彭 迪

（海南省人民檢察院 研究室，海南 海口 570203）

當(dāng)前農(nóng)村基層組織人員利用職務(wù)上的便利侵吞、挪用土地補(bǔ)償款、支農(nóng)惠農(nóng)資金等現(xiàn)象越來(lái)越突出，嚴(yán)重侵害農(nóng)民的切身利益，擾亂了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的秩序。查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪取得了一定成效，但也存在著巨大困難：一是對(duì)刑法第九十三條第二款立法解釋的認(rèn)識(shí)存在巨大爭(zhēng)議，二是村基層組織人員侵占、挪用、受賄等犯罪行為的偵查權(quán)分屬于檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)。《刑事訴訟法》第18條規(guī)定：“刑事案件的偵查由公安機(jī)關(guān)進(jìn)行，法律另有規(guī)定的除外。貪污賄賂犯罪，國(guó)家工作人員的瀆職犯罪，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、報(bào)復(fù)陷害、非法搜查的侵犯公民人身權(quán)利的犯罪以及侵犯公民民主權(quán)利的犯罪，由人民檢察院立案?jìng)刹??！备鶕?jù)此規(guī)定，貪污賄賂犯罪與非國(guó)家工作人員實(shí)施的職務(wù)侵占罪、挪用資金罪和受賄罪，由檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)分別立案?jìng)刹?。檢察院和公安機(jī)關(guān)的立案管轄分工具有其合理性，但在查處農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪問題上卻導(dǎo)致了巨大的危害，亟需立法的進(jìn)一步完善。

一、立案管轄權(quán)分離違背了案件的查辦規(guī)律

基層工作往往是“上頭千根線，下頭一根針”。根據(jù)《憲法》、《村民委員會(huì)組織法》和黨章的規(guī)定，村委會(huì)等村基層組織的職能主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）辦理村基層組織所屬地的公共事務(wù)和公益事業(yè)；（2）村集體財(cái)產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)、管理；（3）調(diào)解民間糾紛；（4）協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安；（5）向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議；（6）村委會(huì)應(yīng)當(dāng)協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作。農(nóng)村基層組織人員不僅負(fù)責(zé)管理本村公共事務(wù)，而且要協(xié)助人民政府從事行政管理。全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第九十三條第二款的立法解釋規(guī)定,村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時(shí)，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、移民、救濟(jì)款物的管理；（二）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；（四）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。村民委員會(huì)等村基層組織人員從事前款規(guī)定的公務(wù)，利用貪污賄賂上的便利，非法占有公共財(cái)物、挪用公款、索取他人財(cái)物或者非法收受他人財(cái)物，構(gòu)成犯罪的，適用刑法第三百八十二條和第三百八十三條貪污罪、第三百八十四條挪用公款罪、第三百八十五條和第三百八十六條受賄罪的規(guī)定?？梢?，村基層組織人員基于其職務(wù)行為性質(zhì)的不同，可能是“國(guó)家工作人員”也可能是“非國(guó)家工作人員”，相應(yīng)地，可能構(gòu)成非國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪和國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪。因此，在法律適用中必須對(duì)其職務(wù)行為進(jìn)行區(qū)分。但在現(xiàn)實(shí)中，協(xié)助人民政府從事行政管理工作和村集體事務(wù)，往往相互交織不易區(qū)分，尤其是兩行為在時(shí)間上無(wú)明顯分割點(diǎn)時(shí)，如何區(qū)分兩者，認(rèn)識(shí)不一。

另一方面，涉案財(cái)產(chǎn)性質(zhì)難以迅速確定。被管理的涉案財(cái)產(chǎn)性質(zhì)是區(qū)分職務(wù)行為性質(zhì)進(jìn)而確定主體身份的一個(gè)重要依據(jù)，但涉案財(cái)產(chǎn)性質(zhì)往往難以確定。農(nóng)村基層組織人員貪污賄賂犯罪的對(duì)象是公共財(cái)產(chǎn)，同時(shí)根據(jù)村民委員會(huì)組織法等法律規(guī)定，農(nóng)村基層組織負(fù)責(zé)管理村集體所有財(cái)產(chǎn)。實(shí)際工作中村級(jí)財(cái)務(wù)制度不健全、管理混亂：一是賬簿設(shè)置、賬務(wù)處理不規(guī)范；二是會(huì)計(jì)手續(xù)不齊備，白條下賬情況多；三是協(xié)助人民政府管理的款物基本未按照相關(guān)法律法規(guī)實(shí)現(xiàn)專款專戶、獨(dú)立管理，而是和村集體財(cái)產(chǎn)混存于同一賬戶。這些問題的存在造成農(nóng)村基層組織成員貪污賄賂犯罪法律適用中，公共財(cái)產(chǎn)和村集體財(cái)產(chǎn)認(rèn)定分歧較大，涉案財(cái)產(chǎn)性質(zhì)難以迅速確定，同時(shí)造成農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪特別是貪污案件中物證、書證收集和認(rèn)定困難。

犯罪案件的查辦過程必然是一個(gè)由表及里、由淺入深、事實(shí)真相逐步清晰的循序漸進(jìn)的過程。農(nóng)村基層組織人員身份多重，職務(wù)行為性質(zhì)多樣，村集體財(cái)產(chǎn)管理混亂，很難經(jīng)過初查就準(zhǔn)確認(rèn)定犯罪的性質(zhì)，因此，要求偵查人員在立案階段就準(zhǔn)確無(wú)誤地判斷案件的最終性質(zhì)，特別是在農(nóng)村基層組織人員貪污賄賂犯罪案件辦理中，是違背人類認(rèn)識(shí)規(guī)律和案件查辦規(guī)律的。事實(shí)上，檢察機(jī)關(guān)初查后以貪污賄賂犯罪立案，但最終因證據(jù)不充分或深入查證后發(fā)現(xiàn)犯罪行為應(yīng)認(rèn)定為職務(wù)侵占、挪用資金、非國(guó)家工作人員受賄犯罪的案件為數(shù)并不少。

二、立案管轄權(quán)分離妨礙案件的查處執(zhí)行

一是管轄權(quán)分離影響及時(shí)立案。管轄權(quán)分立極易引起公檢兩家互相爭(zhēng)奪案源或者互相推諉，造成司法資源的極大浪費(fèi)，或影響對(duì)案件的及時(shí)查辦，造成群眾告狀難。管轄混亂的最大危害是破壞司法權(quán)威，造成公民對(duì)法律的不信任、不重視和不遵守。

二是管轄權(quán)分離致使移送管轄難定。檢察機(jī)關(guān)已立案?jìng)刹榈摹按骞佟甭殑?wù)犯罪，在偵查過程中發(fā)現(xiàn)不屬于自己管轄的情況，根據(jù)“六部委”《關(guān)于刑事訴訟法實(shí)施中若干問題的規(guī)定》第6條“如果涉及主罪屬于公安機(jī)關(guān)管轄，由公安機(jī)關(guān)為主偵查，人民檢察院予以配合，如果涉嫌主罪屬于人民檢察院管轄，由人民檢察院為主偵查，公安機(jī)關(guān)予以配合”的規(guī)定，管轄錯(cuò)誤的案件，應(yīng)當(dāng)將案件移送給有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)，互涉案件應(yīng)當(dāng)由對(duì)犯罪嫌疑人涉案主罪有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?。但理論上和?shí)踐中關(guān)于主次罪的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)難以把握，主次罪的可操作性值得質(zhì)疑。

三是管轄權(quán)分離影響司法機(jī)關(guān)的查處積極性。按照檢察機(jī)關(guān)的績(jī)效考核規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)辦理的農(nóng)村基層組織人員貪污賄賂犯罪案件，如果被法院變更罪名，認(rèn)定為非國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪，考核中將會(huì)被減分。由于立案階段定性困難、取證困難，在績(jī)效考核規(guī)定的導(dǎo)向下，檢察機(jī)關(guān)查辦農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件的成本和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較大，基于自然理性的法則，必然導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在辦理案件時(shí)更加審慎地選擇農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件。

四是管轄權(quán)分離影響農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪的及時(shí)起訴。農(nóng)村基層組織人員身份多重，在立案之初對(duì)犯罪嫌疑人職務(wù)犯罪行為準(zhǔn)確定性是比較困難的。實(shí)踐中，往往未完全明確農(nóng)村基層組織人員身份即立案?jìng)刹?，以及時(shí)獲取口供和固定證據(jù)，不少案件深入偵查一個(gè)階段后卻發(fā)現(xiàn)該犯罪嫌疑人是國(guó)家工作人員，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)偵查，或者是非國(guó)家工作人員，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)偵查。這種情形下，公安機(jī)關(guān)或檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)獲得的證據(jù)是否應(yīng)當(dāng)移交具有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)，移交的有關(guān)證據(jù)能否經(jīng)過具有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)的程序性審查而成為合法、有效的證據(jù)提交法庭，這涉及偵查主體與證據(jù)合法性的問題。2006年最高人民檢察院頒布的《關(guān)于人民檢察院立案?jìng)刹榈陌讣淖兌ㄐ院罂煞裰苯犹崞鸸V問題的批復(fù)》規(guī)定：“人民檢察院立案?jìng)刹榈陌讣趥刹殡A段發(fā)現(xiàn)不屬于自己管轄或者在審查起訴階段發(fā)現(xiàn)事實(shí)不清、證據(jù)不足并且不屬于自己管轄的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)辦理。人民檢察院立案?jìng)刹闀r(shí)認(rèn)為屬于自己管轄的案件，到審查起訴階段發(fā)現(xiàn)不屬于人民檢察院管轄的，如果證據(jù)確實(shí)、充分，符合起訴條件的，可以直接起訴。”這一規(guī)定表明，如果在偵查、審查起訴階段發(fā)現(xiàn)不屬于自己管轄的，原則上應(yīng)當(dāng)依法移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)辦理；但案件事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的可以直接起訴。這一規(guī)定只是檢察機(jī)關(guān)一家之言，雖具有一定的合理性，但難以從根本上解決職務(wù)犯罪管轄的沖突問題。

三、農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定呼喚立案管轄權(quán)的統(tǒng)一

隨著我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的步伐加快，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)村基層組織人員侵吞、挪用公款等職務(wù)犯罪現(xiàn)象亦越來(lái)越突出，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的切身利益,影響了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。以海南省為例，2008年至2010年，海南省各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共立案查辦農(nóng)村基層組織人員貪污賄賂犯罪案件 130件 226人，審查起訴120件212，已作出判決111件194人。很多涉農(nóng)貪污賄賂犯罪案件侵犯的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和建設(shè)的必需資金物資，直接關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，關(guān)系到國(guó)家政策的貫徹落實(shí)，關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。這些發(fā)生在群眾“眼皮底下的腐敗”，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府在農(nóng)民心目中的形象，影響了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定和政治安定，老百姓深感痛絕，在一些地方甚至引發(fā)了群體性事體。

同時(shí)，由于立案管轄權(quán)分離，農(nóng)村基層組織人員的貪污賄賂犯罪得不到及時(shí)查處，導(dǎo)致農(nóng)村集體土地、集體財(cái)產(chǎn)的流失難以及時(shí)遏制挽回，客觀上不利于農(nóng)村集體所有制的鞏固。從穩(wěn)固農(nóng)村集體所有制的角度看，農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件的查處意義非凡，而加大此類案件的查處，客觀上需要立案管轄權(quán)的統(tǒng)一。

四、結(jié)論

目前基層公安機(jī)關(guān)任務(wù)繁重，治安維護(hù)和惡性刑事案件偵破的壓力巨大，其主要精力放在刑偵方面。相應(yīng)的，經(jīng)濟(jì)犯罪案件包括農(nóng)村基層組織人員非國(guó)家工作人員職務(wù)犯罪案件，被公安機(jī)關(guān)放在了次要地位。公安機(jī)關(guān)在辦理農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件中往往積極性不高。農(nóng)民遇到村干部職務(wù)犯罪問題，往往認(rèn)為“官”的腐敗問題由檢察機(jī)關(guān)管理，多向檢察機(jī)關(guān)舉報(bào)、控告、申訴。綜上所述，農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪立案管轄權(quán)歸口檢察機(jī)關(guān)辦理，是由此類案件查辦規(guī)律和偵查力量分配情況決定的。立案管轄權(quán)統(tǒng)一歸口檢察機(jī)關(guān)，不僅有利于農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件線索的及時(shí)收集轉(zhuǎn)化，提高司法機(jī)關(guān)辦理此類案件的積極性，解決審查起訴的證據(jù)轉(zhuǎn)化難，而且可以在不增加“一兵一卒”的情況下，通過調(diào)整司法資源的內(nèi)部配置，起到加大農(nóng)村腐敗懲處力度的效果。

為解決農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪立案管轄的問題，建議將《刑事訴訟法》第18條規(guī)定進(jìn)行修改，增加規(guī)定：“農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪由人民檢察院立案?jìng)刹椤！被蛘咴凇读鶛C(jī)關(guān)規(guī)定》第6條中增加規(guī)定：“農(nóng)村基層組織人員職務(wù)犯罪案件，由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一管轄?！?/p>