馮曦，陳海春

（華中科技大學 公共管理學院，湖北武漢 430074）

權(quán)力監(jiān)督制約缺失下縣委“一把手”腐敗問題思考

馮曦，陳海春

（華中科技大學 公共管理學院，湖北武漢 430074）

古語有言“郡縣治則天下安，縣域強則國家富”、“一室之不治，何家國天下之為”，足見治理縣郡的重要性。縣委“一把手”權(quán)力大、責任重，既是黨的縣級地方組織負責人，代表了黨和縣級地方政府形象，同時其作為靠近基層的“一把手”又直面民眾，極易受到民眾的關(guān)注。因此，縣委書記腐敗所造成的危害和影響也是不容忽視的。其中權(quán)力監(jiān)督制約缺失是造成權(quán)力腐敗的溫床，通過對比中西方權(quán)力監(jiān)督制約思想發(fā)展，分析縣委“一把手”權(quán)力腐敗的特征及危害、找尋權(quán)力監(jiān)督制約缺失下的腐敗根源，結(jié)合我國實際，以期能提出具備可行性的對策。

縣委“一把手”；權(quán)力監(jiān)督；權(quán)力制約；腐敗

權(quán)力是人類社會中特有的社會現(xiàn)象，它為人類社會的組織提供保障。從這個意義上看，一切的權(quán)力都是公共權(quán)力。其本質(zhì)是維護人類社會有序運轉(zhuǎn)的指揮、決策以及管理能力。[1](p50)美國學者亨廷頓指出權(quán)力是“影響或控制他人行為的力量?！睓?quán)力本身具有自蝕性的，不加制約和監(jiān)督的權(quán)力極易滋生腐敗。賄賂和腐敗可能和政府本身一樣古老，然而隨著市場的全球化和民主的傳播，他們受到越來越多的國際監(jiān)督。[2](p56-59)權(quán)力的制約監(jiān)督問題成為了世界各國都十分重視的問題。

對于我國而言，雖然政府一直強調(diào)對領(lǐng)導干部，特別是“一把手”的權(quán)力監(jiān)督制約，但由于研究起步晚，加之正處在社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，監(jiān)督制約體制仍存在不完善的地方?？v觀近年來的腐敗案件，不難發(fā)現(xiàn)“一把手”腐敗案件無論從數(shù)量，還是在當年總量中所占比例來看，都值得引起我們足夠的重視。作為縣委“一把手”，縣委書記既是中央和省委實現(xiàn)對地方治理的執(zhí)行者，又是縣內(nèi)的“一把手”，處于政權(quán)的核心，權(quán)力大、責任重、風險高。近年來大有成為腐敗的高危人群的趨勢。2007年統(tǒng)計的安徽省北部18名縣委書記落馬，令人唏噓不已。僅2009年和2010年，全國就查處了縣委書記、副書記180人。如云南省孟連傣族拉祜族佤族自治縣前后兩任縣委書記胡文彬、刀立富受賄案，貴州省普安縣委原書記王茂敏受賄案，以及自稱“溫和腐敗”的云南省麻栗坡縣委原書記趙仕永受賄貪污案等，黨的十七大以來，全國受處分的縣處級“一把手”占同期同級受處分總?cè)藬?shù)的三分之一以上，他們的腐敗給黨和國家造成了巨大的損失，直接沖擊群眾對黨和政府的信任。而身處基層原本應為一縣百姓公仆的縣委書記緣何成為腐敗的高危人群，這也是值得我們反思的。

一、中西方權(quán)力監(jiān)督制約思想的理論與實踐發(fā)展

1.西方權(quán)力監(jiān)督制約思想的發(fā)展及演進。

西方的權(quán)力監(jiān)督制約思想經(jīng)歷了漫長的發(fā)展過程，理論研究也較為成熟，雖然其并沒有真正實現(xiàn)防止權(quán)力異化和濫用的全部目標，但是其中諸多的積極因素和閃光點也為我們國家的權(quán)力監(jiān)督制約機制的改進和完善提供了寶貴的經(jīng)驗。

從思想的發(fā)展來看主要有以下幾種觀點。早在古希臘時代亞里士多德就特別強調(diào)分權(quán)的重要意義，他認為必須適度分權(quán)，合理配置權(quán)力。與亞里士多德相較，波里比阿第一次提出了三種國家權(quán)力相互制衡的思想。[3](p115-118)英國的洛克首先提出現(xiàn)代意義的分權(quán)學說，他的分權(quán)理論主要是立法權(quán)和其他兩權(quán)（包括執(zhí)行權(quán)和對外權(quán)）的分立。法國思想家孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中創(chuàng)造性地提出了三權(quán)分立的主張，他認為“從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵4](p94-101)孟德斯鳩認為國家權(quán)力應分為立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)，并由不同的國家部門來掌管，對司法獨立基于承認是其理論的重大意義所在。法國的思想家盧梭則反駁了三權(quán)分立的思想，提出了人民主權(quán)學說，他認為主權(quán)屬于全體人民，在他看來直接民主是最理想的民主制度。美國思想家杰斐遜綜合了前人的分權(quán)和人民民主理論，他將縱向分權(quán)與橫向分權(quán)相結(jié)合，三權(quán)分立且三權(quán)平衡，“立法、行政和司法權(quán)置于一人手中，不論是一個人、少數(shù)人還是許多人，不論是世襲的、少數(shù)人任命的或選舉的，均可公正地斷定是虐政。”[5](p246)托克維爾和達爾則強調(diào)以社會來制約權(quán)力。指出應該有一個獨立于政治國家之外的市民社會實現(xiàn)對權(quán)力的有效監(jiān)督。通過培育和發(fā)展利益集團，形成權(quán)力的多元化，以達到制衡的目的。

2.馬克思主義權(quán)力監(jiān)督制約思想及其中國化。

馬克思、恩格斯對西方的權(quán)力制約思想進行了揚棄形成了自己的權(quán)力監(jiān)督制約思想。從國家與社會的關(guān)系的視角，提出了唯物主義的國家與社會理論，在馬克思看來“政治運動，即目的在于用一種普遍的形式，一種具有普遍的社會強制力量的形式來實現(xiàn)本階級利益的階級運動?！盵6](p396)馬克思認為分權(quán)只是取得政權(quán)的統(tǒng)治者的分權(quán)，因而，國家權(quán)力只是一定階級的權(quán)力，削權(quán)和限權(quán)會使無產(chǎn)階級的利益受損。同時馬克思認為無產(chǎn)階級的普選制是實現(xiàn)社會監(jiān)督的核心。列寧將馬克思、恩格斯的權(quán)力監(jiān)督制約思想與蘇聯(lián)的實際相結(jié)合，提出了以人民權(quán)利制約權(quán)力的思想，強調(diào)集體領(lǐng)導，以民主來加強監(jiān)督制約。

黨的歷代領(lǐng)導人結(jié)合中國的具體情況，對馬克思、恩格斯以及列寧的權(quán)力監(jiān)督制約理論進行了繼承和發(fā)展。毛澤東吸取了中國傳統(tǒng)文化中的合理思想，結(jié)合馬克思的權(quán)力制約觀與近代中國的實際情況在權(quán)力制約方面有諸多論述，尤其是防止權(quán)力濫用，防治腐敗方面。改革開放的總設計師鄧小平同志則吸取了中外權(quán)力監(jiān)督制約的經(jīng)驗和教訓，豐富了我國的權(quán)力監(jiān)督制約思想，從改革開放和中國特色社會主義現(xiàn)代化建設的具體實際出發(fā)，更加強調(diào)制度化的監(jiān)督和制約。江澤民則在此基礎上結(jié)合世情國情黨情的新變化，實現(xiàn)了對我國權(quán)力監(jiān)督理論的發(fā)展和創(chuàng)新，強調(diào)以德制權(quán)、以法制權(quán)、以制度治權(quán)等方面對權(quán)力的監(jiān)督制約。胡錦濤強調(diào)要樹立正確的權(quán)力觀，加強廉政文化建設，整合各監(jiān)督主體形成監(jiān)督合力，面對新世紀新變化，進一步地發(fā)展了我國的權(quán)力監(jiān)督制約理論。

二、縣委“一把手”權(quán)力監(jiān)督制約缺失的腐敗特征及危害

1.縣委“一把手”權(quán)力腐敗的特征。

（1）腐敗領(lǐng)域的滲透性。

腐敗領(lǐng)域的擴大及相互滲透性成為當前權(quán)力腐敗的重要特征，這種腐敗特征是在當前我國社會轉(zhuǎn)軌的特殊時期形成的，具有鮮明的時代特征。權(quán)力腐敗的現(xiàn)象開始由單一的腐敗渠道向多樣化的腐敗方式發(fā)展，這種橫向的擴散，向各個部門、行業(yè)的多個領(lǐng)域輻射。[7](p65-67)權(quán)力腐敗的背后是包括經(jīng)濟、政治、文化、生活等各個領(lǐng)域的腐敗滲透。權(quán)力尋租對象的范圍的擴大、領(lǐng)域的滲透和交織使得一些打著服務民眾，加強基礎設施建設的工程、扶貧資金的籌措等領(lǐng)域成為腐敗滋生的溫床。特別是一些國家級貧困縣的“一把手”往往打著“敢闖冒進，發(fā)展經(jīng)濟”的旗號，采用公開半公開的形式“拉關(guān)系、跑官位”截留和挪用上級財政專項扶持基金。[8]甘肅宕昌縣原縣委書記王先民即為一個典型案例。宕昌是一個名副其實的貧困縣。在此種情況下，作為貧困縣的縣委書記，王先民從2006年擔任縣委書記起不到4年的時間，貪腐總額卻高達1500多萬，其中有1300多萬元就來自工程領(lǐng)域的受賄。汶川大地震和國際金融危機后，國家給作為重災區(qū)的宕昌投入資金用作災后重建和基礎建設，這同時也給王先民極大的創(chuàng)收機會。此外，節(jié)假日腐敗、涉外腐敗、家庭腐敗、色情腐敗、涉黑腐敗等等腐敗的新領(lǐng)域新途徑，無疑給腐敗的防治工作帶來了不小的阻滯。

（2）腐敗行為的群體性。

腐敗行為的群體性包括橫向的集體腐敗和縱向的連續(xù)腐敗。從橫向上看，腐敗行為的集體性特征表現(xiàn)為集團化的官商勾結(jié)、官官相護，甚至涉及親友?？傮w而言集團性的腐敗架構(gòu)起了一張無形的權(quán)力網(wǎng)，其特征多以謀取私利為目的，以金錢和權(quán)力為基礎，集團化的利益聯(lián)盟腐敗由于其力量強大，相互包庇，增加了腐敗防治的難度。而縱向上的腐敗連續(xù)性表現(xiàn)為“前腐后繼”的怪圈。數(shù)年間同一職位連續(xù)發(fā)生腐敗案件，不同的人，相同的命運，例如湖北省監(jiān)利縣在過去16年里連續(xù)四任縣委書記落馬的案例，其中涉及集團腐敗和連續(xù)腐敗，個中的因素縱橫交織。

（3）腐敗方式的智能性。

腐敗行為的智能性特征主要表現(xiàn)在兩方面。筆者認為，腐敗行為方式的隱蔽性和利用高科技手段腐敗的新手段新方式。第一，就隱蔽性而言，“邊腐敗邊發(fā)展”、“溫和腐敗”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，無疑為權(quán)力監(jiān)督提出了更高的要求，云南省麻栗坡縣委原書記趙仕永認為像自己這樣在為人辦好事的情況下收點錢，是溫和的，因而自己是一個溫和腐敗的縣委書記。安徽定遠縣縣委書記陳兆豐作為狂賣百頂官帽的巨貪，然其偽裝成親民和藹的形象，時常與村民、來訪者交談，使得其行為更具隱蔽性。第二，則是隨著信息時代的到來，腐敗的手段也“與時俱進”，利用信息網(wǎng)絡、計算機等新工具，轉(zhuǎn)移資產(chǎn)、相互串通，對監(jiān)督與偵破帶來了巨大的阻力。

2.縣委“一把手”權(quán)力腐敗的危害。

——經(jīng)濟發(fā)展方面的危害。

部分地方官員權(quán)力尋租逐利，帶來的是公共資源的流失，在信息不對稱的情況下，無形中拉大了貧富差距，造成了部分群體的暴富，貧富差距的拉大無疑會使當前本來就成為民生關(guān)注重點的公眾社會心態(tài)問題變得更為棘手。此外在集團化的權(quán)力腐敗過程中，易因此形成強勢利益集團，左右地方公共政策的制定和實行，偏離民眾需求，極大地損害了公共利益。權(quán)力的過分集中，滋生了公權(quán)私用、特權(quán)專用等現(xiàn)象，致使公共權(quán)力背離其公共性，這對于實現(xiàn)善治，增加民眾決策參與度是極為不利的。這一點在權(quán)力監(jiān)督機制并不完善的縣區(qū)更為明顯，買官賣官，跑官要官現(xiàn)象不僅使得部分官員攫取巨額財產(chǎn)，同時也無形地形成了利益集團，其危害和影響是難以估量的。

經(jīng)濟腐敗因其往往涉及工程、扶貧款項等經(jīng)濟問題，易造成工程的質(zhì)量得不到保障以及民眾無法得到實惠等問題，降低了公共基礎設施的安全性，提升了經(jīng)濟運行的成本，對經(jīng)濟市場本身的運行也帶來了負面的影響，人為地干涉了市場的正常運行，有違公平與效率的原則。近年來頻發(fā)的塌房、倒橋、礦難等安全事故，食品安全、房價居高不下等民生問題背后都能找到權(quán)力腐敗的影子。政治權(quán)力進入經(jīng)濟領(lǐng)域的必然結(jié)果即為干擾正常秩序，帶來安全隱患。羅爾斯在《正義論》中告訴我們，所有的社會基本價值都應平等地分配，除非對其中一種或所有價值的一種不平等分配合乎每一個人的利益。我們必須本著公平正義的原則，平等公正地對待管理過程中的當事人。

——政治穩(wěn)定方面的危害。

建設廉潔政治是馬克思主義政黨的本質(zhì)要求，是加強黨的建設和政權(quán)建設的應有之義，是發(fā)展社會主義政治文明的重要內(nèi)容。[9](p21-23)足見其重要性，從另一角度來看，也說明權(quán)力腐敗對政治穩(wěn)定方面的危害不容忽視。政府與公眾是委托代理的關(guān)系，政府的權(quán)力源于民眾權(quán)力腐敗致使人民利益受損，這種以公權(quán)尋租謀取既得利益的方式頻繁發(fā)生，勢必會降低民眾對政府的信任度?？h委書記作為直面基層民眾的百姓“父母官”，如若無視民眾的切身利益與構(gòu)建法治政府的目標，繼續(xù)將”一言堂”，權(quán)大于法、私大于公的錯誤理念進行到底，勢必導致民心動搖，影響地方政權(quán)穩(wěn)定。小到區(qū)縣，大到國家，皆是此理。近年來頻發(fā)的群體性事件，各種叢生的社會心態(tài)問題都與此有著一定的關(guān)聯(lián)。

——文化建設方面的危害。

權(quán)力腐敗最可怕的地方在于它不僅只是一種行為或者現(xiàn)象，甚至能產(chǎn)生腐敗文化，影響社會的價值判斷。道格拉斯曾說過正式規(guī)則只是決定總體約束的一小部分，當人們做出行為選擇之時，往往靠的是非正式制度的約束。文化思想道德建設對人的影響相比經(jīng)濟政治方面更為深遠和隱性，腐敗文化的出現(xiàn)，不僅使得部分官員將腐敗逐利披上文化的外衣，更重要的是它使權(quán)力腐敗成為某些人認為的慣例和規(guī)范，從而在社會上形成一種影響社會風氣，形成對腐敗現(xiàn)象的“習以為?！?、甚至產(chǎn)生當官就是逐利的拜金主義錯誤觀點。腐敗對于文化的侵蝕，一方面體現(xiàn)在造成民眾甚至部分官員是非顛倒，引導錯誤的社會價值取向；另一方面則是為腐敗的增長提供溫床，同時腐敗對文化的扭曲，不利于我國的文化軟實力的提升。這在傳統(tǒng)文化風俗相對濃厚的縣一級地區(qū)體現(xiàn)得更為明顯，部分縣委書記把文化包裹著的高檔奢侈品作為公務消費所用，天價酒、高檔茶，同時大興土木，修建一些耗資高昂的所謂文化建筑，當權(quán)力尋租的魔爪伸向文化領(lǐng)域時，我們應思忖的是如何守住精神家園。

——社會和諧方面的危害。

和諧社會作為人類追求的美好社會形式，是中國共產(chǎn)黨當前執(zhí)政的戰(zhàn)略任務，其中公平正義、安定有序是兩個重要基本特征，以人為本是建設和諧社會的核心所在。而權(quán)力監(jiān)督制約缺失所致的權(quán)力尋租，出發(fā)點是以己為本而非以民，對黨風和民心的凝聚造成了負面影響。作為縣內(nèi)一把手的縣委書記，是黨在地方的形象代表，其一言一行都對官民之間的魚水聯(lián)系起著至關(guān)重要的作用。當前的教育資源不均，貧富差距大，醫(yī)患關(guān)系難，農(nóng)民工的社會保障及留守子女心態(tài)問題，無疑都是擺在縣內(nèi)、市內(nèi)乃至國內(nèi)的重要難題。不能像甘肅漳縣這一貧困縣的縣政府那樣只是修一道“遮羞墻”，來掩蓋自己的治理不力。徒勞無功，勞民傷財，久而久之必然致使政府公信力下降，社會風氣和諧不再，民眾普遍缺乏安全感，群體性事件頻發(fā)，縣政府得做民眾的“撐腰體”。

三、縣委“一把手”權(quán)力監(jiān)督制約缺失的根源

1.傳統(tǒng)文化與環(huán)境的因素。

上下五千年的中華文化源遠流長，然而在其中漫長的封建制度中形成的“人治”思想和“官本位”思想很難根除，加之儒家文化原本具有的兩面性，一方面讓官員的自律成為制約腐敗的重要手段，另一方面讓民眾安于世治，更加期待圣君賢相，清官廉吏，而非制度本身。正是這種歷史文化的遺留問題，滋生了一些人求官是為了逐利的思想，一些官員理想信念缺失，把思想教育當作求得仕途升遷的敲門磚。古代的基層官員既有不少的廉潔佳話如“一錢太守”劉寵、海瑞等，也不乏腐敗驕奢之徒?？梢娒癖妼Π傩崭改腹俚年P(guān)注，現(xiàn)今亦是如此，孫中山先生告訴我們應當“立志做大事，不應立志做大官”，習近平總書記告訴我們“千萬不要既想當官又想發(fā)財”皆是此理。

除了歷史文化形成的根源，當前我國處在的社會轉(zhuǎn)型期，也不可避免地會帶來腐敗的現(xiàn)象。亨廷頓認為腐敗的發(fā)生與社會的現(xiàn)代化有著一定的聯(lián)系，特別是當前我國正處在社會轉(zhuǎn)型的上升期，社會發(fā)展使得政府的職能擴大，這也就為權(quán)力的腐敗提供了可乘之機；社會現(xiàn)代化同時還對人們的社會價值觀產(chǎn)生了影響，這也導致了新問題的出現(xiàn)。這個問題在縣區(qū)得到了放大，縣區(qū)是經(jīng)濟發(fā)展的重要地區(qū)，在發(fā)展的同時，作為處在縣里權(quán)力頂層的縣委書記，如若受到社會轉(zhuǎn)型的外部環(huán)境影響，則易使腐敗的問題蔓延開來。

2.自我約束與監(jiān)督的因素。

無論歷史文化因素還是社會轉(zhuǎn)型因素都是外部客觀的因素，而馬克思說過內(nèi)因才是起決定性作用的。自我制約與監(jiān)督的缺失體現(xiàn)在法制觀念的缺乏、理想信念的淡薄、“公仆服務”意識的錯位。重慶市纂江縣原縣委書記張開科有句“名言”，“學法，學法，學啥子法，我就是法”，可見部分縣委書記對法律權(quán)威性的熟視無睹，骨子里仍是權(quán)大于法的理念，甚至出現(xiàn)紅頭文件不如口頭文件的現(xiàn)象；公仆意識的淡薄從根本上看是特權(quán)心理在作祟，在權(quán)力監(jiān)督制約缺失下，權(quán)力過大，久而久之忘記了自己的公仆身份，以權(quán)壓民，變“仆人”為“主人”；理想信念的缺失，體現(xiàn)在部分官員對馬列主義信仰的不足，只顧一己私欲，甚至還有一些利用封建迷信滋生腐敗文化的做法。曾子曾經(jīng)說過“吾日當三省吾身”就是這個道理，自我約束和監(jiān)督的缺失著實會讓權(quán)力腐敗橫行起來肆無忌憚。

3.監(jiān)督主體與層級的因素。

權(quán)力監(jiān)督制度的缺失因素是權(quán)力腐敗滋生的最為重要的根源之一，從縱向上看，核心問題為誰來監(jiān)督縣委書記，涉及上級、同級、下級；從橫向上看，涉及各個監(jiān)督主體，十八大首次提出四個監(jiān)督主體，即黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督；從監(jiān)督環(huán)節(jié)來看，縣委書記從選拔、任用到管理整個過程的監(jiān)督也存在不完善的地方。

縱向的權(quán)力監(jiān)督缺失因素，首先體現(xiàn)在上級監(jiān)督的遠和難。古語有言“天高皇帝遠”，對于郡縣來說，遠離經(jīng)濟與權(quán)力的中心，權(quán)力的運行過程很難被上級監(jiān)察到，上級委派的巡視組，又可能因為信息不對稱和縣里的臨時表面工作，可能出現(xiàn)失真，此外個別上級還與某些縣委書記有利益上的共識，需要他幫自己辦事，這無形中更增添了監(jiān)督的難度；其次，同級監(jiān)督的難體現(xiàn)在同級縣紀委監(jiān)察缺乏獨立性和權(quán)威性，導致監(jiān)督不力，效果疲軟；最后，下級監(jiān)督的難體現(xiàn)在，縣委書記權(quán)力過大，下級不敢監(jiān)督，不能監(jiān)督，甚至一些下級還會依附于縣“一把手”，互惠共利，形成利益集團。

橫向上的權(quán)力監(jiān)督缺失因素體現(xiàn)在眾監(jiān)督主體之間缺乏有效的配合未形成協(xié)同合力。同時多個監(jiān)督部門的職能界限不明不清，單個主體的監(jiān)督能力有限，致使監(jiān)督效率和質(zhì)量未達預期，監(jiān)督成本高昂。由于權(quán)力運行的隱秘和不透明性，也為監(jiān)督主體的監(jiān)督帶來了阻礙。

縣委書記的選拔任用到管理過程中的監(jiān)督同樣存在著不完善的地方。選拔的方式，人員配備的結(jié)構(gòu)不甚合理，縣委書記是一個責任重、風險高的職位，需要具備多方面的綜合能力。李源潮在全國貫徹落實《關(guān)于加強縣委書記隊伍建設的若干規(guī)定》座談會上就講到了對縣委書記選拔任用的辦法，要有地方基層領(lǐng)導的工作經(jīng)驗，要形成老中青階梯配備。當前的選拔制度多是委任制，公開選拔的不多，同時結(jié)構(gòu)配備還存在須完善的地方，管理監(jiān)督過程中的執(zhí)行力存在監(jiān)督不到位，縣委書記的權(quán)力異化現(xiàn)象也因而未得到有效的解決和規(guī)避。

4.權(quán)力分配與運行的因素。

腐敗是公共權(quán)力的伴生現(xiàn)象，公共權(quán)力自身天然具有腐蝕性、擴張性、強制性，縣委書記權(quán)力配置的不科學即會導致權(quán)力的失控。原黑龍江省靖宇縣縣委書記李鐵成利用職務之便，大肆收取下級送來的財物，他在事后也表示自己收取的時間久了也就心安理得了。下級送財物和上級收受財物看似是件兩廂情愿的事，實則都在利用過于集中的權(quán)力設租尋租。此外行政權(quán)力的交叉外溢，也是一個重要的體制疏漏，在地方尤其是一些縣內(nèi)急需發(fā)展經(jīng)濟，招商引資、工程項目的增多易導致官員和企業(yè)的關(guān)系密切，形成利益集團干擾市場。習近平總書記曾經(jīng)指出“官商交往要相敬如賓，不要勾肩搭背”，此話甚是在理，道出了問題的本質(zhì)、反映了民眾的心聲，然要應對此問題，除了加強官員思想教育，更重要的是對權(quán)力的配置加以制約和合理分配。西方的三權(quán)分立和地方自治等權(quán)力制衡制度雖然并不適應中國當前的國情，但有不少值得借鑒的地方，中國并不需要搞“三權(quán)分立”，“三權(quán)分立”也有其弊端，然這并不等于要搞“三權(quán)合一”，對包括縣委書記在內(nèi)的基層“一把手”的監(jiān)督權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)進行分化和合理配置是勢在必行的。

四、加強權(quán)力監(jiān)督制約防治縣委“一把手”腐敗的對策

1.加強思想道德教育，樹立自省自察意識。

部分官員理想信念的缺失和金錢權(quán)力至上的錯誤觀念，使得自我約束和監(jiān)督出現(xiàn)問題，自防是內(nèi)因，因而應該通過思想道德教育，通過宣傳廉潔縣委書記的典型、加強對黨的最新理論思想的學習，并落到實處，貫徹落實黨中央關(guān)于轉(zhuǎn)會風、文風、作風的要求，做到多自省自察、多自我批評、多了解民意訴求，實現(xiàn)習總書記所說的著力造就高素質(zhì)縣委書記隊伍。自省自察不應是當做一種負擔，而應作為一項工作的必然要求，提升自我思想境界的一種手段，只有轉(zhuǎn)變了思想觀念，堅定馬列主義與為民眾服務的理想信念，才能應對市場經(jīng)濟體制下的種種誘惑。

2.推進政治體制改革，合理配置監(jiān)督權(quán)力。

科學合理地對縣委書記的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行分解和限制，是推進民主集中制落實的關(guān)鍵。應當正確認識和處理好“核心”和“非核心”的關(guān)系，過分強調(diào)核心可能會帶來一言堂的隱憂，過去我們也曾經(jīng)歷過這樣或那樣的挫折，一元化領(lǐng)導往往容易變成個人領(lǐng)導；而權(quán)力的過分分散，“核心”的缺失，也可能會導致在集體決策的同時缺乏穩(wěn)定軍心的定海神針，沒有核心的領(lǐng)導集體是靠不住的，小到郡縣，大致國家，皆是如此。因此權(quán)力的科學配置中的“科學”二字即為集分得當。對權(quán)力的制約，西方的理論有以權(quán)力制約權(quán)力、以法律制約權(quán)力、以社會制約權(quán)力、以道德制約權(quán)力?？茖W配置權(quán)力結(jié)構(gòu)主要是通過權(quán)力和法律等強制性的措施予以實施。

縣委書記集人財事的權(quán)力于一身，過大的權(quán)力造成了特權(quán)心理，也滋長了權(quán)力尋租的危害?？茖W配置權(quán)力首先關(guān)鍵要對權(quán)力的邊界予以明確的界定，在履行工作職責的基礎上，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)有效地分解，嚴格遵循民主集中制原則。我們知道責任除了職位本身賦予的部分，還包括干部自身應有的公共責任意識，應該雙管齊下，內(nèi)外合力，嚴格制約權(quán)力。從橫向上來看，要做到黨政合理分權(quán)、政企合理分權(quán)，使得縣黨委、政府在法律監(jiān)督的軌道下行使權(quán)力，合理劃分權(quán)力界限，避免縣政府對經(jīng)濟市場的過多干預，制約部分縣委書記與企業(yè)形成利益集團；縱向來看，要做到中央和地方合理分權(quán)，郡縣屬于地方，中央和地方也應建立和完善合理分權(quán)體制，中央應加強對地方的監(jiān)督，本著執(zhí)法必嚴，違法必究，建立平等、公開、合法的地方利益表達機制。通過橫向與縱向分權(quán)，以期能有效應對權(quán)力配置制約失衡的問題。

建立陽光全運行機制，應是貫穿權(quán)力運行的全過程，并且要形成長效機制，強化執(zhí)行力度。黨務政務公開、建立完善的政府信息公開制度、公職人員財產(chǎn)申報與公開制度。

選人用人機制的透明化。無論是縣委書記的選拔任用還是其用人選人，都應嚴把關(guān)口?？h委書記的選拔任用，應按程序上報省級黨委常委會議審議，堅持公平正義的原則，同時廣泛聽取和尊重民意，同時做好試用期、年度述職述廉、屆中審計、巡視巡察、離任審計等各個環(huán)節(jié)的考核把關(guān)、并廣泛納民意，使縣委書記的履職更加公開迸明。縣委書記應有多部門、多基層工作的經(jīng)驗，不僅有利于樹立重視基層的服務意識，豐富的基層鍛煉經(jīng)驗和意志品質(zhì)更有利于適應縣委書記的職位。

完善政府信息公開制度。當今世界各國都極為重視廉政建設中的政府政務信息公開的相關(guān)舉措。公開與監(jiān)督是自律的基礎，自律來源于他律，沒有他律也就沒有持久的自律。[10](p157)信息公開不僅有利于權(quán)力的監(jiān)督主體提高監(jiān)督效率和效果，有利于約束部分官員的權(quán)力尋租，還有利于加強政府和民眾的溝通，消除民眾監(jiān)督不力產(chǎn)生的對政府的不信任，加大社會監(jiān)督的群眾參與度。制定相應的《政府信息公開法》，并保障其執(zhí)行力；對公職人員的財產(chǎn)申報與公開，也是一種有效透明權(quán)力運行的表現(xiàn)，同樣可以起到提升縣政府公信力，制約監(jiān)督縣委書記權(quán)力行使的作用。

3.完善監(jiān)督制約機制，四項監(jiān)督形成合力。

十八大首次提出的四項監(jiān)督黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，這需要各監(jiān)督主體形成協(xié)同合力，突出自身監(jiān)督的獨立性，保障監(jiān)督效果。

完善黨內(nèi)監(jiān)督體現(xiàn)在：第一，要完善黨務公開機制，通過透明化手段，消除信息不對稱，利于權(quán)力的監(jiān)控，擴大基層黨員的參與權(quán)與知情權(quán)；第二，上級黨委紀委要加強對縣委，尤其是縣委書記的監(jiān)督，因為越是位高權(quán)重者越是應受到監(jiān)督，監(jiān)督的本質(zhì)不是對人，而是對權(quán)力。當前采用的巡視制度是反腐的一劑良藥，然而如何提升巡視的效果，應該在采用多頻次方式的基礎上，對巡視小組的監(jiān)督人員進行問責，以提升巡視監(jiān)督的效果，同時黨的委員會應定期審議縣委書記的表現(xiàn)，強化監(jiān)督的力度；第三，黨內(nèi)民主是黨的生命，可通過多開展和完善領(lǐng)導干部民主生活會制度，通過開展批評與自我批評，促進縣委領(lǐng)導班子的廉政思想提高。

民主監(jiān)督由于不帶強制性往往受到的重視不夠，完善民主監(jiān)督應該從提高其影響力著手，民主監(jiān)督應本著陽光、公平的原則，增加民眾的議政參與度，民主監(jiān)督應與其他監(jiān)督形成合力，通過其自身自由表達民意訴求的特點，達到讓權(quán)力運行在陽光下的目的。

完善法律監(jiān)督體制重在體現(xiàn)法律的明晰性、權(quán)威性、強制性、獨立性，通過制定相應的法律，對縣委書記的權(quán)力邊界進行明確的劃定和限制，加大懲處力度和幫正監(jiān)督主體的獨立性。

輿論監(jiān)督因為其自身的特點，成為社會腐敗的預警系統(tǒng)。輿論監(jiān)督的完善和正確引導，對權(quán)力監(jiān)督起著重要的作用。以社會力量制約權(quán)力的輿論監(jiān)督是美國十分重視的一項監(jiān)督渠道，其素有“第四權(quán)力”的美譽。尤其是在信息技術(shù)飛速發(fā)展的今天，隨著互聯(lián)網(wǎng)的不斷發(fā)展，輿論監(jiān)督作為一種非強制監(jiān)督，其效力也愈發(fā)地凸顯。網(wǎng)絡作為一種新型的媒介，正成為輿論監(jiān)督的重要渠道。廣受熱議的楊達才、雷政富等就是網(wǎng)絡輿論監(jiān)督成效的典型代表，因此正確對待網(wǎng)絡監(jiān)督、拓寬民眾監(jiān)督渠道是完善輿論監(jiān)督的重要條件。同時對于傳統(tǒng)的新聞媒體，也應該和民意站在一邊，對于腐敗問題應該及時公正地予以報道。對于不敢報道的媒體和不敢揭發(fā)的民眾，應給予相應的政策支持，保障其沒有后顧之憂，有了政府制定的“撐腰體”，也就能激發(fā)社會輿論監(jiān)督的積極性。

4.技防人防雙管齊下，科技法律協(xié)同監(jiān)督。

針對當前權(quán)力腐敗的隱蔽性及新形式、新特點的層出不窮，應當充分重視科技監(jiān)督的力量，大力推進電子政務的建設和發(fā)展，突出技防的重要性。大國的崛起往往伴隨著科技的創(chuàng)新，廉政建設亦是如此。通過網(wǎng)絡這一新興的表達民意訴求和強化輿論監(jiān)督的重要渠道，完善電子監(jiān)察系統(tǒng)，轉(zhuǎn)變以往腐敗防治中“以治為主”的觀念和政策，加強預警系統(tǒng)的研發(fā)，構(gòu)建權(quán)力運行透明、民意表達暢通的綜合監(jiān)控互動平臺。

技防的根本還是需要人來駕馭新技術(shù)，將監(jiān)督落實到位，這一切都須由細致明確的法律法規(guī)保障監(jiān)督行之有效，因而其重要性無需多言。第一，完善權(quán)力監(jiān)督的法律體制最重要的須保證法律制定的明晰性，防止貪官鉆法律的空子。當前法律的漏洞正在被一些官員利用，“裸官”的層出不窮，一系列“房姐”、“房叔”、“房妹”事件的出現(xiàn)對法律提出了挑戰(zhàn)，因而完善法律漏洞至關(guān)重要。相關(guān)法律的制定應更加考慮對細節(jié)的把控，力爭做到滴水不漏，清楚明晰，同時法律的制定也應與時俱進，對于新型的權(quán)力腐敗方式加以監(jiān)督和制約。浙江高院的“拒腐”手冊就是一向很好的嘗試，其能夠結(jié)合具體的場景、案例，而給出明確的規(guī)范，對24種法官在辦案過程中可能遇到的收受賄賂行為給出了處理建議，這種細致具體的方式很值得借鑒。第二，加大懲治力度是保障法律強制性和權(quán)威性的重要途徑，尤可加大權(quán)力尋租的成本和風險，加大對腐敗官員的經(jīng)濟和政治懲處力度，健全相關(guān)的舉報法律制度，完善信訪制度，為民眾監(jiān)督提供合理有效的法律支撐，在加大懲治力度的同時要加大對舉報人的隱私安全和合法權(quán)利的保護，同時建立和完善相應的激勵制度。第三，西方瑞典的監(jiān)察專員制度和新加坡的反貪調(diào)查局等都是獨立行使監(jiān)督權(quán)的典范，作為監(jiān)督縣委書記的縣紀檢監(jiān)察，體現(xiàn)其獨立性是提高監(jiān)督執(zhí)行力的重要方式。因而需要制定相應的法律予以保障其獨立行使監(jiān)督權(quán)的權(quán)力。廣東的預防腐敗局，珠海的“橫琴”廉政辦都是協(xié)同反腐、反腐一體化的典范，雖其獨立性仍有限，但是很好的嘗試。

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責任編輯 周 剛

D630.9

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：1003-8477（2013）06-0032-05

馮曦（1987—），男，華中科技大學公共管理學院碩士研究生。陳海春（1956—），男，華中科技大學公共管理學院教授，博士生導師。