徐倩

我國社會救助制度之反思與重構(gòu)

徐倩

目前，我國已經(jīng)形成了相對健全的社會救助體系，但也應清醒的認識到，現(xiàn)行救助制度不僅高度依賴于財政狀況、面臨著“低保制度養(yǎng)懶漢”、“福利依賴”等道德風險問題，“貧困代際傳遞”現(xiàn)象依舊存在。這亟需從制度的救助理念、目標定位、救助主體以及實施方式四個邏輯層次對我國現(xiàn)行救助制度進行反思與重構(gòu)。為了使救助制度更好地發(fā)揮作用，需要實現(xiàn)構(gòu)建理念從消極到積極，從下游干預到上游干預的跨越，救助主體從一元到多元的轉(zhuǎn)型，救助目標取向從消除收入貧困到消除能力貧困的過渡，救助方式從款物援助到物質(zhì)救助與非物質(zhì)救助相結(jié)合的整合。

社會救助制度 上游干預 多元主體 能力貧困 非物質(zhì)救助

徐倩，南京大學政府管理學院，碩士研究生（江蘇南京 210023）。

我國社會救助制度模式的選擇及其發(fā)展,既與特定時期的社會條件、經(jīng)濟發(fā)展狀況有關,也受到經(jīng)濟體制、用工方式以及社會保障制度的制約(劉喜堂，2010)。在經(jīng)歷了建國初期（1949～1956年）政府為戰(zhàn)后貧民提供緊急救濟和臨時安置；全面建設社會主義時期（1957～1977年）,城市“單位制”背景下政府為生活困難者提供救助，農(nóng)村“集體經(jīng)濟”背景下五保戶供養(yǎng)制度基本形成；以及改革開放初期（1978年至90年代初）我國社會救助向“制度化”發(fā)展；20世紀90年代末至今，我國社會救助進入全面制度化的完善階段。在制度層面，以城鄉(xiāng)低保和農(nóng)村五保為主體，以醫(yī)療、住房、教育、司法等專項救助為輔助，以臨時救助和社會幫扶為補充，覆蓋城鄉(xiāng)的新型救助體系已經(jīng)基本形成；在責任主體層面，初步形成了以政府為主導，民政部門牽頭、有關部門合作、社會共同參與社會救助事業(yè)發(fā)展的管理體制；在實施程序?qū)用?，社會救助的法?guī)政策建設得到完善，程序得到規(guī)范，形成以“縣級審批、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、社區(qū)落實”的救助運行機制；在救助效果層面，困難社會成員的基本生活得到初步保障（徐倩等，2012）。

但是，近年來，有些地方出現(xiàn)低保申請者設法隱瞞、虛報真實收入的現(xiàn)象，個別地方甚至出現(xiàn)為了擠入低保而發(fā)生群體事件的情況，“低保制度養(yǎng)懶漢”、“福利依賴”的批評聲漸起。與此相矛盾的是，一部分受助者并沒有因為領取救助金而脫離貧困，反而陷入了“越保越窮”的貧困代際傳遞當中。由于福利制度是剛性的，政府不可能因為財政資源有限而降低救助標準，而可以與政府發(fā)揮協(xié)同救助作用的非政府社會組織卻因“先天不足”而難以擔起重任，政府出臺的一些受助者就業(yè)促進政策也是收效甚微。在肯定我國社會救助制度取得成績的同時，亟需清醒地認識到這些問題的存在，任其發(fā)展，必將影響制度的正常運行。因此，需要從制度的救助理念、目標定位、救助主體以及實施方式四個邏輯層次對我國現(xiàn)行救助制度進行反思與重構(gòu)。

一、救助理念——從消極到積極，從“下游干預”到“上游干預”

20世紀90年代，隨著改革開放的深入，經(jīng)濟社會的迅速發(fā)展在創(chuàng)造了巨大社會財富的同時也帶來了嚴峻的社會問題：勞動人口數(shù)量的快速增長，農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移速度的加快以及城鎮(zhèn)下崗職工增加而再就業(yè)難度加大，城鎮(zhèn)失業(yè)現(xiàn)象日益嚴重，物質(zhì)匱乏的“絕對貧困”被由于社會結(jié)構(gòu)的重組，大量人群被由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的“戰(zhàn)車”甩掉、漏掉以及邊緣化，因而導致制度供給嚴重不足的“相對貧困”所取代，城市“新貧困”問題凸顯。1996年，我國城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員為577萬人，到2004年居然達到了827萬人（國家統(tǒng)計局，2005）?？梢哉J為，嚴重影響和制約我國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的新貧困和失業(yè)問題“催生”了城市居民最低生活保障制度。這種“問題導向”的制度以緩解眼前問題為主要目標，以政府行政干預的“強勢行為”在短時間內(nèi)緩解了激烈的社會矛盾。此后也是在解決各種眼前問題的過程中不斷地擴展,形成了目前的社會救助體系,而不是從一開始就有目的地設計制度體系（關信平，2010）。這種“救急不救窮”的理念在應對眼前問題時很有效,但隨著救助體系逐漸龐大,其制度建構(gòu)不足的問題就逐漸顯現(xiàn)，雖然這樣的制度對于一定時期內(nèi)緩解貧困維持社會穩(wěn)定有一定作用，但是對于從根本上消除貧困收益甚微。有學者指出，對于貧困者,單純的剛性低保制度和社會救助政策，只能在救助線的范圍內(nèi)給他們一定的經(jīng)濟補償,而對于他們的工作渴求、精神追求、境況改變以及自身能力的提升,社會救助制度并不能起或起不到很大的、有效的作用（周沛，2006）。

事后消極被動的強制性干預或者說“下游干預”理念具有很強內(nèi)在缺陷性和外在局限性。對于作為救助主體的政府而言，在介入救助時，受助者因各種原因已經(jīng)陷入貧困而處于相對弱勢的地位，這就會使施救主體存在無意識的優(yōu)越感，這種因制度而產(chǎn)生的心理上的不平等潛在的會阻礙政府有效地履行社會責任，削弱政府承擔救助主體責任的自覺性。對于社會救助具體實施者的基層工作人員而言，他們有時在實施救助的具體工作中，以“仁者”自居，因掌握救助資源而總帶有某種“強勢感”，有的甚至對貧困居民表現(xiàn)出“施舍”心態(tài)，有的采取高標準、嚴要求、多程序來故意為難弱勢者，這樣的工作理念顯然是不正確的，無益于社會救助制度的實施效果。消極被動的救助理念有可能形成二者畸形的行政思想和行政習慣。對于受助者而言，迫于生活窘境而接受救濟，弱勢者容易缺失自尊、自強、自立的精神，漸漸衍生出“等靠要”的惰性心態(tài)（張黎黎等，2009），長此以往，受助者習慣了陷入生活不能自我維持時領取款物救助，他們甚至會以犧牲所謂的“尊嚴”來換取“不勞而獲”的救助，這非常不利于救助對象正確認識自身的權利和義務。有的受助者甚至設法隱瞞、虛報真實收入，無意通過勞動增加收入，更不可思議的是，有些地方甚至出現(xiàn)為了低保而發(fā)生群體事件的情況。因此“低保制度養(yǎng)懶漢”、“搭便車”等道德風險問題也不足為奇。

消極救助以滿足被救助者眼前的基本需要為原則,忽略被救助者責任和能力的提升,并且是一

種單向的給予,沒有強調(diào)被救助者權利和責任的對等（關信平，2010）。消極的救助理念指導下的社會救助活動往往會損害被救助者自我潛力的發(fā)揮,導致福利依賴、社會信任環(huán)境缺失以及公共財政資金投入的不合理擴大,進而降低社會救助制度效率，削弱社會政策價值的合理性,嚴重時還可能使社會救助制度偏離社會公共目標,降低民眾對社會救助的支持度。這種“下游干預”還容易陷入“政策衍生問題”的怪圈，“下游干預”或“缺陷干預”的做法直接造成社會政策領域的病態(tài)現(xiàn)象。

從消極救助轉(zhuǎn)向積極救助，從“下游干預”轉(zhuǎn)向“上游干預”是一個優(yōu)化救助理念的理性選擇。誠然，我國社會救助制度發(fā)展已經(jīng)完成了從“生存型救助”向“生活型救助”的轉(zhuǎn)型，但這遠遠不夠，發(fā)展才是與時俱進的目標，阿瑪?shù)賮啞どˋmartya Sen）更是把“增加人的能力”作為發(fā)展的終極目標，極力倡導“能力建設”（Capacity Building）（阿馬蒂亞·森，2002）。相比于消極救助，積極救助更加注重開發(fā)和培養(yǎng)被救助對象的潛能,幫助受助者盡快恢復和提升就業(yè)的能力和動機，從根本上消除貧困。發(fā)展型社會政策（Social Policy for Development）的一個重要理念是主張對社會問題進行“上游干預”，采取事先預防的措施來降低解決社會問題的成本，注重投資于人力資本和社會資本，清除參與經(jīng)濟活動的制度障礙，建構(gòu)支持體系以增進個人、家庭參與經(jīng)濟活動的能力等。也就是說，不是在社會成員已經(jīng)陷入貧困時才對他們進行幫助，消極被動地啟動事后應急模式，而是力求事先幫他們免于貧困，也就是在“上游”消除社會問題產(chǎn)生的條件和機制，切斷社會問題發(fā)育的鏈條，避免他們進入“人力資本投資不足—貧困—人力資本投資嚴重不足”惡性循環(huán)的怪圈，降低貧困代際傳遞的可能性。

二、目標定位—-從“消除收入貧困”到“消除能力貧困”

我國現(xiàn)行社會救助的目標定位是以款物補貼的方式“消除收入貧困”。以城市低保制度為例，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实?，均有從當?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權利。城市居民最低生活保障標準，按照當?shù)鼐S持城市居民基本生活所必需的衣、食、住費用，并適當考慮水電燃煤(燃氣)費用以及未成年人的義務教育費用確定。對無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民，批準其按照當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴嗜~享受；對尚有一定收入的城市居民，批準其按照家庭人均收入低于當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘藴实牟铑~享受。城市居民最低生活保障待遇由管理審批機關以貨幣形式按月發(fā)放；必要時，也可以給付實物。”①具體可參見：中國政府網(wǎng)，《城市居民最低生活保障條例》http://www.gov.cn/banshi/2005-08/04/content_20243.htm這種以收入為標準的救助是一種可操作性很強的保障弱勢社會成員基本生活的方式，但是，這種方式并不完善，從某種意義上來說比較片面。

在阿瑪?shù)賮啞どˋmartya Sen）所提出的“能力-功能福利理論中”，她認為，個人的福利取決于他所能夠?qū)崿F(xiàn)的功能：功能的實現(xiàn)要受到個人的能力所制約，增加收入?yún)s不一定能有效地改變個人的福利狀況。由于接受救助的弱勢者的問題不僅是收入低下，他們可能面臨許多其它的問題：一定程度上失去了決策自由，喪失了其他人可以享受的一些機會，包括經(jīng)濟和參與社會活動的機會；由于長期脫離工作造成技術生疏和信心低下；體弱多病甚至死亡；喪失積極性；人際關系及家庭生活損失；社會價值與責任感下降等，而社會參與能力的下降實際構(gòu)成了社會排斥，并有可能陷入長久的惡性循環(huán)②參見：李秉勤、John G.Pinel，《社會政策的經(jīng)濟學基礎能力、貧困、社會排斥及福利》http://www.Social-policy.info。阿瑪?shù)賮啞ど€認為，從能力角度與從收入角度考察貧困的方法會得出不同

的結(jié)果。收入向基本能力的轉(zhuǎn)換可能隨個人和社會情況的不同而存在很大差異，所以要形成達到最低可接受的基本生活水平的能力，可能需要有不同的最低收入來適應。而以收入為中心的貧困觀是要劃定一個收入“貧困線”，它可能會誤導對于貧困程度的判斷和評價。

可以說，消除貧困是社會救助的根本目標。貧困的顯性表現(xiàn)是收入缺乏，而其隱性表現(xiàn)則是能力缺乏，“能力貧困”的含義大大超出“收入貧困”的范圍，我國現(xiàn)行消除貧困的救助政策也主要體現(xiàn)為針對“收入貧困”而進行的現(xiàn)金實物補貼。這種方式只能維持現(xiàn)狀，保障救助對象的基本生活，而不能打破貧窮的循環(huán)，因為收入缺乏從根本上說是能力缺乏。世界銀行《1990年世界發(fā)展報告》以貧窮問題作為評述重點，提出減輕貧困的戰(zhàn)略：“第一方面是尋求一種能保證窮人最豐富的資產(chǎn)——勞動力用于生產(chǎn)建設的發(fā)展模式。第二方面是廣泛地向窮人提供基本的社會服務，特別是初等教育，基本衛(wèi)生保健和計劃生育。第一方面是提供機會；第二方面是提高窮人利用這些機會的能力”。

在能力建設方面，我國社會救助相關的政策文件并沒有明確的規(guī)定，在《城市最低生活保障制度》中，跟“能力”有關系的，也只有“城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原則，堅持國家保障與社會幫扶相結(jié)合、鼓勵勞動自救的方針”和“在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應當參加其所在的居民委員會組織的公益性社區(qū)服務勞動”兩條，既沒有體現(xiàn)出“提供機會”，更沒有體現(xiàn)出“提高窮人利用這些機會的能力”。因而，十分有必要區(qū)別“收入貧困”與“能力貧困”的差異，將社會救助從“克服收入貧困”上升到“消除能力貧困”，救助與發(fā)展相結(jié)合，提升救助對象的社會參與能力，協(xié)助他們自立、自強，最終消除社會排斥，實現(xiàn)社會整合（譚兵，2005）。關于受助者的“能力建設”（Capacity Building），我國社會救助制度還有很長的路要走，應當廣泛借鑒國內(nèi)外的已經(jīng)運用于實踐的先進經(jīng)驗。如前所述，在發(fā)展型社會政策看來，社會政策不應當僅僅是被動地應對社會發(fā)展中的問題，也就是說社會救助制度也應當通過社會投資來提升個人競爭能力進而提高國家競爭力，應當對經(jīng)濟社會發(fā)展做出積極的貢獻?；诖?，國際社會總結(jié)出了以“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（Conditional Cash Transfer System CCTs）、工作福利（Workfare）和社會養(yǎng)老金”為主要內(nèi)容的“發(fā)展型社會救助計劃”，它們通過對社會成員的能力建設，來減少貧困、促進勞動參與和長期發(fā)展。墨西哥的Oportunidades項目、巴西的Bolsa Famtlia項目、美國的TANF項目和英國的New Deal項目以及南非的國家養(yǎng)老金(State Old Age Pension)計劃都具有借鑒的價值，這些措施在體現(xiàn)制度可持續(xù)性的同時，也突出了包容性發(fā)展“發(fā)展起點公平，發(fā)展過程公平、發(fā)展成果共享”的要求。

三、救助主體——從“單一主體”到“多元主體”

我國現(xiàn)行社會救助制度的第一責任主體是政府（國家），從中央政府到地方各級政府在制度供給和資金供給上，都承擔了絕大部分救助責任，從這個層面上來講，我國社會救助是以政府為單一主體的“國家救助”。以城市低保制度為例，《城市居民最低生活保障條例》規(guī)定，“城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制?？h級以上地方各級人民政府民政部門具體負責本行政區(qū)域內(nèi)城市居民最低生活保障的管理工作；財政部門按照規(guī)定落實城市居民最低生活保障資金；統(tǒng)計、物價、審計、勞動保障和人事等部門分工負責，在各自的職責范圍內(nèi)負責城市居民最低生活保障的有關工作?？h級人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府(以下統(tǒng)稱管理審批機關)負責城市居民最低生活保障的具體管理審批工作。居民委員會根據(jù)管理審批機關的委托，可以承擔城市居民最低生活保障的日常管理、服務工作。國務院民政部門負責全國城市居民最低生

活保障的管理工作?！雹倬唧w可參見：中國政府網(wǎng)，《城市居民最低生活保障條例》http://www.gov.cn/banshi/2005-08/04/content_20243.htm低保制度的推行充分顯示了政府救助責任主體能力與行政動員能力，也標志著我國社會救助制度從慈善性救濟向制度性救助的轉(zhuǎn)型，同時也彰顯了制度性救助方式的政府性（周沛等，2009）。

政府作為社會的管理者，其社會職能要求國家必須以緩和社會矛盾、維護社會安定、保障社會成員生存權利、增進社會福利為己任（許琳等，2002）。政府的社會救助責任主要體現(xiàn)為以下幾個方面：第一，制度供給責任，包括制定法律、法規(guī)和具體的制度設計等，將社會救助對象應當享有的各種正當性的利益訴求予以“制度化”，并最終實現(xiàn)“權利化”和“法律化”（楊思斌，2010）。第二，資金供給責任，社會救助制度的“非繳費制”、“無償救助制”與“權利與義務非對稱性”決定了與社會救助有關的各種費用都應由政府全額負擔，我國各級政府將社會救助資金納入各自財政預算，中央政府則通過轉(zhuǎn)移支付制度承擔兜底性的財政責任。第三，制度實施與監(jiān)督管理責任，包括建立承擔具體的社會救助事務和提供相應的服務救助機構(gòu)（由各級民政部門承擔），進行行政管理和業(yè)務管理，以及監(jiān)督管理社會救助資金發(fā)放與使用等，以保證救助制度的有效運行，及時糾正制度運行中出現(xiàn)的偏差與失誤等。第四，引導社會參與責任，現(xiàn)代社會救助應當是以政府救助為主導、社會力量協(xié)同救助的制度體系而非單一制度。政府的救助責任還負有對民間力量組織和參與的民間救助活動通過立法或政策給予積極的引導責任,以支持、鼓勵和協(xié)調(diào)民間力量參與社會救助（楊思斌，2010）。《城市居民最低生活保障條例》第五條明確中規(guī)定“國家鼓勵社會組織和個人為城市居民最低生活保障提供捐贈、資助；所提供的捐贈資助，全部納入當?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ腺Y金?！钡湍壳暗闹贫葘嵤┣闆r來看，政府引導社會參與救助方面做得不夠。

在現(xiàn)階段我國社會救助體系中，政府固然應該是第一責任主體，但僅靠政府單一主體構(gòu)筑社會救助的安全網(wǎng)是絕對不夠的。一方面，政府財力無法救助全部的數(shù)量龐大社會弱勢者。作為一個發(fā)展中大國，我國政府財力相對不足，因而政府有限的經(jīng)濟實力決定了政府救助制度存在諸多“盲區(qū)”，有相當一部分需要救助的社會成員游離于救助保障網(wǎng)的邊緣，客觀上需要社會力量來協(xié)助政府共同反貧困。另一方面，非政府組織等社會力量無法有效承擔救助重任。長期以來,政府把注意力更多地放在其內(nèi)部結(jié)構(gòu)調(diào)整與部門利益分配上,而對公民社會組織疏于支持與管理，這就使得這些組織“先天不足”，進而導致“后天發(fā)育遲緩”、難以有效發(fā)揮作用。一些非政府組織雖然承擔部分社會管理功能,但由于缺乏相應的制度框架和制約機制,在實踐中有很多組織背離了應當堅持的核心價值,在運行過程中以“營利不分紅”為組織的運行原則,結(jié)果演變?yōu)閭€人利益團體（徐月賓等，2005）。還有一些社會組織可以認為是從政府部門中分離出來的“半官方社會組織”,有的甚至是“一個機構(gòu)，兩塊牌子”，從資源到管理，都嚴重依賴于政府，“行政化”傾向非常嚴重。即使是民間自發(fā)建立的非營利組織，也要掛靠在業(yè)務主管單位上，這就不可避免的會受到來自政府各方的干涉與限制。政府在資源配置和組織管理方面的責任越位與在制度保障和政策傾斜方面的責任缺位同時作用，就使得政府把自身推向了兩難的境地：既受到資源約束而不能全方位發(fā)揮作用，又對擁有一定救助資源的社會組織加以不恰當?shù)墓苤?，使得這部分資源遭遇浪費或配置不當。

顯然，從資源合理配置的角度，我國社會救助主體需要從“政府包攬”的“單一主體”向社會團體(包括社會福利機構(gòu)、社會救助團體、慈善機構(gòu)、扶貧機構(gòu)等非政府組織)等“多元主體”過渡，這亦是包容性發(fā)展的要求。強調(diào)政府在社會救助中的主體責任并不意味著政府包攬所有的社會救助活動，社會力量參與救助可以填補政府救助的“盲區(qū)”,進而與政府救助相協(xié)調(diào)，共同織就社會救助安全網(wǎng)。因此,政府應該明確自身責任邊界,在提供基本的救助責任的基礎上,倡導和鼓勵社會力量從事社會救助活動。首先，政府應當加強社會組織的法律建設,以法的形式確立非政府組織的地

位和職權。與此同時，合理化非政府組織等社會組織的準入制度，逐步放寬甚至取消其必須掛靠主管部門登記的規(guī)定。其次，政府應當培育社會組織的相對獨立性，合理定位其發(fā)展空間，并且通過直接補貼和稅收減免等政策傾斜加大對其的扶持力度。再次，政府應當明確對社會組織的監(jiān)督責任，同時可以促進第三方評估機構(gòu)的監(jiān)督并且加強非政府組織行業(yè)自律。

四、實施方式——從“款物救助”到“物質(zhì)救助”、“非物質(zhì)救助”相結(jié)合

我國現(xiàn)行社會救助制度是以“款物救助”為主要方式的物質(zhì)救助，除了城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，其他的一些救助制度也是以此為主要內(nèi)容的。然而,無論是農(nóng)村還是城市，低保制度都產(chǎn)生了與普遍偏低的救助標準相矛盾的一個現(xiàn)象，即“福利依賴”和“福利養(yǎng)懶漢”。低收入或者無收入的貧困者爭先想要低保,一旦享有了接受救助的資格,即使他們的收入有所增加也故意隱瞞收入而不愿意退出低保，更有甚者索性“主動失業(yè)”，完全依賴救助金生活，儼然成為制度的“懶漢”。有學者開始擔憂，我國的救助制度會使受助者患上“福利病”。2011年我國城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入為21810元,農(nóng)村居民年人均年純收入為6977元；與此相對應的是，2011年全國城市低保月人均補助水平為240.3元，全年最多能夠領取2883.6元，而農(nóng)村低保月人均補助水平106.1元，全年最多能領取1273.2元，通過簡單的計算就不難發(fā)現(xiàn)救助金根本不足以使受助者能夠完全依賴救助金生活，對大多數(shù)受助者來說,救助金僅僅是對其家庭收入的補充而非替代。鄭功成曾指出，我國社會保障制度還不具備得“福利病”的資格。顯然,“福利依賴”現(xiàn)象并非救助標準高所致。

事實上,產(chǎn)生上述“福利依賴”現(xiàn)象的主要原因是在于低保資格隱含著其他附加利益。比如醫(yī)療、教育以及住房等，這些制度在實施過程中按照低保制度的收入標準進行補貼，因而這些制度是“低保戶優(yōu)先”導向的。隨著醫(yī)療成本、教育成本不斷提高，房價持續(xù)上漲，如果受助者失去低保資格,這些附加的利益也會相應取消,他們的生活將很難擺脫困境。由此可見,“救助不足”是救助制度造成“福利依賴”甚至“養(yǎng)懶漢”問題的關鍵所在,也就是說，低保資格和其他福利資格掛鉤，失去低保資格將會使貧困家庭面臨更嚴峻的生存危機。因而，把這個問題歸因于“救助水平過高”或“低保戶的道德缺失”、“工作意愿淡薄”等是膚淺而片面的。這與西方發(fā)達國家高福利所導致的“福利病”有著本質(zhì)的區(qū)別。正是由于“福利不足”，才使得低保制度成為了影響受助者工作積極性的主要因素。一些具備勞動能力的低保戶并非拒絕就業(yè),他們只是為了維護其低保資格而故意隱瞞工作收入，因為其工作收入會導致相關利益的損失,而其低微的收入無法彌補這些損失,因而在工作與低保資格發(fā)生沖突時他們選擇放棄工作。顯然，我國現(xiàn)行的救助制度在內(nèi)容設計上是存在缺陷的，單純的款物救助雖能緩解表面問題，卻由此帶來了新的問題，這必須引起高度重視。盡管近年來不少城市出臺了一些鼓勵低保戶就業(yè)的措施,如北京和上海實施的低保漸退和就業(yè)鼓勵政策,但力度都很?。ㄐ煸沦e等，2009）。

現(xiàn)行的救助制度需要實現(xiàn)從“款物救助”到“物質(zhì)救助”與“非物質(zhì)救助”相結(jié)合的跨越。救助制度需要在款物救助等物質(zhì)救助的基礎上，積極拓展服務提供、心理援助和權利維護等非物質(zhì)性救助方式（周沛等，2009）。服務提供即為弱勢者提供類型靈活多樣的、有針對性的服務，包括社區(qū)便民醫(yī)療服務、就業(yè)培訓指導服務、教育服務以及相關作為均等化公共服務的補充服務等。心理救助的核心是“助人自助”，一方面，心理援助通過款物救助并且配合心理疏導的途徑來減輕救助者的“被剝奪感”和“弱勢感”，從而增強救助者的“社會融入感”，樹立其積極生活的信心，另一方面，在精神層面上激活受助者潛在的自助能力，幫助其堅定“自力更生”的發(fā)展信念，使他們逐步憑

借自己的能力不依靠救助而獨立生活。權利救助即賦權（empowerment），旨在提升人的內(nèi)在能力，改善其外部環(huán)境，促進受助者發(fā)展所需的個體、人際關系和社會參與的增權，加強其對經(jīng)濟、政治、社會活動的參與互動，以保障受助者的公民社會權利。特別是對于具備勞動能力的受助者,社會救助制度應當促使他們重返勞動力市場,而非用制度將其“養(yǎng)”起來。

發(fā)達國家始于20世紀80年代的社會福利改革，其中最重要的一點就是用“工作福利(workfare)”取代社會福利，即福利的獲得需要以參加工作為條件，這一改革實現(xiàn)了從“授人以魚”到“授人以漁”的跨越，值得我國借鑒。例如,美國的TANF計劃包括很多旨在鼓勵受助者勞動就業(yè)和工作激勵措施,并且絕大多數(shù)州都有專門機構(gòu)為救助對象提供就業(yè)服務。救助制度的實施機構(gòu)首先應該對貧困者進行需求評估,在此基礎上為其選擇具體的救助內(nèi)容，滿足個性化需求的救助內(nèi)容還應該包括“自助計劃”,以提升受助者的潛能，從根本上幫助其擺脫困境。與此同時，應當大力加強基本公共服務的均等化供給，特別是針對低收入人群的教育、醫(yī)療等服務，各級政府應當增加此類公共服務的可及性和可得性。這就需要社會救助的內(nèi)容成為一個層次清晰的體系，要同時具備及時性、針對性和靈活性,在特殊情況緊急突發(fā)時采取現(xiàn)金或?qū)嵨镌越馊济贾?之后迅速針對受助者具體情況給予就業(yè)培訓等服務跟進，必要時也可以通過政策優(yōu)惠的方式提供幫助。

總之，我國社會救助制度體系需要運用積極的“上游干預”理念，盡可能地將貧困遏制在源頭；形成“能力提升”的目標定位，努力構(gòu)建一個“授人以漁”的自助與他助相結(jié)合的良性系統(tǒng)；支持以政府為主導、社會力量協(xié)同參與救助的多元化的救助主體；采取物質(zhì)救助與非物質(zhì)救助相結(jié)合的實施方式，以一種“剛性制度”與“柔性服務”相結(jié)合的模式，借鑒國內(nèi)外先進的發(fā)展經(jīng)驗，來應對日益復雜的社會經(jīng)濟環(huán)境，實現(xiàn)與“發(fā)展型社會政策”的完美兼容，與此同時，保障全體社會成員的基本生活，提升社會弱勢者的生存能力以及抵御經(jīng)濟社會風險的能力，最大限度地降低貧困的發(fā)生率。

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編輯/汪鴻波

C913.7

A

1672-4828(2013)05-0113-07

10.3969/j.issn.1672-4828.2013.05.019

本文為國家自然科學基金項目“經(jīng)濟服務化的中國悖論與突破：基于服務功能視角的分類研究”（70973051）和江蘇省高校哲學社會科學研究重大項目“包容性發(fā)展理論與江蘇戰(zhàn)略研究”（2011ZDAXM006）的階段性研究成果。