孫忠良

（吉首大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，湖南 吉首416000）

政治管理作為人類的一種管理活動，是關(guān)于人們政治生活的管理和統(tǒng)治。政治管理就是國家權(quán)力“按照某種特定的秩序和目標(biāo)對政治生活進(jìn)行自覺地、有計劃地約束或制約的一種方式。就是說，通過這種特殊的約束方式使政治生活的各方面都能按照某種既定的秩序和目標(biāo)來運(yùn)行和發(fā)展”[1]?？梢?，政治管理是以維護(hù)政治統(tǒng)治和保障社會政治生活的正常運(yùn)行為目標(biāo)的；其行為方式是有計劃的、自覺的約束；其主體不僅包括政黨、政治社團(tuán)，也包括以政府為主的公共組織和私人組織的政治管理；其作用的客體是統(tǒng)治階級自身以及一般社會成員。政治管理主要以領(lǐng)導(dǎo)、決策、協(xié)調(diào)、溝通、組織、監(jiān)督等方式發(fā)揮作用，維護(hù)政治穩(wěn)定，促進(jìn)民主政治生活。

新加坡《聯(lián)合早報》上曾刊發(fā)文章說，金融危機(jī)使中國的政治管理體制經(jīng)受了各種挑戰(zhàn)和考驗(yàn)，又使中國在世界其他主要現(xiàn)代化模式中嶄露頭角、獨(dú)樹一幟。中國政治管理模式包括了獨(dú)特的主體形式、決策原則、管理理念等，進(jìn)入后危機(jī)時代，中國的政治管理模式不僅保證了中國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，也使得中國滿懷信心地應(yīng)對一系列來自國內(nèi)外的挑戰(zhàn)。但與此同時，中國的政治管理模式在機(jī)制、體制與行為方式等方面仍存在著不少亟須解決的問題，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

一、后危機(jī)時代中國政治管理模式存在的問題及原因分析

隨著中國現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的不斷進(jìn)步，中國政治管理模式在強(qiáng)力推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，自身的機(jī)制、體制與行為方式也遭遇到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

（一）政治管理缺乏法律制度上的執(zhí)行力，程序不夠規(guī)范

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者、瑞典著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家謬爾達(dá)爾（G．Myrdal）認(rèn)為，盡管程度不同，所有不發(fā)達(dá)國家都屬于“軟政權(quán)”，其主要表現(xiàn)為：缺乏立法和具體法律的遵守與實(shí)施，各級公務(wù)人員普遍不遵守相應(yīng)的規(guī)章指令，并且常常與那些他們本應(yīng)管束其行為的有權(quán)勢的人沆瀣一氣，法律、制度等都是一種軟規(guī)則，可以討價還價，有好處時可以執(zhí)行，無好處時可以不執(zhí)行，就是典型的權(quán)錢交易原則。“軟政權(quán)”的一個突出特點(diǎn)是行政控制的隨意性，這使得企業(yè)等生產(chǎn)部門不得不把很大精力用于與政府官員打交道、走后門和拉關(guān)系上，官商勾結(jié)成為一種自然趨勢，并使整個政權(quán)普遍存在腐敗等現(xiàn)象。這些問題在中國現(xiàn)代化模式的政治管理中也多有體現(xiàn)。政府官員及其行為的規(guī)范管理程度不高，“人治”色彩依然十分濃厚，特別是基層的政治管理，存在著軟弱渙散、形式主義、官僚主義等突出的問題，貪污腐敗、奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象十分嚴(yán)重，這些都表明在政治管理方面的規(guī)制建設(shè)和程序規(guī)范存在著亟須解決的問題。

（二）政治管理中的效率意識、危機(jī)意識和服務(wù)意識相對淡薄

雖然改革開放以來，執(zhí)政黨和政府在政治管理方面不斷加大改進(jìn)的力度，但相關(guān)政治管理的主體卻仍然存在著敷衍塞責(zé)，遇事推諉等現(xiàn)象。一些相關(guān)部門和工作人員見事就推，見難就躲，對工作缺乏主動性，對人民群眾的利益訴求常常置于腦后，服務(wù)意識淡薄。同時，在政治管理中還存在著一種“不作為”的現(xiàn)象，一些工作人員得過且過，碌碌無為，除了說空話套話，無所事事，導(dǎo)致辦事效率極其低下，極大地影響了政治管理的決策力和執(zhí)行力。另外，對于政治管理而言，危機(jī)意識的培養(yǎng)和應(yīng)對緊急事件的能力也是其內(nèi)容的重要組成部分之一。特別是近幾年，一系列引發(fā)爭議的突發(fā)事件，如“我爸是李剛”事件、“躲貓貓”事件、征地強(qiáng)拆事件等，對社會造成了嚴(yán)重的危害，某種程度上都折射出一些相關(guān)部門和地方政府在政治管理中危機(jī)意識的鈍化。由于在面對危機(jī)時，政治管理主體沒有做好有效地溝通工作，不但威脅著社會的穩(wěn)定，而且極大地影響了政治管理主體的信譽(yù)和公信力。

（三）政治管理中黨政關(guān)系有待進(jìn)一步梳理和厘清

中國政治管理模式的主體無疑非執(zhí)政黨和人民政府莫屬，而兩者之間的角色定位和關(guān)系處理長期以來卻有些混亂。作為中國唯一的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在政治管理中占據(jù)著十分重要而又特殊的地位，在某種意義上它甚至把政府作為自己的決策執(zhí)行結(jié)構(gòu)，以政府的名義發(fā)號施令。強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，可以集中力量，避免“分散主義”，但也會造成黨政不分、以黨代政的問題。黨政不分，使黨顧不上抓黨的自身建設(shè)，顧不上做黨的群眾工作，也無法擺脫各種繁雜事務(wù)的干擾。以黨代政，等于把黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)簡化為包辦代替，使黨陷入瑣碎的日常事務(wù)之中，嚴(yán)重阻礙了行政部門和基層群眾的積極性。改革開放以來，在處理黨政關(guān)系方面雖然取得了一定的成績，但仍然存在著一些有待厘清的方面，比如目前存在的官僚主義和腐敗現(xiàn)象，某種程度上就是由于黨政職權(quán)劃分不夠明晰的結(jié)果。

（四）政治管理中的決策原則和方法需要進(jìn)一步規(guī)范

作為全部政治管理行為的基礎(chǔ)，政治決策對于政治管理具有決定性的影響，因?yàn)樗鉀Q社會制度、政治活動、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化發(fā)展中的重大問題，所以十分重要。為了保證政治決策的可行性、正確性與科學(xué)性，就必須嚴(yán)格遵循一定的原則和方法。中國政治管理模式中的政治決策原則主要包括相互之間存在密切聯(lián)系的民主集中制、集體領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線等。但是這些原則和方法在實(shí)際的政治運(yùn)作中卻各自存在著不同的問題，比如民主集中制原則的初衷是要將民主與集中的優(yōu)勢結(jié)合起來，克服政治管理過程中可能出現(xiàn)的專制和集權(quán)傾向。但是在政治實(shí)踐中，卻常常出現(xiàn)民主不足、集中過多的狀況。特別在一些基層的政治組織中，存在一種錯誤的觀念，認(rèn)為民主可有可無，而集中在任何時候都不能削弱。這種集中實(shí)質(zhì)上是個別領(lǐng)導(dǎo)的集中，這種集中可以否決別人的意見。如果沒有及時予以糾正，將會逐漸出現(xiàn)個別領(lǐng)導(dǎo)決定重大問題并包攬黨政事務(wù)的傾向。再比如集體領(lǐng)導(dǎo)的決策原則本來是為了提高工作效率和加強(qiáng)對于權(quán)力的監(jiān)督和制約，但是在現(xiàn)實(shí)政治生活中，卻出現(xiàn)借口集體領(lǐng)導(dǎo)而無人負(fù)責(zé)、模糊焦點(diǎn)的狀況。

導(dǎo)致中國政治管理模式出現(xiàn)上述問題的主要原因有：首先，改革開放以前，在高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，政府在資源配置中發(fā)揮絕對的主導(dǎo)性作用，政治管理的權(quán)力缺乏有限的邊界和范圍。伴隨著政治管理的改革與創(chuàng)新，原本高度計劃體制下的全能政府，逐漸向有限政府和服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。雖然政治管理中管制的成分在日益減少，但由于改革的力度、深度和廣度不同，特別是在傳統(tǒng)理念的束縛之下，政治管理仍主要通過對公民的管制來維護(hù)自己的執(zhí)政地位，對公民的服務(wù)仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。其次，中國曾經(jīng)歷漫長的封建專制歷史，“人治”傳統(tǒng)和“官本位”思想根深蒂固。這種思想傳統(tǒng)滲透于現(xiàn)代政治管理之中，容易滋生權(quán)力濫用、權(quán)錢交易等腐敗現(xiàn)象，造成政治管理運(yùn)作不夠公開透明，甚至出現(xiàn)暗箱操作的現(xiàn)象。同時，受到傳統(tǒng)集權(quán)思想的影響，政治管理的權(quán)力過于集中于政府和中央，廣大公民和民間社會的參與空間受到了極大地擠壓，不僅阻塞了政治管理系統(tǒng)之間的信息交流，也降低了政治管理的決策質(zhì)量。再次，政治管理中所出現(xiàn)的一些問題不能只歸咎于某些人員的素質(zhì)和決策失誤，更為重要的是管理職能配置失當(dāng)和權(quán)力缺乏監(jiān)督制約的體制缺陷。也就是說，體制問題才是造成政治管理存在諸多弊端的關(guān)鍵所在。中國的政治管理模式，執(zhí)政黨和國家公權(quán)力機(jī)構(gòu)都由明確劃分、獨(dú)立運(yùn)作的政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)組成，都實(shí)行民主集中制，這種雙重民主集中制的架構(gòu)，是社會主義國家有可能建設(shè)成為比西方資本主義國家更高政治文明的體制與機(jī)制基礎(chǔ)。但是整個國家的公共權(quán)力系統(tǒng)在某種程度上呈現(xiàn)出高度行政化行政主導(dǎo)的特征，如果執(zhí)政黨的政治管理系統(tǒng)運(yùn)作不到位，必然導(dǎo)致執(zhí)政黨的政治領(lǐng)導(dǎo)職能不到位，再加上國家政治系統(tǒng)職能的不到位，便會導(dǎo)致一系列嚴(yán)重的缺失。最后，在“黨政不分、以黨代政”的原有體制之下，政府對社會事務(wù)大包大攬，黨政機(jī)構(gòu)重疊、部分劃分過細(xì)，分塊管理和副職過多，也就成為了政治管理難以克服和避免的弊端。黨政機(jī)構(gòu)重疊，部分劃分過細(xì)以及分塊管理增加了行政層級，無疑將提高政治管理的成本，降低政治管理的效率。過長的行政決策與冗長的行政鏈條，增加了決策執(zhí)行中走樣變調(diào)的機(jī)會，分散了責(zé)任，增加了協(xié)調(diào)的難度。而過多地設(shè)立行政副職，既增加了行政層級，又縮小了行政層級之間的距離，這無疑將大大弱化政治管理系統(tǒng)中上級指揮、監(jiān)督下級的權(quán)威性。

二、改進(jìn)和完善中國政治管理模式的對策建議

（一）參考國外的成功經(jīng)驗(yàn)，但必須從中國的國情出發(fā)

中國政治管理模式的改進(jìn)和完善，既可以參考和借鑒國外的一些成功經(jīng)驗(yàn)和做法，又必須十分注重從中國的國情出發(fā)。由于起點(diǎn)、背景、文化與西方國家完全不同，其難度和復(fù)雜性也是西方國家難以比擬的。中國目前正處于重要的時代轉(zhuǎn)型之中，中國政治管理模式的改進(jìn)和完善，必然會涉及到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、上層建筑、文化觀念等多個層面的問題，這個任務(wù)將是十分艱巨而復(fù)雜的。比如金融危機(jī)爆發(fā)前在西方政治管理中所盛行的“小政府”理念，雖然有很多可借鑒的成功之處，但卻并不一定完全適應(yīng)中國的政治管理模式。與西方不同，中國擁有根深蒂固的大一統(tǒng)思想，封建集權(quán)制度在中國有著悠久漫長的歷史。政府在中國的公共生活中一直占據(jù)著絕對的支配地位，當(dāng)人民面對著需要解決的公共問題時，難免把希望都寄托于政府的身上。相應(yīng)地，政府也就無可厚非地壟斷了提供公共服務(wù)的權(quán)力，承擔(dān)提供公共服務(wù)的責(zé)任。改革開放以后，計劃經(jīng)濟(jì)時代的超級全能的大政府逐漸退出了歷史舞臺，政府機(jī)構(gòu)的冗員開始得到精簡，政府職能的優(yōu)化也逐漸向合理的方向定位，政府權(quán)力的高度集中也開始向分權(quán)化邁進(jìn)，這些都說明了政府的規(guī)模開始呈現(xiàn)出縮減的態(tài)勢，政府機(jī)構(gòu)和職能的改革開始呈現(xiàn)優(yōu)化的跡象。有部分學(xué)者認(rèn)為中國應(yīng)遵循某些西方觀念的指導(dǎo)，打造一個全新的“小政府”模式。但依據(jù)中國的實(shí)際情況，簡單的“小政府”模式顯然無法應(yīng)對當(dāng)前極其復(fù)雜的各種挑戰(zhàn)，也無法從根本上解決中國在政治管理方面存在的突出問題。在社會主義初級階段，唯有一個強(qiáng)而有力的政府才能以全局而宏觀的眼光來進(jìn)行統(tǒng)籌和運(yùn)作，也唯有一個強(qiáng)而有力的政府才能擁有相應(yīng)的資源和權(quán)力。如果不顧中國的實(shí)際國情，將政府急劇痩身為一個小政府，那可能會遭遇巨大的危險。政府既不是越大越好，也不是越小越好，而是應(yīng)該越有效越好。早在上個世紀(jì)90年代，世界銀行的研究報告就指出，“如果沒有有效的政府，經(jīng)濟(jì)的、社會的和可持續(xù)的發(fā)展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的關(guān)鍵，這已越來越成為人們的共識?！盵2]17－18實(shí)踐證明，特別是面對危機(jī)時，中國高效集中的“強(qiáng)政府”讓很多西方國家無比艷羨。所以，改進(jìn)和完善中國的政治管理模式，既不能固步自封、盲目自大，但也不能人云亦云，照搬照抄，還是要從自身的國情出發(fā)，走自己的路。

（二）提高政治管理的效率意識、服務(wù)意識和危機(jī)意識

首先，效率高低，直接關(guān)系到政治管理的執(zhí)行力和決策力。因此，提高政治管理的效率意識十分重要。政治管理的各個主體必須糾正得過且過、不作為等不正之風(fēng)，推動相關(guān)職能的轉(zhuǎn)變，引入競爭激勵機(jī)制，對績效突出的機(jī)構(gòu)或人員進(jìn)行獎勵，對不作為的部門或人員加大懲處力度，以此提高政治管理的執(zhí)行力。其次，服務(wù)意識的好壞，對于政治管理的良性運(yùn)行具有十分重要的意義。因此，政治管理的各個主體必須努力提升良好的服務(wù)意識，遵循“以人為本”的原則，重視公民的訴求和權(quán)益，寓政治管理于服務(wù)之中，“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”，“建設(shè)學(xué)習(xí)型、服務(wù)型、創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨”[3]。在信息化時代，政治管理主體也可以充分利用現(xiàn)代技術(shù)手段和新興媒體提升服務(wù)意識。比如政務(wù)微博的興起，就為政府管理方式轉(zhuǎn)變和優(yōu)化帶來新的機(jī)遇。再次，不斷提高政治管理的危機(jī)意識，直接關(guān)系到社會的穩(wěn)定乃至國家政權(quán)的生死存亡。因此，要把危機(jī)意識融于政治管理之中，增強(qiáng)政治管理主體阻止危機(jī)產(chǎn)生、發(fā)展和降低危機(jī)不良影響的防御能力。必須大力培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員的危機(jī)意識，建立一整套危機(jī)預(yù)警、訓(xùn)練和處理系統(tǒng)，以便于及時捕捉、收集相關(guān)信息并加以分析處理，并定期開展政治管理的自我診斷，及時準(zhǔn)確掌握民情民意，從源頭上降低危機(jī)發(fā)生的可能性。

（三）進(jìn)一步厘清黨政關(guān)系，政治管理要做好黨政分工

政治管理能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，政策的執(zhí)行力是重點(diǎn)。而對于政策的執(zhí)行力來說，黨政關(guān)系的問題解決與否則是關(guān)鍵。黨政關(guān)系如果解決不好，會影響到整個政權(quán)系統(tǒng)的運(yùn)作，也會在政治管理方面滋生很多的矛盾和問題。關(guān)于黨政關(guān)系的梳理一直以來存在著兩種意見，一種主張黨政分開，另一種主張黨政分工。實(shí)踐證明，黨政完全分開在中國的政治管理中是不太可能辦到的，但分工則有可能。中國是一個人口眾多、幅員遼闊的大國，執(zhí)政黨必須把握國家的總體發(fā)展方向，這一點(diǎn)是毋庸置疑的。政府則聚焦于政策的執(zhí)行，兩者之間應(yīng)有明確的分工。但現(xiàn)實(shí)的政治生態(tài)中卻常常充斥著黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象，特別是在一些地方這種弊端表現(xiàn)得十分突出。因此，必須實(shí)行黨政有效、合理地分工，兩者各司其職，不能混淆。執(zhí)政黨要努力做到依法行政，要善于把黨的意志按照法定程序轉(zhuǎn)化為法律，通過向政府推薦干部依法進(jìn)入權(quán)力機(jī)構(gòu)。政府也要嚴(yán)格依法行政，特別是司法機(jī)構(gòu)要堅持法律高于一切和法律面前人人平等。黨政關(guān)系的梳理，扮演關(guān)鍵角色的其實(shí)還是執(zhí)政黨，因此，執(zhí)政黨必須解放思想、大膽創(chuàng)新，改革領(lǐng)導(dǎo)體制，糾正黨和政府扮演角色的錯位。只有實(shí)現(xiàn)黨政合理分工，才可以使黨充分發(fā)揮“總攬全局，協(xié)調(diào)各方”的領(lǐng)導(dǎo)作用，才能夠更好地保證政治管理高效、健康地運(yùn)轉(zhuǎn)。

（四）規(guī)范政治管理決策原則，處理好民主與集中關(guān)系

政治決策原則主要包括民主集中制、集體領(lǐng)導(dǎo)和群眾路線等，決策原則的規(guī)范與否直接影響到政治管理的科學(xué)性和有效性。以民主集中制為例，在現(xiàn)實(shí)的政治生活中占有極其重要的地位，也是政治管理中重要的決策原則。但是在具體的政治實(shí)踐中，這項好的決策原則卻一直沒有得到善用，長期以來在個別地方存在著集中太多民主太少的傾向，形成了氣氛沉寂的局面。因此，規(guī)范政治管理的決策原則，對于民主集中制而言，就必須確立民主的作風(fēng)、運(yùn)用民主的方法，形成民主平等探討問題的氛圍。當(dāng)然，不僅需要正確運(yùn)用民主的方法，同時還必須正確把握集中的方法。集中要博采眾議，具有把眾人意見捏成拳頭的能力，防止“分散主義”?？傊仨毥⒁惶妆容^系統(tǒng)規(guī)范的實(shí)行民主集中制的路徑選擇。這項決策原則不能以個人意志作為集中指導(dǎo)的要求，不能假借集中指導(dǎo)來束縛民主意愿的表達(dá)，更不能篡改和強(qiáng)奸民意。在現(xiàn)階段，民主集中制的決策原則為防止濫用權(quán)力，既要有統(tǒng)一和全局意識，更要重視民意、采信民智。當(dāng)作出重大問題決策時要遵循集體領(lǐng)導(dǎo)和民主集中的原則，不能由少數(shù)人擅自決定，更不能由“一把手”獨(dú)自拍板決定。

[1]李景鵬．試論社會主義民主的運(yùn)行機(jī)制和理論基礎(chǔ)[J]．政治學(xué)研究，1988，（3）．

[2]世界銀行．1997年世界發(fā)展報告——變革世界中的政府[M]．北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1997．

[3]胡錦濤．堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進(jìn)為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告[J]．黨建研究，2012，（12）．