吳慶榮，李東華

（蘇州市職業(yè)大學 商學院，江蘇 蘇州 215104）

試論教育行政規(guī)定的規(guī)范化與科學化

吳慶榮，李東華

（蘇州市職業(yè)大學 商學院，江蘇 蘇州 215104）

教育界主張教育應當“去行政化”，但學者們從外部尋找的“去行政化”路徑，效果不明顯，亦不合理。在考查內(nèi)部的教育行政規(guī)定后發(fā)現(xiàn)，教育行政化的根源是教育行政規(guī)定的非規(guī)范化和非科學化。因此，應首先推動教育行政規(guī)定規(guī)范化與科學化的改革。

教育行政規(guī)定；規(guī)范化；科學化

教育界主張教育“去行政化”，有學者主張進行教育行政管理體制改革[1]。但現(xiàn)實上，這種教育行政化體制難以在一時改觀。從依法行政角度觀察現(xiàn)有教育行政管理體制，我們發(fā)現(xiàn)教育的行政化主要通過各類教育行政規(guī)定推行。因此，“去行政化”的教育改革可以從教育行政規(guī)定切入。

一、教育依據(jù)教育行政規(guī)定“行政化”

教育行政是政府行使領導和管理的主要方式，它的權(quán)力源和內(nèi)容都應依據(jù)教育法律法規(guī)和教育行政規(guī)定，后者也被稱為文件，是除行政法規(guī)和規(guī)章之外的行政文件[2]。

筆者于2013年4月9日在北大法意法律法規(guī)庫以“教育”“有效”為關鍵詞查詢，其結(jié)果顯示：教育行政規(guī)定（包括政府文件類信息）的數(shù)量遠遠超過了教育法律法規(guī)，部委規(guī)章、地方法規(guī)和行業(yè)規(guī)范、政策紀律、政府文件四類共33 033件，憲法、行政法規(guī)類總計155件。教育行政規(guī)定通過現(xiàn)行的教育組織管理體系由各級政府教育主管部門傳導至各級各個學校，在現(xiàn)有體制下，學校對上級頒發(fā)的教育行政規(guī)定必須嚴格執(zhí)行。因此，現(xiàn)有的教育問題我們需要從教育行政規(guī)定中找答案。

二、現(xiàn)有教育行政規(guī)定存在的問題

現(xiàn)以教育部、江蘇省教育廳、蘇州市教育局三個縱向的教育行政管理主體的行政規(guī)定為例，討論教育行政規(guī)定的瑕疵及其治理依據(jù)。

（一）內(nèi)容超越法定權(quán)限，損害教育自主性

依照教育的客觀規(guī)律和法律規(guī)范，學校的教育管理和教育活動應有較大的自主性。但我國的教育行政規(guī)定卻在壓縮學校教育的自主空間。

教育部2011年4月28日發(fā)布《教育部關于“十二五”普通高等教育本科教材建設的若干意見》，教育部通過該行政規(guī)定就“十二五”普通高等教育本科教材建設提出的意見，意在全面提升本科教材質(zhì)量，充分發(fā)揮教材在提高人才培養(yǎng)質(zhì)量中的基礎性作用。它雖名為意見，但指令性很強。

1.明確教材由行政權(quán)力主導編寫。該行政規(guī)定雖然提出要“充分發(fā)揮高等學校在教材建設中的主體作用”，但第一要求是“各級教育行政部門強化對教材建設的宏觀指導與管理”，且它據(jù)此確立了教育質(zhì)量評價標準、政策經(jīng)費資源配置標準。這一方面要求學校在教材編寫和選擇上的必須滿足該意見的規(guī)定要求；另一方面，也促成了教育行政主管部門的權(quán)力尋租和學校對權(quán)力恩澤的競逐。

2.明確教材由行政權(quán)力主導選取。該行政規(guī)定明確：“根據(jù)中央實施馬克思主義理論研究和建設工程的戰(zhàn)略部署和總體要求，中宣部、教育部正在有計劃地組織編寫150種左右哲學社會科學重點教材，供相關專業(yè)統(tǒng)一使用。這些哲學社會科學重點教材基本覆蓋哲學、政治經(jīng)濟學、科學社會主義、中共黨史以及政治學、社會學、法學、歷史學、新聞學、文學、藝術(shù)學、教育學、管理學等學科專業(yè)的基礎理論課程和專業(yè)主干課程。” “科學社會主義” “中共黨史” “政治學”這三門課程關系到全國的意識形態(tài)，有必要統(tǒng)一，也應該統(tǒng)一，但其他教材不僅不應該統(tǒng)一，相反應該強調(diào)創(chuàng)新、突出個性化。這個意見，它一方面與我們黨長期倡導的“百花齊放”“科技創(chuàng)新”的理念相違背，也極不符合教育教學客觀上的自主性規(guī)律。

教材編寫和選取是典型的教育活動，該行政規(guī)定將此教育活動納入教育行政管理范疇，通過政府教育主管部門的行政組織管理系統(tǒng)，即：由教育部直接發(fā)送部屬各高等學校，或由各省、自治區(qū)、直轄市教育廳（教委），新疆生產(chǎn)建設兵團教育局，有關部門（單位）教育司（局），解放軍總參謀部軍訓和兵種部轉(zhuǎn)發(fā)送所在地區(qū)的各高等學校。該行政規(guī)定除了讓各高校競逐參與編寫教材的資格、統(tǒng)一相關教材相應問題的觀點外，無任何教育教學或?qū)W術(shù)意義，相反，將損害我國教育和學術(shù)上的創(chuàng)新。

（二）領域廣、數(shù)量多，師生疲于應付

教育行政規(guī)定所涉及的領域廣、數(shù)量多，教育部公布的教育行政規(guī)定涉及的領域包括：學習領導講話或某會議精神、教學事務安排、教育管理事務安排、某活動的安排等等。筆者2013年4月9日在教育部、江蘇省教育廳網(wǎng)站查詢發(fā)現(xiàn)，教育部文件有5 978件，江蘇省教育廳行政公文2 728件，蘇州市教育局相關規(guī)范因歸類不清，已無法查詢，但在2011年查詢時，教育行政規(guī)定有524件，其中蘇州市教育局2010年發(fā)布的各類業(yè)務文件共計120件。以上這些教育行政規(guī)定通過政府教育組織管理系統(tǒng)傳達到每個所屬學校，學校勢必布置相關教師、學生完成，中小學師生只能疲于應付。

（三）層級形式多，規(guī)范性欠缺

1.層級多。教育行政規(guī)定與政府組織體系配套，存在多級，依照位階高低教育行政規(guī)定的發(fā)布主體依次為：國務院、教育部、各省級人民政府、各省級教育廳（局）、各市級人民政府、各市級教育局、各區(qū)縣級人民政府、各區(qū)縣教育局，共8級，此外，以黨、團、少先隊各級組織名義發(fā)布文件，也具有與教育行政規(guī)定類似層級的效力。

2.形式多。教育部門戶網(wǎng)站“政策法規(guī)”欄目中，以中央文件、教育部文件和其他部門文件三個門類分列，中央文件系國務院、國務院辦公廳、中共中央國務院三類主體發(fā)布的文件，以“通知”、“意見”和“決定”冠名；教育部文件系中共教育部黨組、教育部辦公廳、教育部三類主體發(fā)布的文件，以“通知”“意見”“批復”“會議情況”等冠名；其他部門文件系其他中央部委牽頭、與教育有關的文件，以“通知”“意見”“決定”等冠名。

江蘇省教育廳門戶網(wǎng)站“政務公開”欄目中，對行政公文沒有分類，文件系省政府辦公廳、省教育廳、省教育廳辦公室、蘇教財?shù)炔块T四類主體發(fā)布，以“通知”“決定”“通報”“函”“公告”等冠名。此外，在“政策法規(guī)”一欄中還有“政策法規(guī)解讀”子欄目，內(nèi)系對某教育政策或某省地方法規(guī)或地方政府規(guī)章的解讀，以“某某政策解讀”或“解讀某某條例”形式冠名，無發(fā)布機關名稱，僅在文中表明“教育廳有關方面負責人”解讀，起到行政解釋的作用。

蘇州市教育局門戶網(wǎng)站“政務公開”欄中（2011年查詢結(jié)果，2013年代之以“政府信息公開”欄，分類已模糊），它主要分成兩類：一是規(guī)范性文件，包括政府規(guī)范性文件和本單位規(guī)范性文件；二是本單位各類業(yè)務文件，它們的發(fā)布主體是“蘇州市教育局”，以“通知”“意見”“決定”形式冠名。

由上可見，教育行政規(guī)定的表現(xiàn)形式有：通知、意見、決定、批復、會議情況、通報、函、公告、解讀等9種形式。

3.欠規(guī)范。三個部門在管理職能上屬于上下級，但各自對于教育行政規(guī)定的類別表述是不一致的，教育部直接以文件表述，江蘇省教育廳以行政公文表述，蘇州市教育局則以政府規(guī)范性文件、本單位規(guī)范性文件、本單位各類業(yè)務文件來表述和區(qū)分。這從側(cè)面反映了教育行政規(guī)定在教育行政管理部門的實踐中欠缺規(guī)范性。

三個層級對教育行政規(guī)定的表述，即文件、行政公文、規(guī)范性文件是三個外延不一致的概念，到底哪一個是準確規(guī)范的，作為普通民眾無法判斷。但與之相應的是國務院有行政法規(guī)，即《國家行政機關公文處理辦法》明確公文處理，江蘇省也有地方政府規(guī)章，即《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》規(guī)定規(guī)范性文件制定和備案辦法，但在教育部和江蘇省教育廳網(wǎng)站上都未發(fā)現(xiàn)它們已得到執(zhí)行，而蘇州市教育局雖然將規(guī)范規(guī)定類別分列清晰，但未就規(guī)范規(guī)定內(nèi)容與類別相對應。

三、教育行政規(guī)定的規(guī)范建議

教育行政規(guī)定作為政府領導管理教育活動的直接依據(jù)，不得與憲法、法律等上位法律法規(guī)有沖突。因此，教育行政規(guī)定需要依據(jù)憲法、法律來制定和運行。

（一）審查制定主體和權(quán)力來源的合法性

政府的權(quán)力來源于法律的授權(quán)，教育行政規(guī)定制定權(quán)若無明確的法律授權(quán)，則表明該教育行政規(guī)定不具備合法性。

1.國務院僅在宏觀教育工作中具有領導權(quán)與管理權(quán)

《憲法》第八十九條、《國務院組織法》第三條，確認國務院對教育工作享有的是領導權(quán)與管理權(quán)。具體是哪些領導權(quán)與管理權(quán)？根據(jù)第十一屆全國人民代表大會第一次會議批準的國務院機構(gòu)改革方案和《國務院關于機構(gòu)設置的通知》（國發(fā)〔2008〕11號），教育部主要職責是：擬訂方針、政策和規(guī)劃，制訂各類標準，制定高等教育招生計劃，制定出國留學、來華留學、中外合作辦學和外籍人員子女學校管理工作的政策，負責學位工作以及其他宏觀指導和協(xié)調(diào)工作等。由此可見，國務院的領導權(quán)主要體現(xiàn)在規(guī)劃、標準的制定和監(jiān)督檢查工作上，管理權(quán)主要集中在宏觀事務和全國性事務如學位和高校招生計劃等的管理上，但不負責具體教育教學活動的開展。

國務院對教育工作的領導和管理，是從政府不太干涉教育領域到社會福利性政府必須對教育進行給付的轉(zhuǎn)變，但這種給付不等于是由政府包攬，而是在政府提供足夠資源給付的前提下由教育機構(gòu)向自我管理和自我服務方向發(fā)展[3]。

2.地方人大及其常委會僅能討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作中的重大事項

《地方各級人大和地方人民政府組織法》第八條、第四十四條明確，地方人大及其常委會對教育工作的權(quán)限是“討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)”的“重大事項”。何為教育工作中的重大事項？它未作明確界定，實踐中亦未清晰。但從江蘇省人民代表大會常務委員會所制定和頒布的地方性法律法規(guī)看，重大事項主要有以下幾類：（1）地方實施國家法律的辦法；（2）地方開展某類具體教育活動的辦法；（3）地方教育督導制度；（4）教師的人事管理制度；（5）中小學生人身傷害事故預防與處理辦法；（6）學生體質(zhì)健康促進辦法等。從江蘇省的實踐看，重大事項主要集中在國家實施的相關教育法律制度在地方的具體適用辦法、教師人事管理、學生人身保護三個方面，而未涉及開展何種或如何開展具體教育活動方面。

3.地方政府僅能管理本行政區(qū)域內(nèi)的教育行政工作

《地方各級人大和地方人民政府組織法》第五十九條、第六十一條規(guī)定，地方政府對本行政區(qū)域內(nèi)的教育工作僅行使“管理”、且只管理教育“行政工作”。哪些為地方政府有權(quán)管理的教育行政工作？上述法律亦未明確規(guī)定。以蘇州市教育局公布的主要職能為例，教育行政工作主要有以下幾類：（1）對教育經(jīng)費的籌措、使用、審計管理；（2）對設置學校、專業(yè)和各類資質(zhì)等的行政許可；（3）對中小學教師資格、職稱的認定和評審和其他教職工的管理；（4）對中小學學生的學籍管理；（5）對思想政治、精神文明建設、紀律監(jiān)察、德體衛(wèi)藝術(shù)國防等工作的指導工作；（6）教學督導工作；（7）綜合管理各類教育工作等。前四項工作，地方政府教育主管部門有權(quán)直接管理，第（5）、（6）項工作，地方政府教育主管部門僅有指導和督導權(quán)力，第（7）項規(guī)定為綜合管理未明確管理內(nèi)容。暫且不評論蘇州市教育局這些行政工作內(nèi)容的合法性與否，但它系經(jīng)蘇州市政府辦公室“〔2001〕89號文件”確認，從形式上已具備合法性基礎。

很顯然，法律法規(guī)對教育行政規(guī)定內(nèi)容都已有規(guī)范，在制定、適用行政規(guī)定時，各相關制定主體和適用主體都應對照法律法規(guī)規(guī)定對它自行進行合法性審查，以此減少違法的行政教育規(guī)定的出臺，并主動減少對具體教育活動的干預。

（二）審查制定程序、名稱等的合法性與規(guī)范性

對行政規(guī)定的制定程序和名稱都有規(guī)范，國務院有《國家行政機關公文處理辦法》、各省級政府亦有規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定，如《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》，教育行政規(guī)定亦必須符合這些規(guī)范。

《國家行政機關公文處理辦法》第十三條“行文應當確有必要，注重效用”、第二十五條草擬公文應當做到“符合國家的法律、法規(guī)及其他有關規(guī)定”、“情況確實，觀點明確”，《江蘇省規(guī)范性文件制定和備案規(guī)定》第四條規(guī)范性文件的制定和備案，應當遵循下列原則：“符合法定的權(quán)限和程序，堅持依法行政，維護法制統(tǒng)一，保證政令暢通?！钡谑粭l“起草規(guī)范性文件，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取書面征求意見和座談會、論證會、聽證會等多種形式”。第十三條至第十八條，則明確了規(guī)范性文件的制定程序。除此之外，還明確了備案規(guī)范及備案中對規(guī)范性文件的再次合法性審查。

由上可見，教育行政規(guī)定皆有制定程序、名稱、審查等規(guī)范，相關部門嚴格以規(guī)范進行審查，即可查明教育行政規(guī)定是否合法、是否規(guī)范。

（三）運用教育科學規(guī)律重新解釋憲法賦予政府對教育工作的領導權(quán)和管理權(quán)

盡管各個層級都有規(guī)范，并以這些規(guī)范清理教育行政規(guī)定的合法性、規(guī)范性，以此減輕教育“行政化”問題，但不能解決根本問題。因為，教育部或地方教育主管部門的職責是否符合憲法法律，教育部或地方教育主管部門發(fā)布的規(guī)范尚有非規(guī)范性文件等其他文件尚無規(guī)范約束，因此，必須遵偱教育科學規(guī)律，重新從政府服務教育的角度來解釋憲法賦予政府的教育工作的領導權(quán)和管理權(quán)，明晰領導的事項和方式，確認管理的方式、管理的事項。

[1] 楊東平.治理教育行政化弊端的思考[J].教育發(fā)展研究,2010 （19）：50-55.

[2] 朱芒.論行政規(guī)定的性質(zhì)—從行政規(guī)范體系角度的定位[J].中國法學,2003（1）：33-47.

[3] 蔡定劍.憲法精解[M].北京：法律出版社,2006：386-387.

[4] 趙勇.關于中國教育法制現(xiàn)代化：幾點思考[J].南通職業(yè)大學學報，2003，17（2）：53-55.

（責任編輯:宋現(xiàn)山）

The Standardization and Scientification of Educational Administrative Regulations

WU Qing-rong，LI Dong-hua
(School of Business, Suzhou Vocational University, Suzhou 215104, China)

Educators hold that education should“get rid of the administrative power”, but scholars who tried to find the way“to get rid of the administrative power” failed to reach noticeable and reasonable results. When we examine the internal educational administrative provisions, we find that the origin of administratively controlled education is the non-standardized and non-scientific educational administrative regulations. Therefore, we should promote the reform of standardized and scientific education administrative regulations.

educational administrative regulations; standardization; scientification

G40-053

A

1008-7931(2013)05-0058-0004

2013-05-21

江蘇省高校哲學社會科學基金項目（09SJD820020）

吳慶榮（1959—），男，江蘇南通人，教授，碩士，研究方向：國家安全法、教育法；李東華（1977—），男，重慶人，副教授，研究方向：憲法與行政法、教育法。