熊衛(wèi)東,佘 廉,周廣亮

(華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430074)

應(yīng)急資源配置的管理困境及改進路徑研究

熊衛(wèi)東,佘 廉,周廣亮

(華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院 湖北 武漢 430074)

隨著各種突發(fā)事件在全球各地的頻繁爆發(fā)，應(yīng)急管理也引起了政府、專家學(xué)者和全社會的關(guān)注。而應(yīng)急管理成敗的關(guān)鍵在于其支撐要素——應(yīng)急資源，它也是應(yīng)急能力的主要體現(xiàn)之一。應(yīng)急資源的配置不是一朝一夕的問題，需要在應(yīng)急管理的四個階段即應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)與重建中對應(yīng)急資源進行全程管理，構(gòu)成一個循環(huán)開放系統(tǒng)，確保資源有序生產(chǎn)、合理存儲、優(yōu)化調(diào)運、有效使用、節(jié)約環(huán)保。實現(xiàn)這個目標(biāo)的基礎(chǔ)需要解決目前應(yīng)急資源配置管理過程中存在的主要問題，用更好的配置模式實現(xiàn)資源供給-需求的高效配置。

應(yīng)急資源配置；管理困境；改進路徑

一、問題的提出

頻繁發(fā)生的災(zāi)害事件對經(jīng)濟與社會現(xiàn)代化產(chǎn)生了深刻影響，各級政府紛紛將災(zāi)害的治理納入本區(qū)域治理的考量指標(biāo)[1]，并動員多種力量參與災(zāi)害的治理。作為強力后盾的應(yīng)急資源是進行應(yīng)急管理的保證，應(yīng)急資源的合理配置是應(yīng)急成功的關(guān)鍵。通常情況下，主體明確、需求穩(wěn)定、災(zāi)害點單一的應(yīng)急資源配置問題是一個理想化的狀態(tài)，但哪怕是一個單純的突發(fā)公共事件，其后續(xù)往往會產(chǎn)生較多的次生災(zāi)害，對多種資源產(chǎn)生連續(xù)需求，涉及多元主體，進而形成一個復(fù)雜多變的應(yīng)急資源配置系統(tǒng)。

目前，國內(nèi)災(zāi)害的發(fā)生與救援過程中存在著諸多問題，制約著應(yīng)急資源的生產(chǎn)、運輸、配置與多主體的行為，形成了應(yīng)急資源配置管理的困境，主要表現(xiàn)為：全社會的思想意識薄弱，參與積極性低；社會保障政策缺乏，災(zāi)后處理難度大；資源管理混亂，成本居高不下，不利于長期災(zāi)害防范[2]。

二、應(yīng)急資源及應(yīng)急資源配置

應(yīng)急資源是指為應(yīng)對嚴(yán)重自然災(zāi)害、事故性災(zāi)難、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件、公共安全事件及軍事沖突等突發(fā)公共事件，在應(yīng)急處置過程中所必需的保障性人員、資金、物資、信息、技術(shù)等。在應(yīng)急資源的使用過程中應(yīng)堅持響應(yīng)時間最短、救援效率最高，強社會效益、弱經(jīng)濟效益等原則。應(yīng)急資源是災(zāi)害應(yīng)急能力的主要支撐要素，其種類、數(shù)量及獲取的難易程度直接影響著救災(zāi)的速度和效率。應(yīng)急資源主要由應(yīng)急物資儲備、防災(zāi)與應(yīng)急工程、特種救援裝備、災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)等要素構(gòu)成[3]。

應(yīng)急管理中的資源配置問題包括平時狀態(tài)的配置、行動階段的配置和災(zāi)后的資源逆向配置三部分。事前配置的目標(biāo)是對應(yīng)急點選址合理規(guī)劃，同時在每一個點上配置合理的資源數(shù)量和種類。一般來說，應(yīng)急點的選址問題和應(yīng)急點內(nèi)的資源配置問題緊密關(guān)聯(lián)，應(yīng)急點選址需要考慮以后的資源配置問題，而應(yīng)急點的資源配置問題也需要綜合考察選址情況進行更為合理的配置，在社會性優(yōu)先的原則下兼顧經(jīng)濟性。對于某些應(yīng)急點位置已經(jīng)確定的情況，應(yīng)急點的資源配置作為一個相對獨立的問題進行處理。事中配置是災(zāi)害發(fā)生后資源的反應(yīng)狀態(tài)，是一個復(fù)雜的過程管理，要求諸環(huán)節(jié)在運動中實現(xiàn)協(xié)調(diào)[4]。逆向配置是災(zāi)情穩(wěn)定后的資源處理過程，目的是為持續(xù)性的資源配置降低成本。

應(yīng)急資源配置是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，涵蓋了多個環(huán)節(jié)，涉及眾多主體，在運行過程中會產(chǎn)生摩擦與隔閡，增加管理的難度。

三、應(yīng)急資源配置管理困境的表現(xiàn)形式

管理學(xué)理論認為，由多種環(huán)節(jié)、主體相互作用，匯集而成為一個治理結(jié)構(gòu)，當(dāng)結(jié)構(gòu)中的內(nèi)部訴求無法得到滿足時，其內(nèi)部的各要素及關(guān)聯(lián)處于一種非均衡狀態(tài)[5]，出現(xiàn)力量分散甚至抵消現(xiàn)象，無法實現(xiàn)“有效治理”；實現(xiàn)結(jié)構(gòu)均衡的前提是系統(tǒng)的內(nèi)部訴求均得到充分滿足，使內(nèi)部的要素按照一定的規(guī)則有序運動，并通過內(nèi)外環(huán)境的作用完成動態(tài)的“有效治理”過程。在目前的應(yīng)急資源配置管理中存在兩個明顯的治理困境，一是資源配置過程中主體間的協(xié)調(diào)與溝通障礙，二是常態(tài)資源配置與災(zāi)情資源配置的關(guān)系協(xié)調(diào)障礙，這形成了應(yīng)急資源配置中的治理困境。

(一)應(yīng)急資源配置中的多行為主體管理困境

在應(yīng)急資源配置中涉及政府、企事業(yè)單位、個人等多元主體，分別承擔(dān)著特定的任務(wù)與責(zé)任。若主體間實現(xiàn)密切配合，能極大地提高災(zāi)害救援的效果。但現(xiàn)實卻是需要參與的主體數(shù)量多，相互間的合作性差；在災(zāi)害處置中，主體都忙忙碌碌，資源的配置效果卻不理想；前期資源供給充分與事后重建資源匱乏并存等。其根源在于以下幾點原因。

第一，主體的權(quán)利與責(zé)任邊界的模糊。按照權(quán)責(zé)對等的原則，權(quán)利與責(zé)任的統(tǒng)一是主體發(fā)揮功能的動力。不同的配置模式、不同規(guī)模的災(zāi)害涉及的主體存在一定的差異，因而應(yīng)依據(jù)資源的配置目標(biāo)賦予主體相應(yīng)的權(quán)利，承擔(dān)對等的責(zé)任。在國內(nèi)災(zāi)害救援中，主體的資源配置權(quán)利與責(zé)任邊界表面清晰、明確，實則比較模糊。更為嚴(yán)重的是出現(xiàn)了大量權(quán)利與責(zé)任的重疊區(qū)域，造成相互間的推諉、拖延、坐聽指令等與災(zāi)害資源配置不和諧的現(xiàn)象。作為強勢主體的政府由于身處危機的救援中，無法有力協(xié)調(diào)相互間的關(guān)系，造成部分主體事實上“無奈的”不作為。

第二，信息溝通的障礙。由多主體構(gòu)成的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)是靠信息的共享實現(xiàn)分工合作的。充分的信息共享能使主體對信息進行準(zhǔn)確的理解，實現(xiàn)行為的精確定位，使系統(tǒng)處于有序的動態(tài)均衡狀態(tài)中。災(zāi)情的出現(xiàn)對資源提出了新的需求，該信息打破了原有系統(tǒng)的均衡，主體需要對信息重新接受、理解與執(zhí)行?，F(xiàn)實情況卻是最先獲得信息的主體無暇、無力甚至可能還有不愿與其他主體分享變化的信息，導(dǎo)致信息傳遞的中斷。其他主體只能憑不準(zhǔn)確的信息執(zhí)行肩負的職責(zé)，造成主體間行動的不協(xié)調(diào)。

第三，主體進入資源配置過程的法律法規(guī)與激勵機制缺失。目前除了政府以外的其他主體進入資源配置體系均存在一定的障礙，難以名正言順地對其實施有效管理，形成了事實上的管理困境。因此，應(yīng)創(chuàng)造多元行為主體進入資源配置體系的客觀環(huán)境和條件，建立懲罰與激勵機制，對失信行為處罰，對守信行為獎勵，使參與資源配置成為各主體的法律責(zé)任與行為習(xí)慣。

作為客體的應(yīng)急資源，在其配置過程中流經(jīng)多階段與環(huán)節(jié)，受多主體的行為約束。多主體行為的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化與一致性成為資源配置效果的主要影響要素。

(二)常態(tài)應(yīng)急資源配置與災(zāi)情狀態(tài)資源配置的協(xié)調(diào)困境

災(zāi)情出現(xiàn)以前，資源的配置以常態(tài)形式存在，依據(jù)常態(tài)的結(jié)構(gòu)實現(xiàn)資源的有效配置，一般不依附于未來動態(tài)的需求，存在一定的數(shù)量、種類差距或配置時間的差距，具有較強的獨立性。數(shù)量與種類差距表現(xiàn)在數(shù)量的相對不足，易腐易爛資源的延遲生產(chǎn)配置；配置時間的差距往往表現(xiàn)為資源配置到位時間的延遲。此時的動態(tài)配置是潛在的、未發(fā)生的，所有的動態(tài)資源配置程序均以預(yù)案的形式存在，造成常態(tài)配置與未來的變化需求的不和諧。

第一，常態(tài)資源配置往往按照本階段的利益最大化原則實現(xiàn)資源的配置，其配置的程序與環(huán)節(jié)更注重符合自身規(guī)律，與可能發(fā)生動態(tài)需求的資源配置環(huán)節(jié)不銜接，存在潛在的多重矛盾。

第二，常態(tài)資源配置主要體現(xiàn)為資源的多種形式儲備，國內(nèi)目前的儲備方式有這樣幾種：制式儲備，即國家按照條塊結(jié)合、分級負責(zé)的原則在不同的選址上實行不同層次的儲備；社會儲備，主要是工商企業(yè)按照合約以產(chǎn)成品、半成品的形式儲備；民間儲備，即常態(tài)時制定相應(yīng)的激勵措施鼓勵私人儲備要求類型的資源，戰(zhàn)時征用，戰(zhàn)后給予相應(yīng)的補償。從實踐中看，國家儲備比較可靠，而社會團體和民間儲備，有數(shù)量無實物或有實物無質(zhì)量的現(xiàn)象相當(dāng)突出，戰(zhàn)時容易造成常態(tài)與災(zāi)情狀態(tài)資源配置的不協(xié)調(diào)甚至影響救援的進行。

第三，常態(tài)的資源配置是以預(yù)測的數(shù)據(jù)進行的，其依據(jù)是過去已經(jīng)發(fā)生的災(zāi)情需求。由于氣候與環(huán)境的突變，發(fā)生不可預(yù)測災(zāi)情的幾率越來越大，對資源的需求種類與數(shù)量往往大大超出了先前的預(yù)計，使原先的資源配置狀況很難滿足災(zāi)害發(fā)生時的現(xiàn)實需求。

常態(tài)資源配置是災(zāi)情狀態(tài)需求的基礎(chǔ)與保障，由于多種因素的共同作用，二者易形成多種狀態(tài)的不匹配，對災(zāi)情的處理造成極大的影響，這是應(yīng)急管理中需重點解決的困境之一。

四、應(yīng)急資源配置管理困境的主要破解路徑

(一)建立一元制管理體制

目前國內(nèi)各層級對應(yīng)急資源具有管理權(quán)限的系統(tǒng)與部門很多，削弱了應(yīng)急資源的固有功能，影響了對災(zāi)情的控制能力。針對多元主體共同參與資源配置的格局，應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)的一元制管理體制，充分利用其他主體，實現(xiàn)主體間的密切配合關(guān)系[6]。

1.政策支持與引導(dǎo)

欲用之，先育之。應(yīng)在政策層面立規(guī)建制，提供其他主體賴以生存與發(fā)展的環(huán)境。

支持性政策。政府應(yīng)以政策、行政、財政稅務(wù)等手段來引導(dǎo)、管理與支持其他主體以組織的形式設(shè)立、運行與發(fā)展，為其參與災(zāi)害工作提供條件。要組織力量制定注冊管理規(guī)范，建立法律保障、監(jiān)督與問責(zé)機制以及內(nèi)部治理機制，研究其參與應(yīng)急資源管理的有效途徑，使之成為政府與社會認可的資源配置中的一支重要力量。

激勵性政策。政府應(yīng)主要運用經(jīng)濟刺激手段鼓勵其他主體全過程地參與資源配置，并實現(xiàn)與配置系統(tǒng)的有效對接。任何組織的運行均需要資金與物資的支撐，在其運行過程中會產(chǎn)生成本，實現(xiàn)成本的補償并擁有一定的額外利益是組織存在的基礎(chǔ)與發(fā)展的動力。國內(nèi)目前在災(zāi)害中發(fā)揮作用的其他主體背后或多或少地閃現(xiàn)著政府的身影，是靠行政資源實現(xiàn)的，并未實現(xiàn)社會自覺自愿的參與。

2.以項目為載體運行

由于工作系統(tǒng)的對接問題，其他主體全方位地參與資源配置過程尚存在較大的障礙，若強行介入，會產(chǎn)生過大的行政成本與運行成本。初期階段優(yōu)選的方案是以項目為載體融入配置系統(tǒng)，部分參與資源配置。

政府主導(dǎo)項目。在應(yīng)急資源配置中，政府主導(dǎo)的項目是其他主體參與的重點，在常態(tài)資源配置中，應(yīng)由民政部門、衛(wèi)生部門、防汛部門等分別負責(zé)其他主體的培訓(xùn)與前期動員、業(yè)務(wù)演練和民間日常易耗資源的儲備；在緊急狀態(tài)下，不同類別的主體應(yīng)啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，以工作小組為作戰(zhàn)單元執(zhí)行應(yīng)急行動，主要項目類別集中在人員疏導(dǎo)、家庭服務(wù)、心理疏導(dǎo)、醫(yī)療幫扶、日常生活資源協(xié)調(diào)配置等方面。

主體自選項目。其他主體是以服務(wù)特定領(lǐng)域需求而存在的，具有較強的專業(yè)性，能在災(zāi)害資源配置中發(fā)揮特定的作用。針對災(zāi)害的需求，政府應(yīng)及時向社會發(fā)布信息，使其他主體都能根據(jù)自身的條件與優(yōu)勢介入資源配置系統(tǒng)，直至項目的最終完成，并能對項目實行跟蹤服務(wù)。

3.政府與其他主體的關(guān)系由服務(wù)買賣向合作轉(zhuǎn)變

國情的特殊性決定了政府在災(zāi)害事件處理中處于絕對的主導(dǎo)地位，有政府參與的是正式的，否則是非正式的，不能獲得社會的廣泛認可。經(jīng)濟發(fā)展的繁重任務(wù)與災(zāi)害的多發(fā)性并存，造成僅靠政府的力量往往顯得力不從心，且造成其他社會資源的閑置甚至浪費。政府需要反思其對其他主體的認知，給予足夠的信任，降低他們介入工作的難度。當(dāng)前階段需要解決的是二者的關(guān)系問題，可從“購買”與“合作”兩個方面來考慮。

政府購買服務(wù)指的是通過對災(zāi)害的需求預(yù)測與評估，對其他主體提供的服務(wù)給予相應(yīng)的對價，使其按照政府的要求開展作業(yè)。這種模式的優(yōu)點體現(xiàn)在經(jīng)濟成本的降低，因為無需常態(tài)保持一定的組織來滿足特定情況下的需求，省去了管理的環(huán)節(jié)，節(jié)約了行政成本。同時，政府的購買行為不僅為該組織的運行提供了資金保障，也認可了其存在的必要性。

政府購買服務(wù)只是簡單的買賣關(guān)系，并未建立雙方間的信任關(guān)系，出現(xiàn)供不應(yīng)求、供過于求的概率較大，影響了資源配置的效果，而從合作的視角重新確立兩者的關(guān)系能使其他主體以新的存在形態(tài)參與資源配置。

(二)設(shè)計應(yīng)急資源配置的一體化管理模式

應(yīng)急資源配置具有常態(tài)時的緩和性與資源的閑置性，災(zāi)情時的緊迫性與資源的稀缺性，依據(jù)災(zāi)情狀態(tài)與常態(tài)配置的聯(lián)動性與一體性等特征，實現(xiàn)配置的優(yōu)化，是應(yīng)急管理的迫切要求。

作為資源配置的兩個主要階段，常態(tài)配置與災(zāi)情狀態(tài)配置的一體化體現(xiàn)在綜合平衡上，數(shù)量上表現(xiàn)為總供給與總需求的關(guān)系，這是應(yīng)急資源配置一體化模式的核心[7]?？捎妙悇e和數(shù)量兩維指標(biāo)來衡量。

1.供需種類相符

災(zāi)害處理所需求的資源類型在平時的庫存中應(yīng)有相應(yīng)的配置準(zhǔn)備，或者在短時間內(nèi)能快速響應(yīng)，根據(jù)需求將未事先配置的應(yīng)急資源配置到位，對于極為特殊的資源能通過通用性和替代性滿足需求。

2.核心應(yīng)急資源的數(shù)量必須滿足需求

核心應(yīng)急資源是災(zāi)害中的必需資源，與災(zāi)種密切聯(lián)系，災(zāi)害的性質(zhì)不同，對于核心資源的界定也不一樣，同一事件在不同的發(fā)展階段對核心資源的需求也不一樣。核心資源在處置危機中處于關(guān)鍵地位，直接影響著災(zāi)害的結(jié)果，在現(xiàn)場配置中應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

3.對重點部位的需求予以特別保證

災(zāi)害事件在發(fā)生時會產(chǎn)生多點的需求，引爆點或二次引爆點往往是需求的關(guān)鍵。在供給配置和二次配置中對這些重點部位要進行充分覆蓋。

4.供給的不均衡性和需求的不均衡性相協(xié)調(diào)

災(zāi)害事件發(fā)生時，各種資源和環(huán)境都處于緊急狀態(tài)中，給供需決策方案的制定帶來了一定困難[8]。不同的應(yīng)急點從備貨到送達現(xiàn)場的全過程都存在不均衡性；同樣，隨著事態(tài)的進一步演變，需求的內(nèi)部不均衡性也突顯出來，變化的需求應(yīng)有變化的供給相適應(yīng)，因而過程的管理一體化發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

5.重復(fù)供給與重復(fù)需求相協(xié)調(diào)

災(zāi)害事件本身的隨機變化與動態(tài)性等性質(zhì)決定了其應(yīng)急資源配置是一個動態(tài)的多階段過程。首先，災(zāi)害事件的發(fā)展不可完全準(zhǔn)確預(yù)見，很多因素綜合作用于事件的發(fā)展，如事件發(fā)生的地區(qū)特點、氣候條件、救援工作的有效性等；其次，一次配置資源很可能不能完成救援工作，這就需要第二次、第三次，直至災(zāi)情完全消除為止。因此，應(yīng)急資源供需是一個動態(tài)的多階段重復(fù)協(xié)調(diào)過程。

上述考量指標(biāo)的實現(xiàn)要求常態(tài)階段的管理與預(yù)期的災(zāi)情階段的管理在程序、決策、執(zhí)行上相協(xié)調(diào)，能在災(zāi)情出現(xiàn)后實現(xiàn)階段間的管理一體化。

通過對不同資源配置狀態(tài)的分析，發(fā)現(xiàn)每一狀態(tài)均有重點目標(biāo)，常態(tài)的目標(biāo)是保障需求滿足的情況下兼顧經(jīng)濟性，快速滿足災(zāi)情需求是災(zāi)情狀態(tài)的唯一目標(biāo)。目標(biāo)的完成需要諸要素的共同作用，一體化是必然的選擇。

五、結(jié)論

隨著各種突發(fā)事件在全球各地的頻繁爆發(fā)，應(yīng)急管理也引起了政府、專家學(xué)者和全社會的關(guān)注。而應(yīng)急管理成敗的關(guān)鍵在于其支撐要素——應(yīng)急資源，它也是應(yīng)急能力的主要體現(xiàn)之一。應(yīng)急資源的配置不是一朝一夕的問題，需要在應(yīng)急管理的四個階段即應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、恢復(fù)與重建中對應(yīng)急資源進行全程管理，構(gòu)成一個循環(huán)開放系統(tǒng)，確保資源有序生產(chǎn)、合理存儲、優(yōu)化調(diào)運、有效使用、節(jié)約環(huán)保。實現(xiàn)這個目標(biāo)的基礎(chǔ)是解決目前應(yīng)急資源配置管理過程中存在的主要問題，用更好的配置模式實現(xiàn)資源供給-需求的高效配置。

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[責(zé)任編輯迪爾]

C931.2

A

1000-2359(2013)06-0036-04

熊衛(wèi)東(1963-)，男，河南登封人，鄭州輕工業(yè)學(xué)院教授，華中科技大學(xué)博士生，主要從事應(yīng)急管理、物流與供應(yīng)鏈管理研究。

2013-05-12