劉宇紅

(深圳廣播電視大學,廣東深圳 518008)

筆者一直在思考,對于 “公共政策分析”這一泊來的洋學問,在我們中國傳統(tǒng)的政策分析中是否也存在?它是以什么樣的表現(xiàn)形式存在的?

一、中國傳統(tǒng)的公共政策分析所獨具的特點

以老子為創(chuàng)始人的道家是中國古代哲學的主要流派之一,創(chuàng)立于春秋后期。在歷史上,老子的道家哲學經(jīng)常被非正式學術界的專家們吸收利用或改造,比如:漢朝的王充、桓譚、楊雄等,還被宋明理學這一正式的學術流派吸收利用。此外,道家哲學在漢朝初期和魏晉時期成為統(tǒng)治者們的治國指導思想,其產(chǎn)物是“文景之治”和魏晉玄學的興盛。

“道”是老子道家學派的重要范疇,它概括了世界的起源、萬事萬物的運作規(guī)律和生息的原理。老子在他的 《道德經(jīng)》中說道:“無名,天地之始也。有名,萬物之母也?！碧岢隽颂斓厝f物始于 “無” 的思想。在《道德經(jīng)》 中又層層遞進,提出“無為之道”和 “治大國如烹小鮮” 的治國思想,規(guī)勸統(tǒng)治者們應該順其自然,不要利用國家政權(quán)制訂強權(quán)政策來掠奪人民,不要為了政績制訂擾民政策,而應該讓人民休養(yǎng)生息,回歸自然,這樣人民安居樂業(yè),民風自然樸實,國家才能強盛富足。道家提倡和奉行“我無為而民自化,我好靜而民自正,我無事而民自富,我無欲而民自樸”的政策,因此道家的治國方針是“無為而治”,遏制統(tǒng)治階級掠奪本性,其公共政策的制訂是無為而治的第一應用,最終目標是實現(xiàn) “無所不為”即 “為無為,則無不治”。

西漢初建朝時期,天下剛剛安定,經(jīng)濟需要復蘇和發(fā)展,人民需要休養(yǎng)生息,國家需要和平安寧。此時出現(xiàn)了黃老學適應了當時國家和社會的需要。黃老學兼容并包,一方面繼承了道家的 “無為”理論,提出君道無為、臣道有為的思想,即君子應“有所為而有所不為”,并將道家的“無為而治”理論付諸實踐;一方面又吸收了儒家的仁愛禮義思想、法家的法治思想、即墨家、名家等各家思想之長,認為“不爭亦無成功”,同時提出:“恩威并施、刑德并舉、賞罰必信”的理論,因此受到漢朝統(tǒng)治者們的重視和采納。西漢初年的統(tǒng)治者漢文帝、漢景帝、竇太后都以黃老學作為治國的指導思想,其下大臣陳平、蕭何、曹參等都好黃老之學,施無為之政。為了總結(jié)漢朝的治國理論,淮南王劉安主持編纂了《淮南子》一書,是后世研究西漢傳統(tǒng)國策的參考。道家思想對中國的傳統(tǒng)政策分析有一定的積極影響。

儒家文化在中國幾千年的歷史長河中雖然幾經(jīng)沉浮,但卻是影響中國歷史和自漢武帝時期以來歷朝歷代傳統(tǒng)治國方略的最重要的思想,它滲透到了整個古代中國的血液和骨髓當中,并成為中國國人人格和氣質(zhì)的組成部分。

儒家學說為春秋時期孔丘所創(chuàng),是孔子將夏、商、周三個朝代“尊尊親親”傳統(tǒng)觀念發(fā)揚光大形成的一個完整的思想體系。其學說核心思想是“中庸”,并以“仁義禮智信”作為修身立國的行為準則。人倫意識和感性判斷凌駕于理性分析之上,對政策的分析不是基于對信息的提煉和論證,而是基于感知。很多人認為,正是因為中國人對儒家思想的信奉,而抑制了宗教的發(fā)展,也無法接受西方式的民主,所以在中國,宗教不可能占主導地位,民主思想也不可能盛行。

儒家文化是道德文化,“修身、齊家、治國”然后才平天下,強調(diào)人們發(fā)自內(nèi)心的覺悟和良心,強調(diào)道德修養(yǎng)和素質(zhì)、把道德看得比法律更重要,因此相對來說,中國人的法律觀念淡薄,而且在中國人的頭腦當中,道德與法律的界限模糊不清,這一點在我國各項政策甚至基本國策中都有體現(xiàn)。

中國人把儒家學說中的“中庸”上升為方法論,遇事喜歡采用折中主義,特別是在大是大非面前,缺乏原則性,偏向于采用不前不后、不陰不陽、不偏不倚的中間立場和方法,不會旗幟鮮明地持反對或支持的態(tài)度。這一點在我國現(xiàn)今的外交政策上也有所體現(xiàn)。

此外,儒家思想當中“尊尊親親”的理念過分注重人際關系和人際交往中的禮儀,講究繁文縟節(jié),對事情的本身并不重視,直到今天,中國仍然是個關系的社會,辦事不怕辦錯事、辦壞事,最怕的是沒關系,哪怕是自以為非常正確的事,沒有關系也很難成功。這樣的觀念把人們的精力引導到搞人際關系上來。許多人甚至拋開事業(yè),專門搞人際關系,尤其是搞好和上級的關系,溜須拍馬,投上級所好,反而得到重用,而專干事業(yè)不會搞關系的人往往被排擠。這種無處不在的宗親意識滲透到了中國傳統(tǒng)公共政策的方方面面。

儒家的思想推動了中國傳統(tǒng)公共政策的發(fā)展并形成了獨具中國特色的公共政策模式。

二、公共決策科學化和民主化要求

和西方人對任何事物都出于理性地分門別類,且重視微觀研究和個別事物分析的思維方式不同,中國人往往選擇出于感知的 “天人合一”的思維模式。我國古代的圣賢很早就開始觀察宇宙人生、自然社會,認為一切事物的發(fā)展變化,都是和諧平衡、相互依存、相互聯(lián)系、相互作用的有序運動。當作整合天人關系的最高理想境界就是 “天人合一”,對人本身的崇拜超過了對任何其他事物的崇拜。因此,在長期的封建社會歷程中,雖然多神教一直存在于民間,道教自西漢創(chuàng)立,佛教、基督教先后傳入中國,都曾經(jīng)興盛一時,但是,本土文化與外來文化之間的斗爭與融合,宗教與反宗教卻從未停止過,這些無論是本土的,還是外來的哲學宗教思想,始終都無法成為中國封建社會的統(tǒng)治思想。而儒家哲學作為中國本土文化的主流,雖經(jīng)秦朝時的滅頂之災,和魏晉道教、隋唐佛教盛行的沖擊,但是都以其思想體系的包容、開放和深厚的歷史文化根基,吸取道家和佛家思想,開創(chuàng)了儒道佛三教合流的新局面。

相對于西方的以個性自由為本位的人道主義而言,中國的人道主義是以社會倫理為本位,這是中國哲學中最顯著的特征。與西方哲學發(fā)展所走的是本體論、認識論的路徑不通的是,中國哲學發(fā)展所走的是倫理學的路線。這也使得黑格爾認為“中國只有倫理學,沒有思辨哲學”。但儒家哲學正是通過對倫理學的發(fā)展,使得中國的思辨哲學達到了巔峰,形成了知行統(tǒng)一的認識論和中國以倫理為本位的人道主義精神。因此,從中國的傳統(tǒng)文化到政策制度和社會習慣幾個方面,都應該在學習西方經(jīng)驗的同時適應中國的國情和民情。也就是說,對西方的政策分析方法不能簡單地實行“拿來主義”?？茖W而理性的政策分析方法必須國際化與本土化兩條腿走路,對西方的政策分析進行改良,逐漸培育出適合中國文化、社會和制度的具有中國特色的政策分析方法。將中西方管理方式結(jié)合起來,站在中國文化和管理歷史的角度,以中國的管理哲學思維來運用西方的管理科學,即中國理念、西方標準,取長補短,形成基于理性和疑問的政策分析架構(gòu)。其中,最重要的是,克服中國封建社會以來根深蒂固的 “王權(quán)至高”思想,引入西方哲學的“思辨”理論。中國政府應從制度上保障中國國民生而為人應有的人身和自由的權(quán)利,給予公民說真話和質(zhì)疑政策的權(quán)利。

三、中國特色的價值觀念和思維模式

幾千年的儒家的思想養(yǎng)成了極具中國特色的價值觀念和思維模式,中國公共政策的制定及分析也打上了深深地中國式的烙印。從傳統(tǒng)來說,無論在古老的中國還是現(xiàn)代的中國,人們評價一個事物,分析的不是其創(chuàng)造價值的高低,而主要是做事的心理動機和過程正義兩點。

中國人對行為主體在執(zhí)行或處理事項時的動機或其心理出發(fā)點特別關注,注重的是行為背后的心靈是否高尚,而不是注重其行為本身和其行為的結(jié)果。中國的政策制訂者往往認為行為主體都是道德高尚的人或者可以被引導和教化成謙謙君子,而只要是君子,取財必將有道,只要出發(fā)點是善的,其結(jié)局也是好的,至于是否能達到目的,那“謀事在人,成事在天”;至于最后的利益和價值,根本不是君子應該考慮的。

例如,我國最特立獨行的慈善家陳光標先生,因其太過高調(diào)的 “暴力慈善”方式,在社會上受到廣泛的批評。一時間,各個媒體、輿論都一窩蜂地跳將出來廣泛而深入地討論剖析陳光標的慈善真面目,指責和批判陳光標做慈善的目的不純,卻沒有哪個媒體站出來評測一下慈善的受益范圍和創(chuàng)造的價值。因為這種方式超出以了謙虛、謹慎、中庸、低調(diào)為高尚的中國人的思維模式范圍,在中國人道德的字典里,這種高調(diào)的方式屬于反面,無論其舉動和結(jié)果是好是壞,必將受到代表正義的“中國夫子”們的批判。

除了將行為背后的心理活動作為評價標準外,另一大特色是中國人對 “過程正義”的癡迷。在 “不以成敗論英雄”的阿Q精神指引下,過程顯得尤為重要。在中國,不論是各級政府部門、機關事業(yè)單位還是國企,其政策制訂、執(zhí)行和分析評價強調(diào)的是按部就班,大事小事都有一套嚴格的審核、審批程序。一項公務從開始到結(jié)束,中間要經(jīng)過各個層級相關人員的確認簽字,有的還要多次的會議商討、群體決策。政府審計部門的重點是各單位每年的撥款完成過程中是否存在違規(guī)情況,如發(fā)現(xiàn)單位在執(zhí)行過程中出現(xiàn)未按既定程序處理的現(xiàn)象,即使結(jié)果再好,事情做得再漂亮,輕則對當事人批評警告,重則對單位負責人立案調(diào)查。

我國各機關事業(yè)單位每年對干部工作的評價分為德、能、勤、績、廉五項,其中前面的 “德、能、勤”三項就是對個人思想道德范疇的評價,唯一評價工作實效的“績”被排在倒數(shù)第二,真正能評判職業(yè)道德的“廉”被排在最后?！暗?、能、勤”這三個如此抽象無法衡量的東西被放在評價表里以定量的形式出現(xiàn),的確是中國的偉大發(fā)明和創(chuàng)舉。

[1]胡寧生.公共政策分析的意義與模式 [J].中國行政管理,2001,(4).

[2]陳曉薇.論公共政策分析中的 “公共”原則[J].中國科技縱橫,2010,(12).

[3]韋幼玲.加強公共政策分析構(gòu)建和諧社會 [J].法制與社會,2012,(19)