸多問題，值得內(nèi)地反思和規(guī)避。例如，政府資助非政府組織的分派資源方法不夠公平，政府購買服務的契約外包等制度化建設有待加強。缺乏規(guī)范、科學和標準化的服務項目評估體系，對政府和民間的各種長者服務內(nèi)容和機構進行統(tǒng)籌管理等都較為欠缺。一個完整的咨詢系統(tǒng)是必須的，長者照顧供給體系需要轉(zhuǎn)變?yōu)槌掷m(xù)服務體系，需要發(fā)展義工服務計劃，建立社區(qū)支援網(wǎng)絡，發(fā)展緩息服務和深化家居照顧及支援服務，建立完整的個案管理計劃和咨詢系統(tǒng)、轉(zhuǎn)介系統(tǒng)。

[1]澳門社會工作局，2004，《澳門特別行政區(qū)長者照顧供給體系研究報告》。

[2]澳門社會工作局，2006,《澳門特別行政區(qū)長者長期照顧服務需求報告研究報告》。

[3]澳門社會工作局,2004，《澳門特別行政區(qū)長者照顧服務使用者健康狀況研究》。

[4]澳門社會工作局,2011，《社會工作局工作報告》。

[5]陳慧丹,2010，《澳門養(yǎng)老保障制度改革》,《當代港澳研究》第1期。

[6]褚可邑,2002，《港、澳、臺地區(qū)人口老齡化的現(xiàn)狀與未來趨勢》,《深圳大學學報（人文社會科學版）》第4期。

[7]梁淑敏,2008,《澳門獨居老人的養(yǎng)老來源分析》,《西北人口》第3期。

[8]徐永勝,1998，《澳門人口老齡化的波動性》,《南方人口》第3期。

編輯/楊恪鑒

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1672-4828(2013)05-0048-05

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.05.008