趙 璐，趙衛(wèi)平，何紅生

（1.華北水利水電大學(xué)，河南 鄭州 450045；2.黃河水務(wù)集團(tuán)股份有限公司，河南 鄭州 450003；3.河南黃河河務(wù)局，鄭州 450003）

0 引言

隨著黃河灘區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，灘區(qū)內(nèi)人類活動(dòng)越來越頻繁，人們對防洪安全的要求也越來越高。 由于河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目不斷增加，河道管理難度越來越大。 為了進(jìn)一步強(qiáng)化河道管理，有效解決人水矛盾，應(yīng)在保障防洪安全的基礎(chǔ)上， 有序進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、有效進(jìn)行河道管理，為灘區(qū)和相關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供有力支撐，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和黃河防洪安全的雙贏。 筆者試根據(jù)當(dāng)前的新形勢和新要求，結(jié)合河南黃河河道的實(shí)際和特點(diǎn)，探索有效治理河南黃河河道的策略。

1 河南黃河河道的特點(diǎn)及其管理現(xiàn)狀

1.1 河南黃河的特點(diǎn)

由于河南黃河的地理位置、來水來沙條件及其歷史因素，河南黃河河道具有獨(dú)特的性質(zhì)。

1.1.1 河道灘面寬闊

黃河河南段河道由孟津出峽谷后突然展寬，兩岸堤距一般為5～9 km，最寬處達(dá)24 km［1］。 河南黃河灘區(qū)總面積約為2700 km2，而且人口眾多，灘內(nèi)有自然村莊1312 個(gè)，居住人口約128 萬人。

1.1.2 “二級懸河”顯著

黃河下游河道是舉世聞名的地上懸河。 自20世紀(jì)70 年代以來， 由于自然因素和人類活動(dòng)的共同影響，主河槽淤積加重，河道內(nèi)出現(xiàn)了“懸河中的懸河”［2］，即主槽平均高程高于灘地平均高程的“二級懸河”現(xiàn)象［3］。河南黃河“二級懸河”的形勢給防洪安全和灘區(qū)群眾的生產(chǎn)生活均造成了極為不利影響。

1.1.3 主流擺動(dòng)頻繁

黃河之險(xiǎn)險(xiǎn)在河南。 黃河河南段河道不僅寬、淺，而且散、亂，河勢游蕩多變，主槽擺動(dòng)頻繁。20 世紀(jì)80 年代后，黃河下游經(jīng)過了有計(jì)劃的河道整治，河道的游蕩范圍和擺動(dòng)幅度大為減小，但“橫河”、“斜河”等不利的畸形河勢還時(shí)有發(fā)生。

1.2 河道管理現(xiàn)狀

黃河河南段灘面不僅是黃河洪水的行洪通道，也是灘區(qū)群眾生產(chǎn)生活的居所。 灘區(qū)群眾開發(fā)灘區(qū)土地和水沙資源的活動(dòng)與河道管理存在著較為明顯的矛盾。 隨著黃河灘區(qū)農(nóng)牧業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)、交通、旅游、餐飲的迅速發(fā)展和采沙荒、建窯制磚、小型加工等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的日益增多，各級政府及其主管部門對一些違規(guī)事件高度重視，并采取了有針對性的管理措施：（1）進(jìn)一步修訂完善黃河河道管理的相關(guān)制度，強(qiáng)力推進(jìn)河道管理的法制化建設(shè)，推進(jìn)制度的貫徹落實(shí)和有效執(zhí)行，以制度管理事務(wù)。 如黃河水利委員會修訂印發(fā)了《黃河河道巡查報(bào)告制度》，河南黃河河務(wù)局制訂印發(fā)了《實(shí)施行政許可工作管理規(guī)定》和《行政許可稽查制度（試行）》。 （2）加強(qiáng)河南黃河河道的綜合管理和聯(lián)合執(zhí)法，提高管理和執(zhí)法工作的效能。如，對于黃河灘區(qū)黏土磚瓦窯廠，河南省人民政府建立了治理整頓的聯(lián)席會議機(jī)制。（3）加大河南黃河河道管理政策研究，強(qiáng)化各項(xiàng)管理工作。2012 年，河南省人民政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)黃河河道內(nèi)開發(fā)建設(shè)管理工作的通知》，對進(jìn)一步加強(qiáng)河南黃河河道內(nèi)開發(fā)建設(shè)管理工作，進(jìn)行了全面部署。

經(jīng)過各級政府和河務(wù)部門的有力治理， 有效地規(guī)范了河南黃河河道內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的秩序。然而，在利益推動(dòng)下，作為防洪和經(jīng)濟(jì)利益的重要場所，違規(guī)建設(shè)、非法采沙、浮橋違規(guī)運(yùn)行等行為還不時(shí)出現(xiàn)。 當(dāng)前，人與河爭地爭水的矛盾仍然日趨尖銳，黃河河道安全行洪、 經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾日益加劇，治理現(xiàn)狀不容樂觀。

2 黃河河南段河道有效治理策略

2.1 實(shí)施科學(xué)化管理

實(shí)施科學(xué)化管理是進(jìn)行黃河河道有效管理的基礎(chǔ)。根據(jù)河南黃河的特性和河道管理的特點(diǎn)，應(yīng)該科學(xué)提出河道管理和開發(fā)建設(shè)的新模式， 完善相關(guān)規(guī)章制度， 編制相關(guān)規(guī)劃， 并動(dòng)員社會公眾積極參與等。

2.1.1 研究新課題，探索新模式

隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展， 我國涉水利益格局發(fā)生了深刻的變化。 黃河河道治理應(yīng)在順應(yīng)自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)規(guī)律和社會發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，探索新的水利發(fā)展模式［4］。 新的發(fā)展模式既要滿足維護(hù)河道健康的基本需求，又要滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的合理需求，促進(jìn)灘區(qū)群眾穩(wěn)定發(fā)展，從而有效地解決人水矛盾，保障民生和行洪需求協(xié)調(diào)共贏［5］。

2.1.2 完善規(guī)章制度，理順管理體制和機(jī)制

進(jìn)一步梳理現(xiàn)行的各項(xiàng)規(guī)章制度， 建立完善河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目技術(shù)審查審批機(jī)制，完善分級負(fù)責(zé)制、責(zé)任追究制等，并建議建立技術(shù)審查首席專家制，從體制機(jī)制上遏制河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的違章亂建。 近幾年來，關(guān)于在治理整頓黃河灘區(qū)磚瓦廠、禁止非法采淘鐵沙活動(dòng)方面建立聯(lián)合管理的執(zhí)法體制和機(jī)制，做了大量的有益嘗試，并取得了較好的效果。這種做法應(yīng)進(jìn)一步推廣。

2.1.3 強(qiáng)化科學(xué)技術(shù)手段，有效提高管理質(zhì)量

（1）積極開展河南黃河岸線規(guī)劃編制工作，為河南黃河管理和開發(fā)建設(shè)奠定基礎(chǔ)。 隨著沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會的迅速發(fā)展，河南黃河河道內(nèi)除了河道整治、護(hù)岸工程逐步增加外， 灘涂的開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目也日益增多。若沒有統(tǒng)一的規(guī)劃、缺乏科學(xué)、系統(tǒng)的論證，將給河道內(nèi)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的管理和科學(xué)決策帶來較大的困難。 在河道資源開發(fā)建設(shè)過程中， 還存在著國土、水利、林業(yè)、城建、環(huán)保等多部門交叉管理的問題。因此，需要加強(qiáng)河道內(nèi)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目管理規(guī)劃的編制工作，為水利部門依法管理河道奠定基礎(chǔ)，為實(shí)現(xiàn)河道內(nèi)資源可持續(xù)利用、 促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)健康快速發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（2）充分利用現(xiàn)代化遙感遙測技術(shù)，提高河道監(jiān)測監(jiān)控技術(shù)水平，提高河道管理的效能。 目前，對黃河河道管理范圍內(nèi)的水事活動(dòng)的監(jiān)督管理主要靠人工巡查來實(shí)現(xiàn)。受時(shí)間和范圍的限制，對一些水事違法案件難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止，導(dǎo)致事態(tài)擴(kuò)大，增加了查處難度。 如，黃河下游河道內(nèi)阻水片林、違章建設(shè)活動(dòng)等不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止，清除工作十分艱難。 為解決長期以來河道監(jiān)管遇到的缺少基礎(chǔ)信息、獲取動(dòng)態(tài)信息難等問題，應(yīng)利用遙感遙測及3G技術(shù)大范圍、快速、準(zhǔn)確采集、傳輸?shù)匚镄畔⒌膬?yōu)勢，對目前黃河灘區(qū)基本情況進(jìn)行普查， 及時(shí)獲取河道內(nèi)各種違法開發(fā)建設(shè)的動(dòng)態(tài)信息， 監(jiān)控違法開發(fā)建設(shè)查處工作的實(shí)施情況。 這對于保障河南黃河河道行洪安全、維護(hù)河道正常的水事秩序是非常必要的。

2.1.4 動(dòng)員社會公眾參與， 形成良性互動(dòng)河道治理局面

（1）調(diào)動(dòng)公眾參與河道治理的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性， 河道水事管理方面的社會活力才能充分顯現(xiàn)出來。 （2）公眾參與河道管理能激發(fā)社會關(guān)心、關(guān)愛水利的活力， 能集中公眾的智慧和力量進(jìn)行河道治理。（3）公眾參與河道水事管理能增加河道水事管理的和諧因素，減少不和諧因素。 （4）讓公眾參與河道水事管理決策的過程有助于增進(jìn)水利部門與公眾之間的雙向溝通與交流， 促進(jìn)公眾對河道水事管理政策、水事服務(wù)工作的了解、認(rèn)可與支持。（5）讓公眾參與對河道水事管理政策實(shí)施情況的監(jiān)督， 將公眾的滿意度作為對河道水事管理績效進(jìn)行考核的重要指標(biāo)，以利于改進(jìn)水利部門的社會管理服務(wù)，形成水利部門與公眾之間的良性互動(dòng)，提高河道管理水平，促進(jìn)河道的有效管理。

2.2 強(qiáng)力推進(jìn)依法治水

依法治水是實(shí)現(xiàn)河道有效治理的保障。 實(shí)現(xiàn)河南黃河河道有效管理， 科學(xué)治水是基礎(chǔ)， 在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)該加強(qiáng)法律法規(guī)和制度建設(shè)，加大法制宣傳教育工作，提高民眾的法律意識和護(hù)河意識，建設(shè)高效的執(zhí)法隊(duì)伍，提高執(zhí)法能力，加強(qiáng)執(zhí)法工作，為實(shí)現(xiàn)河道有效治理提供法律保障。

2.2.1 完善水法規(guī)體系，打?qū)嵰婪ㄖ嗡A(chǔ)

政策法規(guī)是依法治水的基石。要依法治水、實(shí)現(xiàn)河南黃河河道的有效管理， 必須建立健全適應(yīng)河南黃河河道實(shí)際情況的法規(guī)制度體系。 目前， 以《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等法律為主干，以《河道管理?xiàng)l例》、《水污染防治法實(shí)施細(xì)則》等水法規(guī)、規(guī)章為支脈的水法制體系已初步形成， 但水法規(guī)體系還存在配套條例、 實(shí)施細(xì)則不完備， 相關(guān)法律法規(guī)之間缺乏有機(jī)聯(lián)系， 時(shí)常發(fā)生重疊、交叉、矛盾乃至沖突等問題。 黃河具有不同于其他河流的特點(diǎn)， 這決定了其水事關(guān)系的特殊性和復(fù)雜性。 針對這種情況，不僅要開展保障防洪安全、調(diào)控和合理配置水資源以防止水土流失等方面的研究，而且還要開展河道分區(qū)治理、無堤防河段河道管理政策等方面的研究工作，推動(dòng)《黃河法》頒布。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)黃河河道采沙實(shí)際情況，參照《長江河道采沙管理?xiàng)l例》，制訂《黃河河道采沙管理?xiàng)l例》，為加強(qiáng)黃河河道采沙管理奠定法制基礎(chǔ)。

2.2.2 增強(qiáng)水法律意識，提高民眾的自覺性

水利是關(guān)系人民群眾切身利益的大事， 依法治水不僅要求政府加強(qiáng)依法行政工作， 更需要全社會自覺依法辦事，以維護(hù)水利事業(yè)的順利發(fā)展。 為此，應(yīng)不斷探索提高全社會水法律意識和遵紀(jì)守法自覺性的方式方法，加大宣傳力度，大力開展水法規(guī)宣傳教育，提高公眾的水憂患意識和水環(huán)境保護(hù)意識，使公民懂法，并自覺愛護(hù)黃河河道。 應(yīng)采取靈活多樣、群眾喜聞樂見的宣傳教育方式宣傳水法規(guī)， 充分發(fā)揮廣播、 電視、 報(bào)刊以及網(wǎng)絡(luò)等新聞媒體的宣傳作用。

2.2.3 加強(qiáng)水行政執(zhí)法，規(guī)范河道秩序

立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法是關(guān)鍵。國家要求加強(qiáng)河湖管理，嚴(yán)禁建設(shè)項(xiàng)目非法侵占河湖水域［6］，保證河湖不被侵占已成為河湖管理的目標(biāo)。 制止、 查處侵占河湖、亂采濫挖、傾倒垃圾渣土等各類違法違規(guī)活動(dòng)，維護(hù)河道正常水事秩序，需要依法加強(qiáng)水行政執(zhí)法。應(yīng)積極探索依法加強(qiáng)水行政執(zhí)法的新途徑， 建立一支權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力，集中、統(tǒng)一高效的水行政專職執(zhí)法隊(duì)伍，規(guī)范執(zhí)法行為，不斷提高執(zhí)法能力和水平，維護(hù)良好的水事秩序，保障水法律法規(guī)的全面貫徹實(shí)施。 河南黃河河務(wù)局在這方面已經(jīng)做了一些嘗試， 組織開展汛前聯(lián)合執(zhí)法檢查和河道內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目的稽查工作， 排查發(fā)現(xiàn)了一些侵占河道、非法采沙、傾倒垃圾渣土等違法行為和擴(kuò)大建設(shè)項(xiàng)目規(guī)模、改變設(shè)計(jì)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、更換材質(zhì)等違規(guī)問題， 均予以查處或責(zé)令整改， 打擊了違法活動(dòng)，在維護(hù)河南河道的管理秩序方面效果比較顯著。這方面的工作應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)。同時(shí)，還應(yīng)積極開展水政監(jiān)察隊(duì)伍和黃河派出所聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制建設(shè)， 探索更為有力、有效的執(zhí)法方式，以提高河道管理效能。

3 結(jié)語

河南黃河河道有其自身的特點(diǎn)， 又處于復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境之中， 因而河道的有效治理有其更大的難度，而且任重道遠(yuǎn)。為實(shí)現(xiàn)河南黃河河道的有效管理，需要不斷探索適合黃河特點(diǎn)的有效治理路徑，提升河道治理的整體水平， 以確保黃河滿足國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障人民財(cái)產(chǎn)安全、黃河防洪安全和維護(hù)河道健康生命等方面的要求。

［1］ 李國英.黃河問答錄［M］. 鄭州：黃河水利出版社，2009：6.

［2］ 李國英.維持黃河健康生命［M］. 鄭州：黃河水利出版社，2005：75.

［3］王渭涇.黃河下游治理探討［M］.鄭州：黃河水利出版社，2005：51.

［4］國務(wù)院.全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要［DB／OL］.［2013－03－05］.http：／ ／ www.gov. cn／ ztzl／yfxz／content＿3741 60. htm.

［5］ 牛玉國，端木禮明，耿明全，等.黃河下游灘區(qū)分區(qū)治理模式探討［J］.人民黃河，2013（1）：7－9.

［6］ 中共中央 國務(wù)院. 關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定［DB／OL］. ［2013 －03 －05］. http：／ ／www.gov.cn／gongbao／content／2011／content＿1803158.htm.