楊海平

（甘肅省渭源縣林業(yè)局，甘肅 渭源 748200）

森林資源是林業(yè)生態(tài)建設(shè)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)森林資源經(jīng)營、保護(hù)和管理工作，積極推進(jìn)集體林權(quán)制度改革，對(duì)發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)、增加林農(nóng)收入、鞏固生態(tài)建設(shè)成果及建設(shè)生態(tài)文明的社會(huì)主義新農(nóng)村等都具有重要意義。渭源縣于2008年10月至2011年11月進(jìn)行了集體林權(quán)制度主體改革，與林改前相比，森林資源保護(hù)管理工作任務(wù)加重、難度加大，特別是山林確權(quán)到戶后，林農(nóng)的經(jīng)營方式、規(guī)模、效果等直接影響森林資源的保護(hù)管理。筆者結(jié)合多年從事森林資源管理和林政執(zhí)法工作的實(shí)踐，對(duì)渭源縣集體林權(quán)制度主體改革后森林資源保護(hù)管理工作面臨的問題進(jìn)行了分析，并提出相應(yīng)的策略。

1 森林資源概況

渭源縣位于甘肅省中部，地處西秦嶺末端向黃土高原過渡地帶，年平均氣溫5.8℃，年平均降水量500mm左右。根據(jù)地形、氣候、降水量等特點(diǎn)，全縣分為北部黃土梁峁溝壑干旱區(qū)、中部淺山河谷川（塬）區(qū)、南部高寒陰濕區(qū)3種類型[1]。渭源縣共有林業(yè)用地7.41萬hm2，其中國有林場(chǎng)3.20萬hm2、退耕還林0.75萬hm2、集體林地3.46萬hm2，森林覆蓋率17.6%。在集體林地中，有林地0.53萬hm2、疏林地0.47萬hm2、灌木林地0.28萬hm2、未成林造林地0.17萬hm2、宜林地2.01萬hm2。在集體林權(quán)制度主體改革工作中，共確權(quán)勘界林地2.86萬hm2，其中家庭承包經(jīng)營2.64萬hm2，聯(lián)戶承包經(jīng)營0.04萬hm2，股份承包經(jīng)營0.02萬hm2，集體統(tǒng)一經(jīng)營0.15萬hm2，大戶承包經(jīng)營0.01萬hm2。簽訂林地承包合同65 000余份；共計(jì)頒發(fā)《林權(quán)證》56 507本。

2 存在的問題

2.1 森林資源管理模式陳舊

集體林權(quán)制度主體改革后，“集體林”或“干部林”變成了“自家林”，產(chǎn)權(quán)得到明晰，林農(nóng)作為權(quán)利人對(duì)山林有了經(jīng)營自主權(quán)，成為森林資源的直接管理者。林業(yè)主管部門管理員的角色逐漸弱化，服務(wù)者的功能日益凸現(xiàn)，森林資源管理由過去的政府主導(dǎo)型管理體制逐步轉(zhuǎn)變成以林農(nóng)為主體的社會(huì)化管理體制。而目前渭源縣仍沿用林權(quán)改革前政府主導(dǎo)型管理體制下的森林資源管理模式，這種管理模式與以林農(nóng)為主體的社會(huì)化管理體制下的產(chǎn)權(quán)主體多元化、經(jīng)營形式多樣化和林權(quán)結(jié)構(gòu)分散化的新格局不相適應(yīng)。隨著林業(yè)生態(tài)地位的提升和改革的不斷深入，森林資源保護(hù)管理在林業(yè)發(fā)展中的核心地位得到進(jìn)一步加強(qiáng)，管理制度改革滯后的問題也就越來越突出，尤其是采伐限額管理的程序、方式，以及木材運(yùn)輸、流通和加工領(lǐng)域等管理制度亟待創(chuàng)新，健全和優(yōu)化森林資源保護(hù)管理制度和模式成為當(dāng)務(wù)之急。

2.2 小規(guī)模經(jīng)營與林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展矛盾凸顯

森林經(jīng)營管理只有具備一定的規(guī)模，才能充分發(fā)揮各要素的作用，并且降低單位產(chǎn)品成本。集體林權(quán)制度主體改革后，集體林按戶確權(quán)，林農(nóng)自主經(jīng)營小塊山林，除少數(shù)經(jīng)營實(shí)體和承包大戶外，分散的林農(nóng)普遍對(duì)經(jīng)營概念、林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等認(rèn)識(shí)不足，加上自身資金、信息、技術(shù)等限制，容易出現(xiàn)“各自為政”的經(jīng)營管理模式，很難實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營和科學(xué)經(jīng)營。如果缺乏組織、引導(dǎo)和扶持，這種單家獨(dú)戶的小規(guī)模經(jīng)營很難在市場(chǎng)配置中占主導(dǎo)地位，并將嚴(yán)重阻礙生產(chǎn)要素的合理配置，影響林業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。因此，如何解決這種林農(nóng)小規(guī)模經(jīng)營管理和林業(yè)規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化發(fā)展的矛盾，將是林改后森林資源管理和發(fā)展的又一難題。

2.3 森林資源危害因素增加

集體林權(quán)制度主體改革后，林農(nóng)對(duì)森林的關(guān)注和愛護(hù)大大加強(qiáng)，最大限度地減少了亂砍濫伐現(xiàn)象。但由于各種因素的限制和影響，林農(nóng)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較弱，使得森林資源保護(hù)管理面臨著新的挑戰(zhàn)。一是防火工作難度加大。目前，渭源縣森林防火設(shè)施建設(shè)比較脆弱，現(xiàn)代化的防控和處置能力相對(duì)薄弱，隨著林改后生態(tài)建設(shè)的增強(qiáng)和森林資源的不斷擴(kuò)大，森林防火工作的難度進(jìn)一步加大。二是林業(yè)有害生物防治形勢(shì)較為嚴(yán)峻。病蟲危害具有流行性和擴(kuò)散性，其防治時(shí)機(jī)和手段是關(guān)鍵。集體林權(quán)制度主體改革后，林農(nóng)對(duì)林業(yè)資源的自主經(jīng)營和自由流轉(zhuǎn)，使有害生物的入侵渠道增多，森林植物的檢疫工作難度增加，抵御林業(yè)有害生物入侵的難度加大。三是人為破壞森林資源的活動(dòng)短期內(nèi)無法根除。一些農(nóng)戶受眼前利益的驅(qū)使，進(jìn)行亂砍濫伐林木、濫占林地、亂捕濫獵野生動(dòng)物、亂采濫挖野生植物、非法運(yùn)輸木材等違法行為時(shí)有發(fā)生，在短期內(nèi)無法根除。如近年來查處的林業(yè)行政案件中，非法占用林地的占40%，盜伐濫伐林木的占20%，無證運(yùn)輸?shù)恼?0%，亂捕濫獵野生動(dòng)物的占5%，森林防火期內(nèi)在森林防火區(qū)野外違規(guī)用火的占15%。同時(shí)查處非法獵捕及運(yùn)輸珍貴、瀕危野生動(dòng)物刑事案件2起。

2.4 生態(tài)公益林管理難度增大

《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》明確規(guī)定，實(shí)行商品林、公益林分類經(jīng)營管理，依法把立地條件好、采伐和經(jīng)營利用不會(huì)對(duì)生態(tài)平衡和生物多樣性造成危害區(qū)域的森林和林木劃定為商品林；把生態(tài)區(qū)位重要或生態(tài)脆弱區(qū)域的森林和林木劃定為公益林。對(duì)商品林，農(nóng)民可依法自主決定經(jīng)營方向和經(jīng)營模式，生產(chǎn)的木材自主銷售。對(duì)公益林，要加大封禁保護(hù)工作力度，在不破壞生態(tài)功能的前提下，可依法合理利用林地資源，開發(fā)林下種養(yǎng)業(yè)，利用森林景觀發(fā)展森林旅游業(yè)等。同時(shí)明確指出：經(jīng)政府劃定的公益林，已承包到農(nóng)戶的，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要落實(shí)到戶；未承包到農(nóng)戶的，要確定管護(hù)主體，明確管護(hù)責(zé)任，森林生態(tài)效益補(bǔ)償要落實(shí)到本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。生態(tài)公益林要在保證其性質(zhì)不變的前提下，明確管護(hù)責(zé)任。集體林權(quán)制度主體改革后，公益林確權(quán)到戶，但落實(shí)的主要是管護(hù)責(zé)任，由于公益林在采伐管理和經(jīng)營方面有嚴(yán)格的限制，并且本身管護(hù)難度大、補(bǔ)助有限以及經(jīng)營公益林在收益時(shí)間和數(shù)量上形成的較大反差，林農(nóng)管護(hù)公益林的積極性很難得到調(diào)動(dòng)，將直接影響公益林管護(hù)的成本、質(zhì)量和公益林建設(shè)的穩(wěn)定。

3 保護(hù)管理策略

集體林權(quán)制度改革以林地權(quán)益為核心，以確立林農(nóng)經(jīng)營主體地位為重點(diǎn)。通過集體林權(quán)制度改革，將林權(quán)落實(shí)到戶、到人，還山、還權(quán)、還利于民，使廣大林農(nóng)耕者有山、耕山有責(zé)、務(wù)林有利、致富有門。進(jìn)一步明晰所有權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)、落實(shí)處置權(quán)、確保收益權(quán)，建立起產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、監(jiān)管服務(wù)有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，充分調(diào)動(dòng)林農(nóng)和全社會(huì)參與森林資源的保護(hù)管理和開發(fā)，最終達(dá)到改善森林資源保護(hù)管理，實(shí)現(xiàn)山有其主、主有其權(quán)、權(quán)有其責(zé)、責(zé)有其利，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展、森林資源總量增長(zhǎng)、生態(tài)增效和農(nóng)民增收的根本目的。

3.1 建立健全雙重管護(hù)機(jī)制

針對(duì)渭源縣集體林權(quán)制度主體改革后經(jīng)營主體多元化、人為活動(dòng)頻繁、分散管護(hù)難度大的實(shí)際，為確保森林資源和林改成果安全，避免多頭執(zhí)法和形成執(zhí)法合力，建議建立林業(yè)主管部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、村委會(huì)、村民小組與農(nóng)戶相結(jié)合的雙重管護(hù)制度，形成政府領(lǐng)導(dǎo)下的“三防”（防火、防病蟲害、防盜）工作長(zhǎng)效機(jī)制?？稍诳h林政稽查隊(duì)（現(xiàn)由縣林業(yè)局資源林政股兼）的基礎(chǔ)上整合執(zhí)法力量，成立縣林業(yè)行政綜合執(zhí)法大隊(duì)，綜合執(zhí)法大隊(duì)下設(shè)3個(gè)執(zhí)法中隊(duì)，分川沿、南片、北片3個(gè)片區(qū)對(duì)全縣森林資源進(jìn)行日常性專業(yè)管護(hù)。同時(shí)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認(rèn)真履行《中華人民共和國森林法》賦予的職責(zé)，按照“落實(shí)主體、維護(hù)權(quán)益、強(qiáng)化保護(hù)”的要求，教育和引導(dǎo)農(nóng)民采取承包家庭管護(hù)、聯(lián)戶管護(hù)、專業(yè)管護(hù)、委托管護(hù)等形式，切實(shí)做好對(duì)承包林地、林木的管護(hù)工作。并嚴(yán)格執(zhí)行《渭源縣封山禁牧實(shí)施細(xì)則》（渭政發(fā)[2005]42號(hào)）和《渭源縣人民政府關(guān)于在全縣范圍內(nèi)禁止獵捕陸生野生動(dòng)物的通告》（渭政通[2011]1號(hào)）《渭源縣人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)封山禁牧工作的通告》（渭通發(fā)[2012]2號(hào)）規(guī)定，進(jìn)一步加大封山禁牧工作力度，建立封山禁牧常年工作隊(duì)，切實(shí)做好本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的封山禁牧工作，杜絕偷牧、溜牧和在封禁區(qū)內(nèi)非法狩獵等現(xiàn)象的發(fā)生。

3.2 規(guī)范林地林木流轉(zhuǎn)制度

一是嚴(yán)格按照《甘肅省集體林權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行辦法》的規(guī)定，建立健全林權(quán)交易平臺(tái)，促進(jìn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。二是在依法、自愿、有償?shù)那疤嵯?，林地承包?jīng)營權(quán)人可采取轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓、互換等多種方式流轉(zhuǎn)林地經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，流轉(zhuǎn)后不得改變林地用途。三是加強(qiáng)森林資源資產(chǎn)評(píng)估管理，加快建立森林資源資產(chǎn)評(píng)估制度，維護(hù)交易各方合法權(quán)益。四是執(zhí)行林地流轉(zhuǎn)最低保護(hù)價(jià)政策，流轉(zhuǎn)費(fèi)不低于生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

3.3 健全完善林業(yè)補(bǔ)償機(jī)制

一是推行生態(tài)補(bǔ)償。按照“產(chǎn)權(quán)到戶、補(bǔ)償?shù)綉簟钡囊螅x擇1～5個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展公益林界定和生態(tài)補(bǔ)償兌現(xiàn)試點(diǎn)，將中央財(cái)政、省級(jí)財(cái)政下?lián)艿募w公益林生態(tài)效益補(bǔ)償資金和“天?！倍诩{入補(bǔ)償范圍的集體公益林補(bǔ)償資金，通過惠農(nóng)財(cái)政補(bǔ)貼“一冊(cè)明、一折統(tǒng)”及時(shí)足額兌現(xiàn)落實(shí)到承包農(nóng)戶。同時(shí)，積極爭(zhēng)取國家和省級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償政策，增加國家級(jí)公益林補(bǔ)償面積。二是健全完善征占用集體林地補(bǔ)償制度。各類建設(shè)項(xiàng)目需征占用農(nóng)戶承包經(jīng)營的林地，必須依法辦理審核審批手續(xù)，向林地承包經(jīng)營農(nóng)戶依法支付林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。

3.4 推進(jìn)森林保險(xiǎn)體系建設(shè)

建立由保險(xiǎn)公司、林業(yè)企業(yè)、林業(yè)專業(yè)合作組織、林農(nóng)多方參與的森林保險(xiǎn)體系，合理確定保險(xiǎn)責(zé)任和保額，科學(xué)確定保險(xiǎn)費(fèi)率，探索縣級(jí)財(cái)政合理的保費(fèi)補(bǔ)貼比例和結(jié)算管理辦法；大力開展森林保險(xiǎn)宣傳活動(dòng)，提高廣大林農(nóng)和林業(yè)經(jīng)營者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)和保險(xiǎn)意識(shí)；建立森林保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控和預(yù)警機(jī)制，探索建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。

3.5 建立林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織

建立以林業(yè)專業(yè)合作社為主導(dǎo)，以家庭聯(lián)合經(jīng)營、股份制、合作制、“公司（農(nóng)民合作社）+基地+農(nóng)戶”等新型林業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織。并對(duì)起步早、發(fā)展好的林業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行大力扶持，培育一批輻射面廣、帶動(dòng)力強(qiáng)的龍頭協(xié)會(huì)和合作社，發(fā)揮政策咨詢、信息服務(wù)、科技推廣等作用，促進(jìn)林業(yè)規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、集約化經(jīng)營。

3.6 簡(jiǎn)化林木采伐程序

按照“對(duì)非林業(yè)用地上栽植的林木放開、對(duì)商品林放活、對(duì)公益林管好用好”的要求，對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營的林木實(shí)行分類管理。放開非林業(yè)用地栽植林木的采伐，對(duì)農(nóng)戶房前屋后栽植的零星林木以及在耕地等非規(guī)劃林業(yè)用地栽植的林木（不包括農(nóng)田防護(hù)林），由林木所有者申請(qǐng)、經(jīng)村委會(huì)審查、所屬林業(yè)工作站實(shí)地查驗(yàn)、確認(rèn)簽署意見后，可由農(nóng)戶自主采伐。公益林需要采伐的，由林木所有者提出申請(qǐng)，村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、林業(yè)工作站審查簽署意見后，報(bào)縣林業(yè)主管部門審核審批，經(jīng)審核批準(zhǔn)后，依照技術(shù)規(guī)程要求和《森林采伐許可證》的規(guī)定，依法進(jìn)行定株、修枝、除草等撫育性采伐，以實(shí)現(xiàn)“積極保護(hù)、大力發(fā)展、科學(xué)經(jīng)營、持續(xù)利用”。

3.7 強(qiáng)化林政執(zhí)法力度

縣森林公安、林業(yè)綜合執(zhí)法大隊(duì)要加大林政執(zhí)法打擊處罰力度，嚴(yán)格禁止以生產(chǎn)木材和商業(yè)性經(jīng)營為目的的公益林采伐作業(yè)，嚴(yán)禁借發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)之名進(jìn)行如砍割灌木林地開墾育苗、亂征濫占林地、盜伐濫伐林木、擅自開墾林地、亂捕濫獵野生動(dòng)物等破壞森林資源的違法犯罪行為。涉嫌犯罪的要及時(shí)與縣檢察院、法院溝通、密切配合，必要時(shí)請(qǐng)檢察院、法院提前介入，做到從嚴(yán)、從重、從快依法予以懲處，確保林權(quán)改革成果和森林資源安全。

3.8 加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)林農(nóng)增收

林地資源給林下經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了廣闊的前景，要以轉(zhuǎn)變林業(yè)發(fā)展方式為主線，以發(fā)展林下產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)，研究制定適合渭源縣南部、北部和川沿三大區(qū)域集體林地林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃及扶持林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠政策，加大向發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的融資服務(wù)傾斜，加大林業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)培訓(xùn)，提高林下產(chǎn)業(yè)的科技含量；并及時(shí)總結(jié)林下種植、養(yǎng)殖和森林旅游的發(fā)展模式和典型經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮相關(guān)推廣體系效能，典型引路，加大宣傳、引導(dǎo)和技術(shù)培訓(xùn)，以加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，促進(jìn)林增產(chǎn)農(nóng)增收。

[1]王玉華.渭源縣馬鈴薯配方施肥研究初報(bào)[J].甘肅農(nóng)業(yè)科技，2010（10）：29-31.