柴發(fā)合 云雅如 王淑蘭

(中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012)

改革開放以來，隨著我國城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，工業(yè)結(jié)構(gòu)的日益復(fù)雜，導(dǎo)致我國環(huán)境空氣污染特征發(fā)生了顯著的變化，污染物排放種類從單一污染源向多污染源轉(zhuǎn)變，污染物類別由無機(jī)污染物向常規(guī)與有機(jī)轉(zhuǎn)變，污染類型由一次污染向一次與二次污染復(fù)合轉(zhuǎn)變，污染影響范圍從局地向區(qū)域不斷擴(kuò)大，這種一次污染和二次污染、常規(guī)污染和有機(jī)污染、城市污染和區(qū)域污染共同存在的復(fù)合型污染，在大氣環(huán)流的擾動下，造成城市間污染物相互影響逐漸加深，已成為我國許多城市空氣質(zhì)量進(jìn)一步改善的主要障礙，給大氣污染控制決策和管理帶來嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。目前大家已經(jīng)建立和形成廣泛共識，即面對現(xiàn)階段我國大氣污染特征和現(xiàn)狀，僅憑單個城市自身的力量、各自為政的環(huán)境管理方式已無法有效解決問題，為此，突破行政邊界，合理統(tǒng)籌環(huán)境資源，嚴(yán)格落實(shí)治污責(zé)任，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門職責(zé)，建立有效的監(jiān)督機(jī)制，才是形成治污合力的關(guān)鍵所在。但是如何建立行之有效的機(jī)制，推動和促進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控行動在我國大氣污染控制中長期穩(wěn)定的發(fā)揮作用，確實(shí)值得深思。

1 區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的提出和建立

我國的大氣污染防治與研究工作始于上個世紀(jì)70年代，經(jīng)過40年的發(fā)展，我國先后推行了“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”、“城市環(huán)境保護(hù)綜合定量考核”、“環(huán)境影響評價”、 “三同時”、 “排污申報登記”、 “排污收費(fèi)”、“限期治理”和“污染集中治理”等措施和制度。90年代末期，隨著我國酸雨污染的日益嚴(yán)重，《大氣污染防治法》依據(jù)氣象、地形、土壤等自然條件，將已經(jīng)產(chǎn)生和可能產(chǎn)生酸雨的地區(qū)或者其他二氧化硫污染嚴(yán)重的地區(qū)，劃定為酸雨控制區(qū)或者二氧化硫污染控制區(qū)，即“兩控區(qū)”，至此我國大氣污染區(qū)域控制的概念形成。與此同時，“六五”以來延續(xù)至今的總量控制策略，隨著二氧化硫和氮氧化物排放總量控制工作的開展及成果的逐漸顯現(xiàn)，其在我國大氣污染控制中的地位逐步確立。所謂總量控制，即指將某一控制區(qū)域(如行政區(qū)、流域、環(huán)境功能區(qū)等)作為一個完整的系統(tǒng)，采取措施將排入這一區(qū)域的污染物總量控制在一定數(shù)量內(nèi)，以滿足該區(qū)域環(huán)境質(zhì)量要求或環(huán)境管理要求。長期以來，我國的總量控制制度以省、市為單元，進(jìn)行控制指標(biāo)的逐級拆解和下放，并最終落實(shí)到縣和重點(diǎn)污染源。這對于單純的點(diǎn)源局部性污染類型具有很好的控制效果，但是我國現(xiàn)階段的大氣污染已經(jīng)突破這一階段，呈現(xiàn)出快速蔓延性、污染綜合性和影響區(qū)域性等具有明顯區(qū)域性大氣污染特征的趨勢，簡單的以行政區(qū)為單位的總量控制凸顯乏力。與此同時，我國的《大氣污染防治法》1987年頒布，1995年和2000年經(jīng)過兩次修訂，但是長期以來大氣污染單因子監(jiān)管以及行政條塊化監(jiān)管模式一直延續(xù)至今，該法中區(qū)域性大氣污染責(zé)任主體的缺失直接導(dǎo)致了我國在區(qū)域性大氣污染方面“無監(jiān)管、無措施、無責(zé)任人”的狀態(tài)。在這樣的背景下，有關(guān)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的研究和實(shí)踐應(yīng)運(yùn)而生。區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是指以解決區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染問題為目標(biāo)，依靠區(qū)域內(nèi)地方政府間對區(qū)域整體利益所達(dá)成的共識，運(yùn)用組織和制度資源打破行政區(qū)域的界限，以大氣環(huán)境功能區(qū)域?yàn)閱卧?，讓區(qū)內(nèi)各省、市從區(qū)域整體需要出發(fā)，共同規(guī)劃和實(shí)施大氣污染控制方案，統(tǒng)籌安排，互相監(jiān)督，互相協(xié)調(diào)，最終達(dá)到控制復(fù)合型大氣污染、改善區(qū)域空氣質(zhì)量、共享治理成果與塑造區(qū)域整體優(yōu)勢的目的。

2010年5月11日，環(huán)境保護(hù)部等九部委共同制定了《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，《意見》在充分吸收國內(nèi)外環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，指出了“解決區(qū)域大氣污染問題，必須盡早采取區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施”的思路，并提出“到2015年，建立大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，形成區(qū)域大氣環(huán)境管理的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)和政策體系，主要大氣污染物排放總量顯著下降，重點(diǎn)企業(yè)全面達(dá)標(biāo)排放，重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)所有城市空氣質(zhì)量達(dá)到或好于國家二級標(biāo)準(zhǔn)，酸雨、灰霾和光化學(xué)煙霧污染明顯減少，區(qū)域空氣質(zhì)量大幅改善”的工作目標(biāo)。同時，在指導(dǎo)思想里明確指出“以增強(qiáng)區(qū)域環(huán)境保護(hù)合力為主線，以全面削減大氣污染物排放為手段，建立統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制”。

2012年12月5日，《重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)在北京發(fā)布， 《規(guī)劃》目標(biāo)以質(zhì)量改善為核心，對區(qū)域空氣質(zhì)量管理的機(jī)制與政策進(jìn)行了具有突破性意義的創(chuàng)新，提出了包括“聯(lián)席會議制度”、“聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制”、“環(huán)境影響評價會商機(jī)制”、“信息共享機(jī)制”、“預(yù)警應(yīng)急機(jī)制”等在內(nèi)的一個系列、五項(xiàng)新機(jī)制，為推動各省、市、區(qū)迅速有效的開展“聯(lián)動”提供了政策保障。

2013年6月14日，國務(wù)院出臺大氣污染防治“國十條”，將“建立環(huán)渤海包括京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，加強(qiáng)人口密集地區(qū)和重點(diǎn)大城市PM2.5治理，…”作為單獨(dú)一條措施列出，并指出要治理好大氣污染，當(dāng)前必須“突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)、多管齊下、科學(xué)施策，把調(diào)整優(yōu)化結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動和保護(hù)環(huán)境生態(tài)結(jié)合起來，用硬措施完成硬任務(wù)”的工作方針。“國十條”的出臺，進(jìn)一步明確了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在我國大氣污染防治工作中的地位，也為我國現(xiàn)階段加快推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建立和實(shí)施提供了一個新的起點(diǎn)和契機(jī)。

《指導(dǎo)意見》的頒布為總量控制與區(qū)域污染防治的有效結(jié)合提供了政策保障。《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》確立了總量控制與質(zhì)量控制相結(jié)合的道路。而“國十條”的出臺，正式標(biāo)志著我國大氣污染控制目前已形成總量控制與質(zhì)量控制相結(jié)合、空氣質(zhì)量城市管理和區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控相結(jié)合的大氣污染管理模式。

2 國內(nèi)外區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動和效果概述

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制早在20世紀(jì)70年代就已在美國和歐洲的大氣污染控制管理中運(yùn)行起來，并取得了顯著的效果，典型的實(shí)踐包括南加州海岸空氣質(zhì)量管理(SCAQMD)、臭氧污染區(qū)域管理(OTR)、能見度保護(hù)與區(qū)域灰霾管理、東北部各州協(xié)調(diào)大氣利用管理組織(Northeast Statesfor Coordinated Air Use Management，NESCAUM)，以及包括《長距離越界空氣污染公約》(CLRTAP)在內(nèi)的歐洲八大國際公約和相關(guān)指令。

我國最具代表性的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐包括北京奧運(yùn)會、上海世博會和廣州亞運(yùn)會等大型活動空氣質(zhì)量保障行動，這些實(shí)戰(zhàn)演練在短時間內(nèi)有效解決大氣污染問題，改善環(huán)境質(zhì)量的同時，也為我國聯(lián)防聯(lián)控相關(guān)政策和管理機(jī)制的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。

2.1 統(tǒng)一規(guī)劃協(xié)同部署，共促奧運(yùn)藍(lán)天

環(huán)境問題一直是北京奧運(yùn)會的熱點(diǎn)問題。 《北京2008年奧運(yùn)會申辦報告》中提出“2008年奧運(yùn)會期間，北京將會有良好的空氣質(zhì)量，達(dá)到國家標(biāo)準(zhǔn)和世界衛(wèi)生組織指導(dǎo)值。同時，北京市政府將繼續(xù)致力于提高全年的空氣質(zhì)量”。2007年年初，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，環(huán)保部與北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古和山東等6省區(qū)市政府以及解放軍有關(guān)部門共同成立了奧運(yùn)會空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組，并在科學(xué)研究、充分論證的基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定并組織實(shí)施了《奧運(yùn)會殘奧會北京空氣質(zhì)量保障措施》。決定在實(shí)施第十四階段控制大氣污染措施的基礎(chǔ)上，借鑒國際奧運(yùn)會城市在舉辦期間保障空氣質(zhì)量的做法，在7月20日至9月20日期間，通過實(shí)施包括“加強(qiáng)機(jī)動車管理，倡導(dǎo)綠色出行”、“停止施工工地部分作業(yè)，強(qiáng)化道路清掃保潔”、“重點(diǎn)污染企業(yè)停產(chǎn)和限產(chǎn)”、“燃煤設(shè)施污染減排”、“減少有機(jī)廢氣排放”和“實(shí)施極端不利氣象條件下的污染控制應(yīng)急措施”等六大類措施，對6省市分別有針對性的進(jìn)行燃煤鍋爐高效脫硫除塵技術(shù)改造，清潔能源替代，機(jī)動車升級換代，提前實(shí)施機(jī)動車Ⅳ排放標(biāo)準(zhǔn)，淘汰小鍋爐、小水泥、小鋼鐵，儲油庫和油罐車的油氣回收改造等，以減少奧運(yùn)期間大氣污染物排放，保障北京市空氣質(zhì)量。同時，環(huán)境管理主管部門會同6省區(qū)市政府統(tǒng)一行動，加大執(zhí)法監(jiān)察力度，對臨時減排措施落實(shí)情況進(jìn)行全面檢查，對重點(diǎn)企業(yè)嚴(yán)防死守。有效的控制措施、嚴(yán)格的管理以及區(qū)域間通力合作有效的降低了大氣污染物排放總量，據(jù)估算，奧運(yùn)會殘奧會期間大氣污染物排放量與2007年同比下降70%左右。全部賽事期間，空氣中的二氧化硫、可吸入顆粒物、一氧化碳、二氧化氮等主要污染物濃度平均下降了50%左右，完全兌現(xiàn)了奧運(yùn)會空氣質(zhì)量承諾，并創(chuàng)造了近10年來北京市空氣質(zhì)量的歷史最好水平。

2.2 統(tǒng)一監(jiān)測預(yù)警聯(lián)動，齊保世博晴空

上海地處長江三角洲地區(qū)，是我國經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模最大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度最快、最具有發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)圈，同時也是人口密集、能源消耗和污染排放強(qiáng)度高、區(qū)域性復(fù)合型大氣污染較為突出的地區(qū)之一。為最大限度地確保世博會期間空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，全方位向世界展示中國改革開放的成就，2009年12月環(huán)保部會同與上海、江蘇、浙江等地有關(guān)部門聯(lián)合舉辦了“上海世博會空氣質(zhì)量保障工作座談會”，在詳細(xì)評估上海市環(huán)境空氣質(zhì)量現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，提出了加快解決大氣污染防治重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，加快老舊黃標(biāo)車淘汰和治理進(jìn)程，全力做好機(jī)動車環(huán)保標(biāo)志管理，繼續(xù)加大工業(yè)污染防治力度，加快推進(jìn)加油站油氣回收工作，徹底解決秸稈禁燒的問題，大力控制施工工地?fù)P塵和VOC污染等具體措施。2010年4月26日，由江浙滬9個重點(diǎn)城市監(jiān)測部門共同開發(fā)的上海世博會長三角區(qū)域空氣質(zhì)量預(yù)警聯(lián)動系統(tǒng)正式投入運(yùn)行，該系統(tǒng)依托于現(xiàn)有空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)資源，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)測數(shù)據(jù)共享，可實(shí)時監(jiān)控長三角區(qū)域空氣質(zhì)量，科學(xué)預(yù)測空氣污染的發(fā)生和變化趨勢，及時啟動高污染預(yù)警，為應(yīng)急聯(lián)動減排措施的實(shí)施提供依據(jù)。世博期間，在該系統(tǒng)的支持下，共形成199份長三角日報和預(yù)報，進(jìn)行區(qū)域會商50多次，在上海市及區(qū)域范圍啟動預(yù)警聯(lián)動5次，在城市和區(qū)域范圍內(nèi)通過采取有針對性的減排措施，促使超標(biāo)污染物排放量大幅削減，污染物濃度顯著下降，空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，全程確保世博會空氣質(zhì)量目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.3 統(tǒng)一評估有的放矢，同助亞運(yùn)蒼穹

2010年年初，為保障廣州亞運(yùn)會期間的環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)，并以此為契機(jī)，扭轉(zhuǎn)珠三角地區(qū)空氣污染狀況，讓亞運(yùn)會空氣整治成果惠及民眾。廣東省制定實(shí)施了《珠三角清潔空氣行動計(jì)劃》，在充分肯定近年來大氣污染防治措施到位，煤煙型污染基本得到控制的基礎(chǔ)上，指出灰霾、光化學(xué)霧和細(xì)顆粒物是珠三角地區(qū)環(huán)境空氣質(zhì)量改善的首要問題，也是大氣整治的長期任務(wù)，并擬通過火電廠污染治理工程、大氣環(huán)境監(jiān)測預(yù)警項(xiàng)目、大氣治理科技支撐保障項(xiàng)目等八大工程，實(shí)現(xiàn)空氣質(zhì)量好轉(zhuǎn)。同年，廣州市成立“亞運(yùn)會空氣質(zhì)量保障工作協(xié)調(diào)小組”，制訂了《2010年第16屆亞運(yùn)會廣州空氣質(zhì)量保障研究框架方案》和工作計(jì)劃，突破以單一城市和常規(guī)污染物末端治理為主的控制思路，在統(tǒng)一評估的基礎(chǔ)上，推進(jìn)防、控、管、治多方面結(jié)合的大氣復(fù)合污染綜合控制策略。同時依據(jù)珠三角各城市環(huán)境空氣質(zhì)量狀況和主要致污因素，及污染物在城市間的相互傳輸通量，明確各城市的主攻對象，包括深圳市的電廠氮氧化物控制，佛山小火電、陶瓷、水泥等行業(yè)的升級改造和VOC控制，中山市強(qiáng)化機(jī)動車尾氣管理，以及其他城市嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入、加大減排力度和加快淘汰落后產(chǎn)能的進(jìn)一步深化等。前期工作到位，《行動計(jì)劃》得力，促使2010年廣州市空氣質(zhì)量優(yōu)良率達(dá)97.81%，超過亞運(yùn)空氣質(zhì)量保障設(shè)定全年達(dá)到96%的目標(biāo)，其中，二氧化硫、二氧化氮和可吸入顆粒物濃度分別下降57.1%、27.4%和 30.3%。

3 現(xiàn)階段區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動落實(shí)及保障機(jī)制存在的問題

奧運(yùn)會、世博會和亞運(yùn)會空氣質(zhì)量保障工作的順利開展，充分證明了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控舉措在解決區(qū)域性大氣污染，保障環(huán)境空氣質(zhì)量改善方面的成效。但是，由于缺乏區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動持續(xù)開展的配套保障機(jī)制，使得以往幾次重要的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控行動都成為在一定時期即重要活動期間的短期行為，而這種短期行為治標(biāo)不治本，難以維系空氣質(zhì)量的持續(xù)改善。例如，北京奧運(yùn)會以后，奧運(yùn)會同期監(jiān)測結(jié)果顯示，北京及周邊地區(qū)一次污染物除二氧化硫以外均出現(xiàn)了較大幅度的反彈。2013年1月連續(xù)多次的大氣重污染過程覆蓋我國中東部地區(qū)，華北、華中等地多個城市空氣質(zhì)量監(jiān)測達(dá)到歷史最高，其中北京、石家莊和濟(jì)南等城市PM2.5瞬時最大濃度均出現(xiàn)超過800微克的情況，對城市環(huán)境空氣質(zhì)量、大氣能見度、居民人體健康等造成巨大影響。而為世博會順利召開提供了重要保障的長三角聯(lián)席機(jī)制也在會后停止運(yùn)行，擱淺至今。上述事實(shí)無不表明，短期保障行動的成功受特殊社會歷史意義的影響，往往會掩蓋其經(jīng)驗(yàn)不足、跨省和跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)不力、機(jī)制不完善等問題，使其缺乏延伸性和持續(xù)性。而短期行動后續(xù)工作跟進(jìn)不足，未能充分利用重大實(shí)踐帶來的契機(jī)進(jìn)行進(jìn)一步完善，進(jìn)而導(dǎo)致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控曇花一現(xiàn)甚至成為一紙空談。因此，現(xiàn)階段要從根本上改變我國環(huán)境空氣質(zhì)量整體較差的局面，必須直面剖析問題，找到關(guān)鍵癥結(jié)，并加以解決。

第一，基礎(chǔ)研究不足，建制缺乏堅(jiān)實(shí)的科學(xué)支撐。國內(nèi)外環(huán)境科學(xué)研究和管理表明，環(huán)境污染事件是環(huán)境科學(xué)研究發(fā)展的起因和動力，相關(guān)環(huán)境政策措施和法律的出臺則以科學(xué)研究為基礎(chǔ)，以解決特定的環(huán)境問題為目的，并實(shí)現(xiàn)環(huán)境管理體系的豐富和完善。我國區(qū)域性大氣復(fù)合污染問題的凸顯，促使該領(lǐng)域成為研究熱點(diǎn)，并得到長足發(fā)展，但現(xiàn)有研究成果仍不足以全面支撐區(qū)域大氣污染控制特別是聯(lián)防聯(lián)控的需求。因此，盡管《指導(dǎo)意見》已于3年前出臺，但由于區(qū)域性污染機(jī)理不清，區(qū)域污染監(jiān)測、傳輸和影響評估報綜合平臺等尚未構(gòu)建，導(dǎo)致我國的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制根基尚淺，無法在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)制定之初的美好夙愿。

第二，有《意見》，少指導(dǎo)，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控更多流于形式，缺乏持之以恒的行動力?！吨笇?dǎo)意見》高屋建瓴，為我國環(huán)境空氣質(zhì)量改善指明了方向，相應(yīng)的技術(shù)指南，盡管對相關(guān)條目做出詳細(xì)、具體的解釋和說明，但其指導(dǎo)意義僅局限于規(guī)劃的編制，對具體的行動尚顯乏力。

第三，配套軟、硬件準(zhǔn)備不足，幾個統(tǒng)一沒有落實(shí)的支撐。區(qū)域空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和評價系統(tǒng)尚未啟動;區(qū)域污染排放底數(shù)不清，導(dǎo)致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃編制時帶有濃重的“各自為政”的特點(diǎn)，缺乏從區(qū)域角度整體的考量;而執(zhí)行過程中，對于如何結(jié)合自身實(shí)際情況，構(gòu)建聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制又顯得無所適從，從而無法實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、目標(biāo)化和定量化的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控管理目標(biāo)。

第四，缺少相應(yīng)政策、法律支撐，協(xié)作不利，相互推諉。《指導(dǎo)意見》出臺后，盡管各地區(qū)都在逐步推進(jìn)各自的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作，但是相應(yīng)的法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)的研究卻十分滯后，而我國現(xiàn)行的環(huán)境相關(guān)法律和標(biāo)準(zhǔn)體系由于主要針對單純煤煙型大氣污染末端控制所制定，在解決我國現(xiàn)階段不斷向區(qū)域性、復(fù)雜化轉(zhuǎn)變的大氣污染問題，顯得異常乏力，難以應(yīng)付。而政策法律的漏洞和缺失會導(dǎo)致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控政策在執(zhí)行過程中缺乏主體思維，沒有形成相應(yīng)的約束力，省市之間的協(xié)作舉步維艱，面對問題相互推諉。

第五，環(huán)保部門一肩挑，其他部門看熱鬧，難以形成治污合力。在我國，環(huán)境問題由環(huán)保部門負(fù)責(zé)的固有思想已經(jīng)深入人心，近年來隨著污染的日趨嚴(yán)重，我國環(huán)境教育和宣傳的相對滯后，公眾參與意識的薄弱，甚至使環(huán)保部門成為了環(huán)境污染的“罪魁禍?zhǔn)住保h(huán)保工作受到諸多質(zhì)疑。究其原因，我國的行政體制呈金字塔形態(tài)，形成以縱向垂直與橫向并列相結(jié)合的結(jié)構(gòu)模式，各部門各自為政，獨(dú)立完成工作，部門間合作較少。而環(huán)境保護(hù)不同其他，所涉及領(lǐng)域和行業(yè)眾多，幾乎滲透到社會發(fā)展的方方面面，但環(huán)保部門目前所擁有的權(quán)限卻并不足以支撐其工作，導(dǎo)致環(huán)保工作目前僅能停滯在規(guī)劃、監(jiān)測和監(jiān)督方面，在規(guī)范環(huán)境相關(guān)行為的同時，卻擁有很少的處罰權(quán)，使一些措施如“紙上談兵”，難以落到實(shí)處，環(huán)保工作推進(jìn)并不順暢。盡管十八大以來“生態(tài)文明，美麗中國”為環(huán)保打開了新紀(jì)元，但環(huán)保意識的深入和滲透，環(huán)保地位的提升仍需經(jīng)歷一個長期而艱難的蛻變，任重道遠(yuǎn)。

4 落實(shí)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控的出路—支撐機(jī)制的建立

機(jī)制是指以一定的運(yùn)作方式把事物的各個部分聯(lián)系起來，使其協(xié)調(diào)運(yùn)行而發(fā)揮作用，該詞最早源于希臘文，后被引申到不同的領(lǐng)域，進(jìn)而產(chǎn)生了不同的機(jī)制，例如生態(tài)機(jī)制、社會機(jī)制、管理機(jī)制等。其中，管理機(jī)制由于其普適性的特點(diǎn)，使其在多個領(lǐng)域的具體實(shí)踐中均發(fā)揮了重要的作用。就區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控而言，國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)證明，該舉措是應(yīng)對區(qū)域性大氣污染的“一把利刃”，同時，我國的實(shí)踐結(jié)果也表明，現(xiàn)階段，建立合理、健全、可持續(xù)并不斷自我完善的管理機(jī)制才是保障其長期有效運(yùn)行的關(guān)鍵。因此，我國應(yīng)該從構(gòu)建‘自上而下’的‘一核多區(qū)’的機(jī)制設(shè)置、‘協(xié)同控制’的政策架構(gòu)、‘共同但有區(qū)別’的監(jiān)管和規(guī)劃、‘多主體的協(xié)同責(zé)任’以及系統(tǒng)的科技支撐體系等角度出發(fā)，建立我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的監(jiān)管體系，以此來全面實(shí)現(xiàn)區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控的‘統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)’五個統(tǒng)一目標(biāo)的機(jī)制。

首先，設(shè)定明確的指導(dǎo)思想。結(jié)合各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境空氣質(zhì)量現(xiàn)狀和環(huán)境管理水平等要素，針對重點(diǎn)城市群、新興城市群以及潛在城市群等進(jìn)行分類指導(dǎo)和管理，重點(diǎn)在環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和達(dá)標(biāo)時限上制定差別化的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控規(guī)劃。在區(qū)域統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一執(zhí)法的前提下，還應(yīng)針對重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┨貏e限值規(guī)定，實(shí)現(xiàn)區(qū)域的差別化監(jiān)管，構(gòu)建我國‘共同但有區(qū)別’的大氣污染聯(lián)防聯(lián)控監(jiān)管和規(guī)劃體系。

其次，成立聯(lián)防聯(lián)控管理委員會或相關(guān)組織機(jī)構(gòu)。成立由國務(wù)院、環(huán)境保護(hù)部、相關(guān)部門與區(qū)域內(nèi)各省級政府組成的國家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作委員會，下設(shè)各區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控委員分會(由不同區(qū)域主管省級領(lǐng)導(dǎo)、地方環(huán)保局及相關(guān)部門組成)。國家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作委員會負(fù)責(zé)制定國家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控工作委會負(fù)責(zé)制定區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作機(jī)制。委員會具有高于行政單元環(huán)境管理的權(quán)責(zé)，能夠直接調(diào)動相關(guān)各部門和企業(yè)力量，采取統(tǒng)一行動，確保實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)污染物減排和空氣質(zhì)量改善目標(biāo)。同時，提供公平對話的平臺，敦促和監(jiān)督相關(guān)各省市在達(dá)成共識的基礎(chǔ)上，開展相關(guān)工作。

第三，建立明晰的層級劃分。構(gòu)建“國家級—大區(qū)域級—重點(diǎn)區(qū)域級—地市級”四級一體，橫縱結(jié)合，多維立體，多層嵌套的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。其中，第一層級和第二層級以解決涉及到全國性的環(huán)境問題或大區(qū)域內(nèi)的環(huán)境問題為主要工作目標(biāo)，進(jìn)行全國層面的有效調(diào)控，實(shí)現(xiàn)“全國一盤棋”的總體構(gòu)架;第三層級主要針對重點(diǎn)區(qū)域，涉及京津冀、長三角、珠三角以及其他十個城市群。這些區(qū)域以PM2.5和臭氧為代表的二次污染日趨嚴(yán)重，已成為空氣質(zhì)量進(jìn)一步改善，社會民生發(fā)展的主要障礙，針對該層級的協(xié)調(diào)全力集中在針對PM2.5的污染和臭氧的污染控制方面;第四層級則需要在前三個層級的統(tǒng)領(lǐng)下開展具體工作，并將重點(diǎn)集中在強(qiáng)化對大氣管理的協(xié)調(diào)職能方面。地市級環(huán)保部門作為真正的環(huán)保實(shí)踐部門，應(yīng)從根本上改變現(xiàn)階段軟硬件薄弱的境遇，加大人力、物力、科研和人才培養(yǎng)的投入，從而更好的投入到我國區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建設(shè)和實(shí)踐中。

第四，建立和運(yùn)行科學(xué)研究中心。以現(xiàn)有環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)為骨架，建立獨(dú)立于省級和市級監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)測點(diǎn)位，作為構(gòu)建區(qū)域大氣復(fù)合污染科學(xué)觀測網(wǎng)絡(luò)體系的必要補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)對區(qū)域大氣復(fù)合污染的實(shí)時綜合監(jiān)控與研究，同時獨(dú)立站點(diǎn)所獲得的數(shù)據(jù)能夠更加公平公正的反映客觀情況。以此為標(biāo)尺開展的區(qū)域復(fù)合型大氣污染專項(xiàng)研究，將形成公正、公開、公平的成果和產(chǎn)出，從而最終理清區(qū)域性重污染機(jī)理，構(gòu)建區(qū)域污染優(yōu)化控制技術(shù)體系，架構(gòu)區(qū)域大氣污染監(jiān)測、預(yù)報和預(yù)警機(jī)制，開發(fā)源頭和過程控制新技術(shù)，并探索區(qū)域大氣污染多行業(yè)、多污染物協(xié)同控制技術(shù)和控制機(jī)制。同時，開展相關(guān)法律、法規(guī)、政策和標(biāo)準(zhǔn)研究，為區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的推行提供運(yùn)行保障。

第五，在京津冀及其周邊地區(qū)先行。京津冀及其周邊地區(qū)包含一區(qū)(內(nèi)蒙古)、兩市(北京、天津)、三省(山東、山西、河北)，在我國兼具特殊的政治、經(jīng)濟(jì)和社會地位。近年來該區(qū)域大氣復(fù)合污染日益嚴(yán)重，在該區(qū)域率先開展區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的構(gòu)架和實(shí)踐，特別是針對重污染事件的預(yù)警預(yù)報及區(qū)域聯(lián)合行動的開展，將能夠有效減少重污染事件發(fā)生頻率，縮短重污染事件持續(xù)時間，降低重污染事件中污染物濃度水平，從而改善京津冀及其周邊地區(qū)大氣環(huán)境問題，提高該區(qū)域人居環(huán)境，同時還可以為我國典型城市群及大中城市聯(lián)防聯(lián)控工作的有效開展提供模版和范例。其研究和實(shí)踐成果還將為該機(jī)制在全國范圍內(nèi)的推廣提供多方位支撐。

5 研究小結(jié)

黨中央、國務(wù)院對區(qū)域大氣污染防治高度重視，作出了一系列重要部署。尤其2013年6月14日，國務(wù)院出臺大氣污染防治“國十條”，將“建立環(huán)渤海包括京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制”作為單獨(dú)一條措施列出，進(jìn)一步明確了區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控在我國大氣污染防治工作中的地位，也為我國現(xiàn)階段加快推進(jìn)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的建立和實(shí)施提供了一個新的起點(diǎn)和契機(jī)。

本文在總結(jié)國內(nèi)外區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控行動及管理機(jī)制發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，研究指出我國現(xiàn)階段大氣污染區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制存在著基礎(chǔ)研究不足、缺乏實(shí)際行動、缺少相應(yīng)的政策法律支撐以及部門之間協(xié)調(diào)不足等問題。為此，我國應(yīng)該從構(gòu)建“自上而下”的“一核多區(qū)”的機(jī)制設(shè)置、“協(xié)同控制”的政策架構(gòu)、“共同但有區(qū)別”的監(jiān)管和規(guī)劃、“多主體的協(xié)同責(zé)任”以及系統(tǒng)的科技支撐體系等角度出發(fā)，建立我國大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的監(jiān)管體系，以此來全面實(shí)現(xiàn)區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控的“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評估、統(tǒng)一協(xié)調(diào)”五個統(tǒng)一目標(biāo)的機(jī)制。為更有效落實(shí)聯(lián)防聯(lián)控行動和管理機(jī)制，首先，設(shè)定明確的指導(dǎo)思想;其次，成立聯(lián)防聯(lián)控管理委員會或相關(guān)組織機(jī)構(gòu);第三，建立明晰的層級劃分;第四，建立和運(yùn)行科學(xué)研究中心;第五，在京津冀及其周邊地區(qū)先行。

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