郭 丹

（安徽大學(xué)，安徽 合肥 230601）

俗語有云：民以食為天，這深刻地闡明了食品對于人類生存和發(fā)展的重要性；食以安為先，則道出了食品安全對于人類健康和生命的重要性。保障食品安全，能吃得健康、吃得放心對老百姓而言是“天大的事”。然而，近些年來，我國食品安全違法信息屢屢占據(jù)各大新聞媒體的頭版頭條，這一方面雖展現(xiàn)了新聞媒體輿論監(jiān)督的強(qiáng)大作用，但另一方面也暴露出我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型時期，在食品安全保障措施方面存在諸多不足。政府監(jiān)管執(zhí)法存在缺陷，特別是政府監(jiān)管行政問責(zé)制度的不完善是食品安全事件屢屢發(fā)生的主要原因之一。

一、建立和完善食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的依據(jù)

我國政府致力于打造從“農(nóng)田到餐桌”的安全食物鏈，這對食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制提出了更高的要求，務(wù)必要建立和完善食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制。建立和完善食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制有其法條、實(shí)踐及法理上的依據(jù)。

（一）建立和完善食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的法條依據(jù)

我國大陸地區(qū)全面建設(shè)行政問責(zé)制始于2003年爆發(fā)的“非典”，時任衛(wèi)生部部長張文康、北京市市長孟學(xué)農(nóng)因隱瞞疫情被問責(zé)，其后，大量的行政問責(zé)專門文件出臺，推動了我國行政問責(zé)制度的發(fā)展與完善。2009年起施行的《食品安全法》也對行政問責(zé)制作出了規(guī)定，食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制有了法律上的依據(jù)。

（二）建立和完善食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的實(shí)踐依據(jù)

近些年，食品安全的報(bào)道不時出現(xiàn)在我們的日常生活當(dāng)中，青島福爾馬林浸泡小銀魚、河南南陽毒韭菜、宜昌毒生姜、沈陽毒豆芽、合肥染色蛋糕等等數(shù)不勝數(shù)。面對日益嚴(yán)峻的食品安全形勢，我國政府應(yīng)著眼于建立服務(wù)政府、責(zé)任政府，為了保障我國民眾的身體健康和生命安全，政府部門應(yīng)建立和完善食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制。

（三）建立和完善食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的法理依據(jù)

行政問責(zé)制是西方國家在依法行政過程中，為了充分體現(xiàn)人民主權(quán)原則、權(quán)力制約原則、法治原則而作出的制度創(chuàng)新。食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制對于國家及其公民而言，其最大的功能在于更好地保障人的生命健康權(quán)，最為核心的價值在于保障人權(quán)。通過建立完善食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制，促使政府行政官員及時、合理地行使職權(quán)，推動依法治國基本方略的實(shí)施，有利于法治政府的建立。完善食品安全行政問責(zé)法律體系，統(tǒng)一全國各地的問責(zé)標(biāo)準(zhǔn)與問責(zé)辦法，克服同一情形下各地處理輕重不一、問責(zé)不公的現(xiàn)象，促進(jìn)社會公平。

二、我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的現(xiàn)狀和存在的問題

完善我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制，首先要了解我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的架構(gòu)以及現(xiàn)行食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的不足。如果沒有這種基礎(chǔ)性認(rèn)識，我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的完善將成為空談。

（一）我國現(xiàn)行食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的現(xiàn)狀

我國食品安全監(jiān)管的模式是：以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔，要求各監(jiān)管職能部門職責(zé)統(tǒng)一、相互配合。一般來講，我國當(dāng)前食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的主體包括同體問責(zé)和異體問責(zé)兩種形式。食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的客體主要包括對所管轄職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)有責(zé)任的各級政府、負(fù)有直接或間接責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者。食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的范圍涵蓋食品安全監(jiān)管每一個環(huán)節(jié)作出的錯誤行政決策、濫用食品安全監(jiān)管職權(quán)以及在食品安全監(jiān)管中的不作為等。食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的責(zé)任承擔(dān)方式主要有以下幾種：行政處分、黨紀(jì)處分、司法處分、其他處分。[1]

（二）我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制存在的問題

雖然《食品安全法》確立了食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制，但條文單一、規(guī)定籠統(tǒng)，我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制還存在許多問題。

當(dāng)前，我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制適用的條文以法規(guī)、條例為主，散見于各種政策文件之中，法律位階低、條文不規(guī)范，且部分法律法規(guī)缺乏可操作性，加上很多條文之間規(guī)定不一，甚至存在矛盾和沖突，使得在實(shí)際中常出現(xiàn)執(zhí)行難的問題。當(dāng)下的食品安全行政問責(zé)未能解決對什么事問責(zé)、由誰來問責(zé)、向誰問責(zé)、以什么程序問責(zé)、問責(zé)后如何救濟(jì)等一系列問題。

具體來說，第一，我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制大多局限在重大食品安全責(zé)任事故的事后責(zé)任追究，大多為應(yīng)急性問責(zé)，而非長效機(jī)制。第二，食品安全監(jiān)管行政問責(zé)偏重于同體問責(zé)，缺乏異體問責(zé)，問責(zé)主體之間缺乏統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)分配各自的問責(zé)決策權(quán)限，導(dǎo)致問責(zé)主體權(quán)限互相沖突，問責(zé)效力大打折扣。第三，食品安全監(jiān)管行政問責(zé)對象模糊，對正職領(lǐng)導(dǎo)、副職領(lǐng)導(dǎo)及普通公務(wù)員是否問責(zé)，沒能做到具體問題具體分析，出現(xiàn)了政績歸正職領(lǐng)導(dǎo)，副職領(lǐng)導(dǎo)背黑鍋的現(xiàn)象。第四，食品安全監(jiān)管行政問責(zé)程序、復(fù)出程序等方面沒有規(guī)定，食品安全行政問責(zé)制帶有大量的人治色彩，在一定程度上，問責(zé)和復(fù)出取決于上級領(lǐng)導(dǎo)官員的意志。第五，對食品安全監(jiān)管行政問責(zé)對象權(quán)利保障和救濟(jì)的規(guī)定幾乎為零，問責(zé)對象的基本權(quán)利得不到應(yīng)有的保護(hù)。

三、完善食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制度建設(shè)

法律制度的最終落實(shí)，都是由具體的人實(shí)施的，只有控制好、監(jiān)督好人的行為，才可能保障法律制度和各項(xiàng)政策的貫徹落實(shí)。只有完善食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制，才能遏制食品安全事件的頻頻發(fā)生，才能督促對食品安全負(fù)有監(jiān)管責(zé)任的有關(guān)部門及其工作人員依法行政、盡職盡責(zé)。食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制是督促行政人員依法行政的利器。

（一）完善食品安全政府監(jiān)管體系

我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)的劃分是建立在行政學(xué)基礎(chǔ)之上的，主要是從各部委的行政責(zé)權(quán)本身來劃分的，而不是建立在食品安全學(xué)的基礎(chǔ)上，按照食品安全本身的特點(diǎn)來劃分的。這就極易造成監(jiān)管權(quán)力分割、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)混亂，甚至某些環(huán)節(jié)上的監(jiān)管缺位，無法構(gòu)成一個合理的“從農(nóng)田到餐桌”的政府監(jiān)管規(guī)則系統(tǒng)。[2]多層級的執(zhí)法權(quán)配置進(jìn)一步使食品監(jiān)管有效性受到侵蝕，在某種意義上來說，中央政府和地方政府合作與否主要建立在彼此之間合作收益的精確計(jì)算基礎(chǔ)之上，強(qiáng)化食品安全監(jiān)管效果，更有利于提高中央政府收益；弱化監(jiān)管力度則有利于地方政府的短期收益，這使得地方政府往往基于地方利益，不為食品安全監(jiān)管制度創(chuàng)新提供服務(wù)，甚至阻礙其實(shí)施。[3]

2013年3月份之前，我國食品安全監(jiān)管權(quán)在橫向上由多個部門享有：農(nóng)業(yè)部門分管種植養(yǎng)殖農(nóng)產(chǎn)品的安全監(jiān)管，質(zhì)量監(jiān)督部門主管食品加工階段的安全監(jiān)管，商務(wù)部門主管食品批發(fā)與終端銷售階段的安全監(jiān)管，食品藥品管理部門主管餐飲服務(wù)領(lǐng)域的安全監(jiān)管，衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)衛(wèi)生檢查，海關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)出口食品的通關(guān)監(jiān)督。2010年2月，我國決定設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會，作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，其職責(zé)主要包括：分析食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導(dǎo)食品安全工作；提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施；督促落實(shí)食品安全監(jiān)管責(zé)任。2013年3月，我國實(shí)行大部制改革，組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局，撤銷藥監(jiān)局、食品安全委員會辦公室，將質(zhì)量監(jiān)督總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職能和工商總局的流通環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職能納入到國家食品藥品監(jiān)督管理總局，國家食品安全委員會負(fù)責(zé)食品安全風(fēng)險評估和食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定。這是對我國食品安全監(jiān)管部門職能的重大調(diào)整，在一定程度上解決了多頭執(zhí)法問題，對食品安全監(jiān)管權(quán)進(jìn)行了清理和回收，保證了監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)的統(tǒng)一。明確了職能部門的監(jiān)管邊界，就等于明確了監(jiān)管行政問責(zé)責(zé)任承擔(dān)的主體。

食品安全監(jiān)管權(quán)在縱向結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上會產(chǎn)生層級化，為避免地方政府的地方保護(hù)行為，杜絕地方政府及其官員為尋求政績而盲目地追求經(jīng)濟(jì)效益，不顧食品安全，應(yīng)當(dāng)明確由上而下的指揮鏈以及鏈條上每一級政府部門和官員的權(quán)責(zé)關(guān)系?？v向監(jiān)管權(quán)配置和橫向監(jiān)管權(quán)配置應(yīng)相互結(jié)合，促進(jìn)監(jiān)管權(quán)的相對集中。

（二）完善信息公開制度

生產(chǎn)者、消費(fèi)者以及政府之間存在嚴(yán)重的信息不對稱。我國經(jīng)濟(jì)還處于發(fā)展階段，尚未達(dá)到發(fā)達(dá)程度，食品生產(chǎn)企業(yè)大多為中小企業(yè)，數(shù)量多、規(guī)模小，政府部門檢查獲取食品質(zhì)量信息需要高昂的成本。即使政府部門獲取了食品安全信息，基于部門利益、個人利益、社會秩序等一些方面的考慮，很多政府部門未能將食品質(zhì)量安全信息迅速、有效地向社會公布，因此，消費(fèi)者很難及時獲取食品質(zhì)量安全信息。

要完善食品質(zhì)量安全信息公開制度，讓社會大眾知曉食品質(zhì)量安全，更重要的是讓社會大眾知曉是哪一職能部門對其負(fù)有監(jiān)管職責(zé)，知曉監(jiān)管部門的監(jiān)管措施。

（三）健全和強(qiáng)化食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的異體問責(zé)

目前，我國食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制偏重同體問責(zé)，而同體問責(zé)不可避免地帶有“官官相護(hù)”的色彩，因而，應(yīng)將食品安全監(jiān)管行政問責(zé)的同體問責(zé)和異體問責(zé)結(jié)合起來，取長補(bǔ)短。食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制在我國還處于初創(chuàng)階段，異體問責(zé)力度不夠，并且經(jīng)常處于話語權(quán)缺失的狀態(tài)。從行政問責(zé)制的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，要使行政問責(zé)更好地發(fā)揮作用，促進(jìn)責(zé)任政府的建立，必須實(shí)現(xiàn)對行政官員責(zé)任追究機(jī)制從內(nèi)到外的發(fā)展，將人大代表、政協(xié)和各民主黨派、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體以及社會公眾對政府的問責(zé)途徑與同體問責(zé)途徑有機(jī)結(jié)合，形成強(qiáng)大的問責(zé)合力，以規(guī)范政府官員的行為。[4]

（四）完善食品安全監(jiān)管行政問責(zé)程序以及復(fù)出程序

我國目前食品安全行政監(jiān)管問責(zé)的程序性規(guī)定基本上處于空白狀態(tài)，因此，必須在有關(guān)法律當(dāng)中加入食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的程序性規(guī)定，以保障食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制沿著法治的軌道發(fā)展，防止其陷入到人治的誤區(qū)。食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的程序規(guī)定應(yīng)包括：行政行為失范的發(fā)現(xiàn)程序、行政問責(zé)的啟動程序、行政問責(zé)的調(diào)查程序、行政問責(zé)的判斷程序、行政問責(zé)的救濟(jì)程序等。其中，應(yīng)特別注重對食品安全監(jiān)管行政問責(zé)對象的權(quán)利保護(hù)，應(yīng)賦予行政問責(zé)對象以知情權(quán)、陳述權(quán)、申請回避權(quán)。行政問責(zé)對象對調(diào)查機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)、作出處理決定的理由、擬作出的處理結(jié)果有事先知曉的權(quán)利，在知情的基礎(chǔ)上，問責(zé)對象在事實(shí)和處理依據(jù)方面還有敘述說明及表達(dá)意見的權(quán)利。在調(diào)查過程中，調(diào)查組中有與問責(zé)對象存在特殊關(guān)系的人員時，問責(zé)對象有要求其回避的權(quán)利。行政問責(zé)處理決定中的行政處分，不僅應(yīng)窮盡行政內(nèi)部救濟(jì)手段，還應(yīng)給予外部救濟(jì)，對行政處分不服的，可以提起行政訴訟。[5]

食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的完善還涉及到問責(zé)官員的復(fù)出程序。網(wǎng)絡(luò)媒體上經(jīng)常會報(bào)道某位官員被高調(diào)問責(zé)后又低調(diào)上任，甚至所任職務(wù)較問責(zé)之前有所升遷。為了保障食品安全監(jiān)管行政問責(zé)制的效果，必須對問責(zé)干部的復(fù)出進(jìn)行相應(yīng)的程序設(shè)計(jì)，對行政問責(zé)官員復(fù)出的提名程序、考察程序、討論決定程序、公示程序等予以規(guī)范，保障人民群眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)在整個復(fù)出任用中的實(shí)現(xiàn)。[6]

[1]趙盼盼.食品安全監(jiān)管中的行政問責(zé)制[J].知識經(jīng)濟(jì),2012(9):60-61.

[2]胡澤平.食品安全問題的政府監(jiān)管分析[J].中國管理信息化,2010(13):49-52.

[3]定時捷,曾凡軍.網(wǎng)絡(luò)破碎、治理失靈與食品安全供給[J].公共管理學(xué)報(bào),2009(4):9-17.

[4]方宏杰.我國行政問責(zé)制問題及對策研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè),2011(15):50-51.

[5]徐加喜.論行政問責(zé)對象的權(quán)利保障和救濟(jì)[J].政治與法律,2009(10):45-50.

[6]何延昆,張曉玉.突破食品安全管理行政問責(zé)制困境的對策思考[J].中共四川省委黨校學(xué)報(bào),2011(3):62-65.