胡月珍　李小根

【摘 要】“國(guó)以民為本，民以食為天，食以安為先”，食品是人類生活的基本需求，食品安全直接關(guān)系到公眾身體健康和生命安全，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)歷來(lái)重視食品安全問(wèn)題。國(guó)家采取切實(shí)有效措施，不斷加強(qiáng)食品安全工作。政府作為食品安全監(jiān)管的主要部門有權(quán)力和義務(wù)對(duì)食品的安全進(jìn)行監(jiān)管。然而，“蘇丹紅事件”、“三鹿奶粉三聚氰胺事件”等不斷出現(xiàn)的食品安全事件暴露出我國(guó)政府食品安全監(jiān)管存在不力的現(xiàn)象。筆者從六個(gè)方面分析了監(jiān)管不力產(chǎn)生的原因并提出了改進(jìn)建議。

【關(guān)鍵詞】食品安全；監(jiān)管；對(duì)策

1.何為食品安全監(jiān)管

所謂食品安全監(jiān)管是指政府為了確保食品安全、保證公眾的身體健康和生命安全，以法律為依據(jù)，采取特定行政行為或準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法行為對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體在食品種植、養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、銷售、消費(fèi)等一系列環(huán)節(jié)的經(jīng)濟(jì)行為進(jìn)行的控制或干預(yù)。食品安全監(jiān)管的特點(diǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，一是全過(guò)程監(jiān)管，即“從農(nóng)田到餐桌”，從食用動(dòng)植物的種植、養(yǎng)殖鏈開(kāi)始，甚至要控制種養(yǎng)殖環(huán)境的空氣、土壤、水質(zhì)等，然后到收購(gòu)、加工鏈，再到食品的運(yùn)輸、供應(yīng)鏈，即從農(nóng)場(chǎng)到餐桌進(jìn)行整個(gè)食品生產(chǎn)鏈的全過(guò)程控制，才是真正實(shí)現(xiàn)食品安全的有效舉措。二是標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管，一方面作為企業(yè)而言，必須按標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行生產(chǎn)，對(duì)政府而言，也要用標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行監(jiān)管。因?yàn)橛辛藰?biāo)準(zhǔn)化，才能為食品安全的監(jiān)管提供依據(jù)，提高食品安全監(jiān)管的效率。三是依法監(jiān)管，食品安全監(jiān)管是政府依法執(zhí)政的過(guò)程，主要體現(xiàn)在以下兩方面：首先，政府成為食品監(jiān)管主體是法律賦予的。政府權(quán)力的獲得來(lái)自公民對(duì)權(quán)利的讓渡，權(quán)利屬于公民，政府的合法性基礎(chǔ)在于對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)與尊重。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，面對(duì)市場(chǎng)失靈，政府必須出面維護(hù)市場(chǎng)秩序，給每個(gè)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體創(chuàng)造一個(gè)公平有序的市場(chǎng)環(huán)境，這是政府合法性所在。第二，政府監(jiān)管的程序必須依法進(jìn)行。2009年6月1日實(shí)施的《食品安全法》中已經(jīng)對(duì)政府如何監(jiān)管、怎樣監(jiān)管作出了明確的說(shuō)明，這都是政府監(jiān)管食品安全有法可依的具體體現(xiàn)。而且，伴隨著法制建設(shè)越來(lái)越完善，必然會(huì)使政府監(jiān)管食品安全越來(lái)越有成效。

2.近年來(lái)食品安全監(jiān)管不力的原因分析

2.1食品安全意識(shí)淡薄

縱觀近幾年發(fā)生在我國(guó)的食品安全事件，其發(fā)生的原因在很大程度上是由于公眾的食品安全意識(shí)淡薄。筆者在這里所講的公眾包含了三個(gè)領(lǐng)域內(nèi)的人群：生產(chǎn)供應(yīng)商、消費(fèi)者以及行政執(zhí)法者。當(dāng)前在我國(guó)，從生產(chǎn)領(lǐng)域到消費(fèi)領(lǐng)域，再到政府食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，其中的很大一部分人群都普遍缺乏相應(yīng)的食品安全意識(shí)，這在一定程度上使得不法商販有了可乘之機(jī)，在市場(chǎng)上出售不安全食品。

在生產(chǎn)領(lǐng)域，對(duì)于一個(gè)負(fù)責(zé)任的食品企業(yè)而言，提供安全的產(chǎn)品應(yīng)該是他們最基本的社會(huì)責(zé)任。但是在生產(chǎn)過(guò)程中，由于要追求利潤(rùn)，質(zhì)檢過(guò)嚴(yán)必然提高成本。因此，并不是每一個(gè)企業(yè)對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量控制都十分重視。更有不少小企業(yè)，為降低成本，通過(guò)生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品而獲取暴利。

在消費(fèi)領(lǐng)域，目前我國(guó)很多消費(fèi)者的食品安全意識(shí)也極其淡薄，消費(fèi)者出現(xiàn)食物中毒等事件的發(fā)生，部分原因是消費(fèi)者自身缺乏基本的食品安全知識(shí)，防范意識(shí)較弱造成的。例如，一部分消費(fèi)者在購(gòu)買食品時(shí)，具有盲目性，缺少自我保護(hù)意識(shí)，會(huì)去購(gòu)買一些缺少質(zhì)量合格證的“三無(wú)”產(chǎn)品，在食品安全問(wèn)題出現(xiàn)后，缺少維權(quán)意識(shí)等等。在中國(guó)，還有相當(dāng)一部分低收入人口，甚至還有一部分人口處在貧困狀態(tài)。通常，低收入消費(fèi)者往往對(duì)食品數(shù)量而不是質(zhì)量感興趣。特別是在以零售價(jià)格水平銷售產(chǎn)品的小企業(yè)占主導(dǎo)的市場(chǎng)中，消費(fèi)者無(wú)力負(fù)擔(dān)高價(jià)格、有質(zhì)量保證的食品，而只趨能向于購(gòu)買質(zhì)低價(jià)廉的食品。

在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，部分監(jiān)管人員更是缺乏必要的食品安全監(jiān)管意識(shí)。則主要表現(xiàn)在以下方面：首先，一些監(jiān)管人員的責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，沒(méi)有意識(shí)到食品安全關(guān)系到人民群眾的生命健康的重要性。其次，管隊(duì)伍人員專業(yè)素質(zhì)不強(qiáng)，缺乏高層次人才。很多監(jiān)管人員沒(méi)有接受過(guò)專業(yè)培訓(xùn)或訓(xùn)練，執(zhí)法過(guò)程中，對(duì)于“蘇丹紅”、“三聚氰胺”等化學(xué)添加劑根本沒(méi)有安全監(jiān)管意識(shí)。

2.2《食品安全法》確定的多部門分段監(jiān)管的體制在執(zhí)行過(guò)程中存在盲區(qū)

根據(jù)《食品安全法》的規(guī)定，我國(guó)食品安全監(jiān)管的體制采取多部門分段監(jiān)管的模式，即食品安全的監(jiān)管主體有多個(gè)，包括衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和食品藥品監(jiān)督管理部門，各部門根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的相關(guān)規(guī)定對(duì)食品安全共同進(jìn)行監(jiān)管。這種食品安全的監(jiān)管模式看似合理，前后銜接，實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)田到餐桌的全程監(jiān)管，但仔細(xì)分析一下，其問(wèn)題頗多，其主要弊端在于各監(jiān)管部門職責(zé)難以明確劃分，職能銜接上存在漏洞，容易出現(xiàn)監(jiān)管的空白地帶。因?yàn)槭称窂姆N植、養(yǎng)殖活動(dòng)中獲得的初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品，經(jīng)過(guò)加工、流通、銷售到消費(fèi)者的口中，要經(jīng)過(guò)一個(gè)非常復(fù)雜和漫長(zhǎng)的過(guò)程，其間存在諸多環(huán)節(jié)，難以用某種模式或幾種模式進(jìn)行框定，且隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，新的食品技術(shù)和方法、新的食品產(chǎn)業(yè)不斷出現(xiàn)，用現(xiàn)有的食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)框架中的“段”難以將其進(jìn)行定義和分類，這就使得監(jiān)管部門無(wú)法根據(jù)自己的職責(zé)分工將其歸入監(jiān)管視野內(nèi)，使其游離于食品監(jiān)管體系之外。就像“三聚氰胺”牛奶和奶粉事件，主要肇事者奶源收購(gòu)站就因無(wú)法歸類于現(xiàn)有食品監(jiān)管體系的“段”中而處于無(wú)部門監(jiān)管的狀態(tài)，尤其在“三聚氰胺”事件發(fā)生后，相關(guān)部門更是互相推諉，均不認(rèn)為奶源收購(gòu)站在自己的監(jiān)管范圍之內(nèi)。

2.3食品安全執(zhí)法宣傳存在誤區(qū)

當(dāng)前我國(guó)的食品安全部門在食品安全執(zhí)法宣傳上存在一定程度的誤區(qū)。在食安全的執(zhí)法宣傳上，只是一味的對(duì)各地行政衛(wèi)生主管部門所查處的各類違法案件行宣傳報(bào)道，而忽視對(duì)遵守國(guó)家食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)及其產(chǎn)品進(jìn)行報(bào)道，同時(shí)也忽視對(duì)于廣大群眾的食品安全防范意識(shí)及食品檢測(cè)方法的教育。由于在食品安全執(zhí)宣傳中的誤區(qū)，不僅影響了全社會(huì)的食品安全意識(shí)的提高，也使得一些不法商販繼續(xù)生產(chǎn)不安全食品的同時(shí)又想方設(shè)法通過(guò)各種方式極力逃避食品安全監(jiān)管部門打擊，同時(shí)也打擊了一些遵紀(jì)守法、生產(chǎn)安全食品的積極性。

2.4食品安全監(jiān)測(cè)手段落后

我國(guó)現(xiàn)有監(jiān)測(cè)力量不足，專業(yè)人員的素質(zhì)不高，檢測(cè)機(jī)構(gòu)的檢測(cè)手段和技術(shù)落后，缺乏先進(jìn)快速的檢驗(yàn)方法和手段。尚未列入檢驗(yàn)范圍，這就在食品生產(chǎn)的源頭形成了對(duì)食品安全的威脅?，F(xiàn)如今很多基層檢測(cè)人員并非專業(yè)出身，因而很難保證檢測(cè)技術(shù)的準(zhǔn)確性與科學(xué)性。在實(shí)際的檢測(cè)過(guò)程中，我國(guó)的食品安全監(jiān)管部門還存在眾多的科技“瓶頸”，如：關(guān)鍵檢測(cè)技術(shù)、危險(xiǎn)性評(píng)估技術(shù)、關(guān)鍵控制技術(shù)等方面的缺失。例如：在農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留檢測(cè)方面，美國(guó)、德國(guó)、加拿大等國(guó)家食品安全監(jiān)管部門具有上百種的農(nóng)藥殘留檢測(cè)技術(shù)，而我國(guó)目前的食品安全檢測(cè)檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)缺乏有效的食品農(nóng)藥殘留檢測(cè)技術(shù)，檢測(cè)的設(shè)備依舊簡(jiǎn)陋，儀器仍很陳舊，且檢測(cè)功能不全，難以達(dá)到國(guó)際化檢測(cè)水平，這些都不利于查處違法行為，留下了食品安全隱患。

2.5食品安全監(jiān)管信息不暢

市場(chǎng)信息的不對(duì)稱性、不完全性是造成政府食品安全監(jiān)管不力的因素之一。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者具有追求自身利益最大化的傾向。因食品安全質(zhì)量的特性，市場(chǎng)中買賣雙方同樣面對(duì)食品安全信息了解的不全面性。但對(duì)于食品的農(nóng)藥留、微生物污染等相關(guān)食品安全性的信息，食品生產(chǎn)者、加工者、銷售者相比之比消費(fèi)者了解得更多。消費(fèi)者在知情權(quán)和選擇權(quán)等信息占有上總是處于劣勢(shì)，對(duì)所選食品的安全性難以做出正確判斷，有可能導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制，以致出現(xiàn)低質(zhì)量的劣質(zhì)食品驅(qū)逐高質(zhì)量的優(yōu)質(zhì)食品的現(xiàn)象，最終導(dǎo)致食品市秩序混亂。作為食品安全監(jiān)管的政府部門，有責(zé)任也有義務(wù)對(duì)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中為處劣勢(shì)地位的消費(fèi)者給予幫助，承擔(dān)食品安全信息的收集、管理和發(fā)布等工作，解決市場(chǎng)信息的不對(duì)稱，維護(hù)廣大消費(fèi)者對(duì)于相關(guān)食品信息的知情權(quán)。然而，目前，由于企業(yè)隱瞞，政府信息收集、發(fā)布體系的不健全，食品安全監(jiān)管信息暢通不夠。

2.6食品安全監(jiān)督經(jīng)費(fèi)投入不足

食品安全監(jiān)管是政府職能之一，食品安全監(jiān)管的經(jīng)費(fèi)投入屬于公共財(cái)政范疇，各級(jí)政府財(cái)政的投入狀況直接關(guān)系到食品安全監(jiān)管工作能否正常高效開(kāi)展。我國(guó)幅員遼闊、地域差異顯著，政府在食品安全監(jiān)管上存在經(jīng)費(fèi)和技術(shù)投入不足的問(wèn)題，食品安全監(jiān)管經(jīng)費(fèi)的投入不足在很大程度上制約了監(jiān)管工作的開(kāi)展，很難為食品質(zhì)量監(jiān)管提供強(qiáng)有力的技術(shù)支持。

3.提升食品安全監(jiān)管能力的建議

3.1增強(qiáng)食品安全意識(shí)

即增強(qiáng)企業(yè)是產(chǎn)品質(zhì)量第一責(zé)任人意識(shí)和增強(qiáng)政府對(duì)食品安全監(jiān)管的責(zé)任意識(shí)。明確政府是食品安全監(jiān)管的主體，政府要以保護(hù)消費(fèi)者健康為核心，建立“從農(nóng)田到餐桌”、能夠控制各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的食品安全管理體制，全面提升食品安全監(jiān)管人員的職業(yè)道德。

3.2優(yōu)化食品安全監(jiān)管職能部門架構(gòu)

通過(guò)借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家的既有經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際國(guó)情，可以在現(xiàn)有的執(zhí)法資源基礎(chǔ)上進(jìn)行整合，成立一個(gè)專職的食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)；或在現(xiàn)有部門框架下，將食品安全監(jiān)管職能賦予某一個(gè)專門部門，并對(duì)其他部門的相關(guān)執(zhí)法資源進(jìn)行調(diào)配以充實(shí)和完善其執(zhí)法能力，使之能勝任食品監(jiān)管的重任，從而形成以一個(gè)監(jiān)管部門為主、其他部門協(xié)同配合的統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管體系。

3.3加強(qiáng)食品安全監(jiān)管法律法規(guī)體系建設(shè)

食品是否安全涉及到眾多的技術(shù)檢測(cè)指標(biāo)，這就需要配套以相應(yīng)的技術(shù)性法規(guī)來(lái)對(duì)其規(guī)范。為此，相關(guān)的立法部門必須注重技術(shù)性法規(guī)的建設(shè)和完善，以對(duì)整個(gè)食品安全法律體系提供必要的支撐和補(bǔ)充。中央政府應(yīng)該積極鼓勵(lì)地方政府根據(jù)本地的實(shí)際情況，有針對(duì)性出臺(tái)一系列食品安全相關(guān)法規(guī)。這樣，才能有效彌補(bǔ)全國(guó)性的《食品安全法》存在的疏漏和不足，才能全面提高食品安全法律體系的建設(shè)水平，才能真正做到有法可依。同時(shí)，為了適應(yīng)WTO的需要，我們也必須將我國(guó)的食品安全法律體系與世界接軌。因此，我國(guó)的食品安全法律體系建設(shè)必須要積極借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)和做法，避免走更多的彎路、付出更為慘重的代價(jià)。

3.4加大對(duì)食品檢測(cè)檢驗(yàn)研究和應(yīng)用的投入

提高食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)技術(shù)水平，對(duì)保障食品安全、發(fā)展食品貿(mào)易具有重要作用。目前，隨著食品安全衛(wèi)生指標(biāo)限量值的逐步降低，檢測(cè)技術(shù)要求向高技術(shù)化、速測(cè)化、便攜化以及信息共享邁進(jìn)。設(shè)置系統(tǒng)的食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)并使之逐步社會(huì)化，建立科學(xué)的檢測(cè)質(zhì)量保證體系，加強(qiáng)檢測(cè)技術(shù)和人員儲(chǔ)備，從總體上提高我國(guó)食品檢測(cè)能力。

3.5建立順暢的食品安全信息網(wǎng)絡(luò)體系

建立良好的質(zhì)量信號(hào)傳遞機(jī)制，有助于解決食品質(zhì)量的市場(chǎng)失靈。政府要提供公共信息和教育培訓(xùn)，使公眾擁有完全充分的信息來(lái)權(quán)衡利益風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行選擇。及時(shí)發(fā)布食品安全信息，定期公布質(zhì)量抽檢結(jié)果，發(fā)布疫情和有毒有害物污染警報(bào)，提醒公眾采取必要的防范措施，對(duì)具有良好聲譽(yù)的企業(yè)進(jìn)行宣傳報(bào)道，并接受新聞媒體和公眾監(jiān)督，對(duì)不合格企業(yè)生產(chǎn)的食品在新聞媒體上進(jìn)行曝光，在源頭上遏制不合格食品的生產(chǎn)流通。同時(shí)，通過(guò)公眾輿論打擊各種食品不安全事件。建立各類食品營(yíng)養(yǎng)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，對(duì)消費(fèi)者、生產(chǎn)者和食品系統(tǒng)從業(yè)人員進(jìn)行食品安全方面的培訓(xùn)與教育。

3.6強(qiáng)化輿論宣傳和監(jiān)督，建立食品安全信用體系

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要求產(chǎn)品的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者必須遵守行業(yè)信用，但部分生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下不顧自身的信用價(jià)值，進(jìn)而生產(chǎn)和銷售不合格的產(chǎn)品。近些年來(lái)，食品行業(yè)之所以出現(xiàn)一系列的質(zhì)量和安全問(wèn)題，在很大程度上與相關(guān)的從業(yè)人員沒(méi)有遵守行業(yè)信用有著很大的關(guān)系。輿論監(jiān)督具有事實(shí)公開(kāi)、傳播快速、影響廣泛、揭露深刻、導(dǎo)向明顯、處置及時(shí)等優(yōu)勢(shì)，它雖然沒(méi)有強(qiáng)制力，卻在一個(gè)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中極具影響力。作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，信用已成為企業(yè)的無(wú)形資本。食品安全不僅需要政府的監(jiān)管，也需要政府在信用體系方面加大建設(shè)力度，建立一個(gè)完備的食品安全信用體系以確保整個(gè)系統(tǒng)的有序運(yùn)轉(zhuǎn)，更好地發(fā)揮其作用。