肖婧

（昆明消防指揮學(xué)校 政法教研室，云南 昆明650000）

消防行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因及預(yù)防

肖婧

（昆明消防指揮學(xué)校 政法教研室，云南 昆明650000）

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、文化以及法律等方面發(fā)生了新的變化，消防行政執(zhí)法中也面臨著新的挑戰(zhàn)。消防部門由于執(zhí)法不當(dāng)，執(zhí)法過錯(cuò)導(dǎo)致的行政復(fù)議以及行政訴訟方面的案件時(shí)有發(fā)生，消防行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為不可避免的問題。消防行政執(zhí)法水平的高低，對(duì)于提高我國(guó)消防執(zhí)法的安全性以及公信力至關(guān)重要。

消防行政執(zhí)法；風(fēng)險(xiǎn)成因；有效預(yù)防

消防行政執(zhí)法是消防監(jiān)督管理的主要內(nèi)容以及重要環(huán)節(jié)，是公安機(jī)關(guān)依法對(duì)消防管理相對(duì)人行使權(quán)利以及履行義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查的具體行政行為。消防行政執(zhí)法水平的高低不僅可以影響消防法律法規(guī)的有效實(shí)施，而且還會(huì)影響消防安全的執(zhí)法管理。近幾年來，消防行政部門由于各種原因引起刑事責(zé)任以及行政訴訟的案件時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響到消防執(zhí)法安全。針對(duì)消防執(zhí)法存在的風(fēng)險(xiǎn)，探尋如何減少消防行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，營(yíng)造健全的消防執(zhí)法環(huán)境，激發(fā)消防執(zhí)法人員的工作熱情，提高我國(guó)消防執(zhí)法的安全性以及公信力，是一項(xiàng)重要課題。

一、消防行政執(zhí)法的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷完善，以《消防法》為主的消防法規(guī)體系基本完善。然而，由于《消防法》頒布的時(shí)間比較晚，民眾對(duì)消防行政處罰法的認(rèn)識(shí)還比較模糊。當(dāng)前消防行政執(zhí)法中面臨著以下幾方面的問題：1.對(duì)法律法規(guī)運(yùn)用不夠規(guī)范，消防法律中的違法行為規(guī)定有些與其他的法律條款不相符合，甚至沒有引用法律條款。消防執(zhí)法人員沒有按照消防法的法律文書格式進(jìn)行填寫，只是采用口頭的方式進(jìn)行監(jiān)督以及整改，造成執(zhí)法不規(guī)范、不嚴(yán)格；2.一些單位及個(gè)人對(duì)消防執(zhí)法存在思想上的偏差，他們認(rèn)為消防機(jī)構(gòu)對(duì)其執(zhí)法就是“拿著雞毛當(dāng)令箭”，對(duì)消防執(zhí)法的權(quán)威性以及嚴(yán)肅性了解甚少，沒有火災(zāi)防范意識(shí)。大多人認(rèn)為整改就是看自己或者單位有沒有閑散資金。3.有部分執(zhí)法人員在具體操作時(shí)隨意性比較大，執(zhí)法業(yè)務(wù)水平比較低，加上綜合素質(zhì)不高，在執(zhí)法的過程中表現(xiàn)出“求穩(wěn)”思想，對(duì)消防執(zhí)法目的了解不清楚，不能夠很好地完成消防行政執(zhí)法任務(wù)。4.在消防行政執(zhí)法的過程中，部門之間不夠配合，缺乏協(xié)調(diào)性。對(duì)于消防行政執(zhí)法，很多部門認(rèn)為是消防行政部門的事情，與自己無關(guān)，一旦出現(xiàn)問題，就相互推卸責(zé)任。5.消防行政執(zhí)法中缺少有效的監(jiān)督體制。消防內(nèi)部的監(jiān)督以及管理體制不能很好地落到實(shí)處，存在以收費(fèi)取代處罰、辦人情案關(guān)系案，甚至在執(zhí)法的過程中出現(xiàn)利用執(zhí)法權(quán)謀取私利的現(xiàn)象。即使有專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，也存在不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程中的過錯(cuò)，甚至發(fā)現(xiàn)了錯(cuò)誤，也不能夠嚴(yán)肅法紀(jì)進(jìn)行處罰。

二、消防行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的種類

消防行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)主要是指消防執(zhí)法部門以及工作人員在履行消防執(zhí)法職責(zé)的過程中，沒有按照或者是沒有完全按照相關(guān)法律法規(guī)實(shí)施執(zhí)法行為，從而導(dǎo)致國(guó)家以及行政相對(duì)人的合法權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害，而依法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

（一）消防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)責(zé)任的方式

按照承擔(dān)責(zé)任的方式可以分為行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、部隊(duì)特有風(fēng)險(xiǎn)以及刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)。行政責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)主要是指消防執(zhí)法人員的執(zhí)法過錯(cuò)比較輕，還沒有觸及到相關(guān)刑罰，但應(yīng)受到系統(tǒng)內(nèi)部黨紀(jì)、政紀(jì)處分或者是受到經(jīng)濟(jì)處罰的風(fēng)險(xiǎn)。盡管黨紀(jì)政紀(jì)處分不足以限制人身自由，但是會(huì)直接影響個(gè)人政治前途；經(jīng)濟(jì)處罰主要是讓犯過錯(cuò)的人受到經(jīng)濟(jì)處罰，像扣除工資等。部隊(duì)特有風(fēng)險(xiǎn)主要是指因執(zhí)法人員的過錯(cuò)而退出現(xiàn)役的處罰；刑事責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)主要是指因執(zhí)法人員的過錯(cuò)比較嚴(yán)重，直接觸犯到相關(guān)刑法，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。在我國(guó)《刑法》中有相關(guān)規(guī)定，對(duì)于在執(zhí)法過程中出現(xiàn)的玩忽職守行為而導(dǎo)致國(guó)家財(cái)產(chǎn)以及人民財(cái)產(chǎn)受到損失的責(zé)任人員，根據(jù)違法情節(jié)的程度，給予相應(yīng)的刑罰處置。

（二）消防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的劃分

按照風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)機(jī)將其劃分為投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)以及純粹風(fēng)險(xiǎn)。投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)主要是指既有可能造成損失，又有可能獲得利益，像濫用職權(quán)、徇私舞弊以及玩忽職守等導(dǎo)致的投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)；純粹風(fēng)險(xiǎn)主要是指只有損失沒有利益的風(fēng)險(xiǎn)，像能力不足、業(yè)務(wù)不純導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。在各類風(fēng)險(xiǎn)中大多主要是以投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)為主，在相關(guān)的法律文件中，并沒有嚴(yán)格區(qū)分投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)以及純粹風(fēng)險(xiǎn)。

三、消防行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因

近幾年來，消防行政訴訟以及刑事處罰案件屢見不鮮，造成這種風(fēng)險(xiǎn)的成因，主要是政策以及體制、執(zhí)法人員、執(zhí)法環(huán)境三大方面。

（一）政策以及體制造成的消防行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

首先，由于消防部隊(duì)特有的體制造成的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。消防部隊(duì)作為公安現(xiàn)役部隊(duì)，盡管實(shí)行嚴(yán)格軍事化管理，但是消防部隊(duì)人員將會(huì)面臨二次就業(yè)的選擇，這就難免會(huì)造成消防人員產(chǎn)生臨時(shí)觀念，缺乏相應(yīng)的責(zé)任心，缺少應(yīng)有的歸屬感，因此就會(huì)放松對(duì)自己的要求，在執(zhí)法的過程中就可能會(huì)出現(xiàn)相應(yīng)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。其次，公安機(jī)關(guān)的消防機(jī)構(gòu)內(nèi)部規(guī)定不嚴(yán)密，導(dǎo)致消防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的存在。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)有時(shí)為了落實(shí)上級(jí)的指示精神，在制定相關(guān)制度以及操作方法上不夠完善，這些制度以及操作方法主要是在特定時(shí)期制定，存在較大缺陷。在出現(xiàn)問題時(shí)就為司法機(jī)關(guān)追究執(zhí)法人員的責(zé)任提供了依據(jù)，也就導(dǎo)致了相應(yīng)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，消防執(zhí)法中還存在著環(huán)節(jié)眾多，辦案人員也比較多，在環(huán)節(jié)中容易出現(xiàn)失誤的現(xiàn)象，或者是由于個(gè)人原因在消防執(zhí)法過程中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。通過數(shù)據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)消防執(zhí)法監(jiān)督主要是集中在事后監(jiān)督，對(duì)于事前以及事中缺乏監(jiān)督，這在某種程度上就加大了執(zhí)法過程中的風(fēng)險(xiǎn)。尤其是在執(zhí)法過程中的行政許可、監(jiān)督檢查、行政處罰、強(qiáng)制執(zhí)行以及執(zhí)法過程中許可受理等，這些環(huán)節(jié)缺乏嚴(yán)密的監(jiān)督以及制約。在移交案件以及執(zhí)法的過程中，相關(guān)制度還不夠嚴(yán)謹(jǐn)，造成了消防行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

（二）消防行政執(zhí)法個(gè)人造成的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

一方面，消防執(zhí)法個(gè)人的綜合素質(zhì)較低。在消防行政執(zhí)法部門中，有少數(shù)的消防執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)比較低，業(yè)務(wù)能力不足，不能夠很好的理解相關(guān)的法律制度，認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)偏差。制作法律文書不規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)，加上執(zhí)法人員的隨意性比較大，導(dǎo)致案件質(zhì)量不高；第二方面，執(zhí)法人員缺乏相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。有些執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中，由于對(duì)消防過程中可能造成的風(fēng)險(xiǎn)缺乏正確的認(rèn)識(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)后的事故不能夠做出正確的評(píng)估，就會(huì)造成在執(zhí)法過程中出現(xiàn)錯(cuò)誤判斷，從而造成了純粹風(fēng)險(xiǎn)帶來的危害。第三方面，執(zhí)法人員的道德素質(zhì)低，在執(zhí)法過程中，往往在金錢以及利益的誘惑下，為了一己私利，就做出損害國(guó)家、單位以及人民利益的事情。甚至有的消防執(zhí)法人員亂用職權(quán)，徇私舞弊。例如：對(duì)于火災(zāi)留下的隱患視而不見，導(dǎo)致事故接二連三的發(fā)生。

（三）消防執(zhí)法環(huán)境造成的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)

消防執(zhí)法環(huán)境造成的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)有可能是來自于地方政府以及黨委不合理的干預(yù)。某些地方政府為了能夠促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，盡管出發(fā)點(diǎn)是好的，但是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，相繼出臺(tái)一些消防法律法規(guī)的優(yōu)惠政策，特別是對(duì)于一些重點(diǎn)工程，往往注重形式，加大招商引資，出現(xiàn)先建設(shè)后規(guī)范的現(xiàn)象，并沒有在建設(shè)前進(jìn)行有效地預(yù)測(cè)以及檢驗(yàn)。甚至還有某些政府部門往往打著消防技術(shù)服務(wù)頭銜的幌子，在實(shí)際操作中為一些工程的違法行為作掩護(hù)，這在很大程度上加大了執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)階段，我國(guó)正在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在快速發(fā)展的同時(shí)伴生著各種違法犯罪現(xiàn)象，出現(xiàn)一些違法行為。這些違法行為的形式多樣，例如：有的建設(shè)單位在建設(shè)某項(xiàng)工程時(shí)，使用一些劣質(zhì)的消防設(shè)備，而這些消防設(shè)備蒙混過關(guān)，在建設(shè)中得到使用，必然為工程建設(shè)帶來隱患和風(fēng)險(xiǎn)；還有一些建設(shè)部門、監(jiān)理部門以及施工單位，為了共同的經(jīng)濟(jì)利益欺騙消防執(zhí)法人員，進(jìn)一步加大了消防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

四、消防行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的有效預(yù)防

我國(guó)正在為建設(shè)一個(gè)法治社會(huì)而努力，在不斷推進(jìn)法治化以及科學(xué)化的管理進(jìn)程中，對(duì)消防行政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效的預(yù)防是十分必要的。但是，消防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防成效不可能一蹴而就，這需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程。因此，在制定預(yù)防措施時(shí)應(yīng)該考慮長(zhǎng)期的實(shí)踐效果。

（一）加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，消防執(zhí)法監(jiān)督最主要的問題是忽視事前以及事中的監(jiān)督。因此，應(yīng)該加大事前以及事中的執(zhí)法力度。事前監(jiān)督需要認(rèn)真執(zhí)行行政管理規(guī)范性文件會(huì)簽制度，任何具有影響力的行政管理規(guī)范性文件在出臺(tái)之前，必須經(jīng)過法制部門的統(tǒng)一審核，從而避免與法律沖突引起的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。事中監(jiān)督就是在執(zhí)法辦案時(shí)，要集體進(jìn)行商討，加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的自我糾錯(cuò)意識(shí)，從而維護(hù)消防執(zhí)法相對(duì)人的合法利益。事后監(jiān)督要求在執(zhí)法的過程中嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行執(zhí)法，如果出現(xiàn)違規(guī)以及違法行為，必須追究相關(guān)執(zhí)法責(zé)任人的責(zé)任。最后，需要加強(qiáng)外部監(jiān)督，主要是做好政務(wù)信息公開，讓社會(huì)民眾及時(shí)了解消防執(zhí)法工作動(dòng)向，積極引導(dǎo)民眾參與到執(zhí)法活動(dòng)中，舉報(bào)相關(guān)的違法行為，對(duì)于舉報(bào)的人員應(yīng)給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，通過這種方式，形成良好的執(zhí)法環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)執(zhí)法民主化。

（二）不斷完善內(nèi)控機(jī)制

要求以業(yè)務(wù)流程為主，將權(quán)責(zé)統(tǒng)一作為重點(diǎn)，科學(xué)劃分消防人員的職能，優(yōu)化辦案人員的結(jié)構(gòu)，特別是明確行政許可、行政處罰以及日常監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的職責(zé)，讓每一個(gè)環(huán)節(jié)都能夠相互連接，相互制約，從而加強(qiáng)崗位的風(fēng)險(xiǎn)控制，從根源上來杜絕消防執(zhí)法中違法亂紀(jì)行為的出現(xiàn)。

（三）改善執(zhí)法環(huán)境

首先，應(yīng)該加強(qiáng)與檢察院、法院、紀(jì)檢等職能部門以及相關(guān)消防單位的相互溝通與交流，從而取得與相關(guān)部門之間的配合以及支持，從而化解可能出現(xiàn)的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。其次，消防部門應(yīng)該自覺接受人大以及相關(guān)部門的監(jiān)督，主動(dòng)向地方政府匯報(bào)工作情況，從而獲得地方政府以及相關(guān)部門的大力支持，減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。同時(shí)，應(yīng)該充分發(fā)揮消防部門的職能作用，建立各種消防執(zhí)法制度，有效地控制執(zhí)法人員違法亂紀(jì)的現(xiàn)象。

（四）提高執(zhí)法人員綜合素質(zhì)

執(zhí)法人員的綜合素質(zhì)直接關(guān)系到執(zhí)法結(jié)果，綜合素質(zhì)差是造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。消防執(zhí)法部門應(yīng)該做好消防人員的思想工作，要為消防工作人員創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。同時(shí)要加強(qiáng)消防工作人員的業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高消防法律法規(guī)的專業(yè)知識(shí)及業(yè)務(wù)水平。強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法人員的法制以及警示教育，積極引導(dǎo)執(zhí)法人員樹立依法執(zhí)法的意識(shí)，使其充分認(rèn)識(shí)到在當(dāng)前法治建設(shè)的環(huán)境下，加強(qiáng)依法執(zhí)法的必要性和重要性，使執(zhí)法人員做到防微杜漸。通過宣傳先進(jìn)人物的事跡，從而激勵(lì)執(zhí)法人員的工作責(zé)任心。

五、結(jié)束語(yǔ)

在對(duì)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的成因進(jìn)行有效的預(yù)防的同時(shí)，還要做好產(chǎn)生消防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)之后的工作：首先，應(yīng)該做到實(shí)事求是，公正處理。我國(guó)作為一個(gè)人口大國(guó)，處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，對(duì)于消防安全來說，也處于事故的多發(fā)期。因此，對(duì)于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該堅(jiān)持實(shí)事求是的原則，給予適當(dāng)?shù)奶幚?。在?zhí)法的過程中決不能退縮，尤其要杜絕出現(xiàn)將責(zé)任推卸到執(zhí)法人員身上的情況。對(duì)于投機(jī)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該追究相關(guān)執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任，加強(qiáng)執(zhí)法理念的教育。要理智對(duì)待消防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的問題，冷靜處理，杜絕出現(xiàn)應(yīng)激情緒以及處置魯莽行為。只有做好消防執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防以及有效的應(yīng)對(duì)，才能夠真正維護(hù)國(guó)家、民眾以及消防執(zhí)法人員的合法利益。

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1673―2391(2013)12―0057―03

2013-06-20 責(zé)任編校：鄭曉薇