文/丁全利

頁巖氣是一種清潔高效的能源資源。加強頁巖氣勘查、開采，對提高我國能源資源保障能力，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。2012年10月，國土資源部出臺了《關(guān)于加強頁巖氣資源勘查開采和監(jiān)督管理有關(guān)工作的通知》。就《通知》出臺的背景、重要意義及其《通知》的主要內(nèi)容等問題，筆者請部地質(zhì)勘查司負(fù)責(zé)人作了解讀。

《通知》出臺背景

部地質(zhì)勘查司負(fù)責(zé)人談到《通知》出臺的背景、意義時指出，從世界范圍看，頁巖氣是清潔高效的能源資源，目前全球有30多個國家啟動了頁巖氣勘查開發(fā)，美國頁巖氣成功開發(fā)對全球能源格局產(chǎn)生了重要影響。

我國頁巖氣勘查開發(fā)仍處在探索起步階段，初步評價資源潛力大，加快發(fā)展有基礎(chǔ)，通過努力有望成為能源的重要組成部分。國務(wù)院高度重視頁巖氣勘查開發(fā)，各類投資主體積極性高，對頁巖氣勘查開發(fā)投資熱情高漲。因此，為了加快推進和規(guī)范管理頁巖氣勘查開采，確保頁巖氣開發(fā)快而有序，亟需出臺資源管理政策。

國土資源部對頁巖氣資源調(diào)查評價、資源管理已開展了一系列工作：如開展了頁巖氣資源調(diào)查評價，組織實施了陜西延長和貴州黃平兩個頁巖氣開發(fā)利用示范基地建設(shè)，部署建立起頁巖氣儲量評價及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系，與發(fā)改委、財政部、能源局共同編制發(fā)布《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011-2015年）》。2011年6月國土資源部完成首次頁巖氣探礦權(quán)區(qū)塊招標(biāo)出讓試點，2012年國土資源部又啟動第二次頁巖氣探礦權(quán)公開招標(biāo)。這些工作的推進，為出臺政策措施奠定了一定的實踐基礎(chǔ)。

該負(fù)責(zé)人強調(diào)，頁巖氣是一種清潔高效的能源資源，加強頁巖氣勘查、開采，對提高我國能源資源保障能力，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，改善生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，均具有重要意義。當(dāng)前，我國頁巖氣勘查、開采尚處于起步階段?！锻ㄖ烦雠_，旨在充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，正確引導(dǎo)和充分調(diào)動社會主體的積極性，加快推進、規(guī)范管理頁巖氣勘查開采活動，促進我國頁巖氣勘查開發(fā)快速、有序、健康發(fā)展。

實行“開放市場”原則，鼓勵各類投資主體進入

部地質(zhì)勘查司負(fù)責(zé)人說，與石油天然氣資源管理相同的是，頁巖氣勘查、開采登記由國土資源部一級管理。不同的是，《通知》規(guī)定，頁巖氣勘查開采實行“開放市場”的原則，鼓勵社會各類投資主體依法進入頁巖氣勘查開采領(lǐng)域，而石油天然氣勘查開采須國務(wù)院批準(zhǔn)的有資質(zhì)的企業(yè)才可進行?！锻ㄖ访鞔_，獨立企業(yè)法人，具有相應(yīng)資金能力、石油天然氣或氣體礦產(chǎn)勘查資質(zhì)都可以申請頁巖氣探礦權(quán)；申請人不具有石油天然氣或氣體礦產(chǎn)勘查資質(zhì)的，可以與具有相應(yīng)地質(zhì)勘查資質(zhì)的勘查單位合作開展頁巖氣勘查、開采。這使得各類投資主體均可進入頁巖氣勘查開采領(lǐng)域。

頁巖氣勘探開發(fā)成本高、風(fēng)險大，短期內(nèi)缺乏經(jīng)濟效益，國土資源部將從哪些方面來支持頁巖氣勘查開發(fā)？對此，該負(fù)責(zé)人介紹，《通知》中提出了支持措施，包括：全面開展頁巖氣資源調(diào)查評價、加強頁巖氣勘查開采科技攻關(guān)、開展頁巖氣勘查開采示范、依法減免頁巖氣礦業(yè)權(quán)使用費和礦產(chǎn)資源補償費、保障頁巖氣勘查開采用地需求、建立部省協(xié)調(diào)聯(lián)動機制等。通過調(diào)查評價，以降低商業(yè)勘查風(fēng)險；通過科技攻關(guān)，來快速提高我國頁巖氣勘查開采技術(shù)水平；通過勘查開采示范，促進頁巖氣產(chǎn)能增長；通過部省協(xié)調(diào)聯(lián)動，為頁巖氣勘查開采創(chuàng)造良好的環(huán)境。

這位負(fù)責(zé)人還談到，我國頁巖氣可采資源潛力為25萬億立方米，初步優(yōu)選出頁巖氣有利區(qū)塊180個，面積111萬平方公里，其中77%的有利區(qū)塊面積、80%的資源潛力處于現(xiàn)有油氣區(qū)塊內(nèi)。針對這種情況，《通知》提出“鼓勵開展石油天然氣區(qū)塊內(nèi)的頁巖氣勘查開采”。所謂鼓勵，即首先鼓勵石油公司優(yōu)先勘查開采其區(qū)塊內(nèi)的頁巖氣。第二，石油公司不勘查開采的，在不影響石油、天然氣勘查的前提下，另行向其他投資主體出讓頁巖氣探礦權(quán)。第三，石油、天然氣勘查投入不足，前景不明朗但具備頁巖氣資源潛力的區(qū)塊，依法要求石油公司退出區(qū)塊，設(shè)置頁巖氣探礦權(quán)。

實行勘查承諾制，開發(fā)中要重視環(huán)保

勘查司負(fù)責(zé)人說，針對頁巖氣勘查開采市場可能出現(xiàn)的放開容易亂、圈而不探、礦權(quán)炒作等問題，將通過加強監(jiān)管來解決?！锻ㄖ芬?guī)定，頁巖氣勘查實行承諾制。探礦權(quán)申請人在申請頁巖氣探礦權(quán)時，應(yīng)向國土資源部承諾勘查責(zé)任和義務(wù)，包括資金投入、實物工作量、勘查進度、綜合勘查、區(qū)塊退出、違約和失信責(zé)任追究等。具體在監(jiān)管上，實行部省兩級監(jiān)督，強化監(jiān)管，確保企業(yè)的勘查承諾履行到位?！锻ㄖ愤€規(guī)定：省級以上國土資源主管部門依據(jù)法律法規(guī)和礦業(yè)權(quán)人的勘查實施方案、開發(fā)利用方案、承諾書等，對頁巖氣區(qū)塊的勘查、開采活動進行監(jiān)督管理。其中，國土資源部負(fù)責(zé)頁巖氣勘查開采年度檢查和督察工作，省級國土資源主管部門承擔(dān)本行政區(qū)域內(nèi)頁巖氣勘查開采年度檢查和督察實施具體工作。

該負(fù)責(zé)人表示，頁巖氣勘探開發(fā)由于可能污染地下水源、導(dǎo)致甲烷泄露等問題而受到質(zhì)疑。但過去10年，沒有發(fā)現(xiàn)美國頁巖氣開發(fā)給環(huán)境帶來顯著負(fù)面影響。盡管如此，在頁巖氣勘查開發(fā)中仍要高度重視環(huán)境問題，對此，《通知》做出了規(guī)定：要求依法加強環(huán)境保護，頁巖氣礦業(yè)權(quán)人在勘查、開采過程中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)，保護地下水、地表和大氣環(huán)境；在勘查、開采工作結(jié)束后，必須按規(guī)定進行土地復(fù)墾。

《通知》還要求，頁巖氣轉(zhuǎn)入開采階段時，礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)采取在區(qū)塊所在?。▍^(qū)、市）注冊公司等方式，以達到支持資源所在地經(jīng)濟社會發(fā)展的目的。