陳 治

(西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，重慶401120)

近年來(lái)，“民生”一詞高頻率地出現(xiàn)在各種政策性文件與學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，成為轉(zhuǎn)型社會(huì)背景下集結(jié)人們利益訴求以推動(dòng)公共政策轉(zhuǎn)向的一個(gè)標(biāo)志性話(huà)語(yǔ)。在民生問(wèn)題熱的背后，一個(gè)最令人關(guān)注的現(xiàn)象是權(quán)利視角的廣泛引入，學(xué)界普遍以權(quán)利配置不當(dāng)或權(quán)利保障不力的制度缺陷作為民生問(wèn)題的生成根源，而不再停留于物質(zhì)資源供給不足或者更確切地說(shuō)是財(cái)政投入不足的形式層面。這對(duì)于民生財(cái)政實(shí)施進(jìn)路的選擇可謂意義重大。作為一種在支出安排上向民生傾斜的財(cái)政運(yùn)行模式，民生財(cái)政的實(shí)踐價(jià)值恰恰容易被簡(jiǎn)單化約為加大民生的投入，因而權(quán)利視角的引入有利于扭轉(zhuǎn)民生財(cái)政實(shí)施中的形式化傾向，推動(dòng)形成民生財(cái)政以權(quán)利保障為中心——包括權(quán)利界定、權(quán)利實(shí)現(xiàn)、權(quán)利救濟(jì)的實(shí)施進(jìn)路，筆者稱(chēng)之為權(quán)利進(jìn)路。然而，權(quán)利進(jìn)路的開(kāi)啟并沒(méi)有完全消弭民生財(cái)政面臨的質(zhì)疑，相反，引發(fā)了新的爭(zhēng)鳴:作為民生財(cái)政實(shí)施依據(jù)的究竟是一種怎樣的權(quán)利?如何在法律文件中明確界定這種權(quán)利?權(quán)利實(shí)現(xiàn)是否存在限度，是否會(huì)導(dǎo)致價(jià)值沖突與財(cái)政收支矛盾?這種權(quán)利能否得到救濟(jì)?對(duì)上述問(wèn)題的不同回應(yīng)，將決定著民生財(cái)政的實(shí)踐走向，值得進(jìn)一步分析。

一、實(shí)施民生財(cái)政的權(quán)利依據(jù):傳統(tǒng)私權(quán)、納稅人權(quán)利抑或新型權(quán)利

作為民生財(cái)政實(shí)施依據(jù)的究竟是一種什么類(lèi)型的權(quán)利?是傳統(tǒng)私權(quán)，納稅人權(quán)利還是一種新型權(quán)利?

對(duì)民生財(cái)政多持謹(jǐn)慎態(tài)度的學(xué)者一般強(qiáng)調(diào)民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)建立在保障私權(quán)或者是納稅人權(quán)利的基礎(chǔ)上，比如認(rèn)為“民生財(cái)政并不是單純調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，不能過(guò)于集中于民生問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)層面而應(yīng)當(dāng)重視個(gè)人權(quán)利與政府職能的規(guī)范分析”，［1］或者指出“民生財(cái)政實(shí)質(zhì)是民主財(cái)政，構(gòu)建納稅人權(quán)利保障的正當(dāng)程序比解決民生的善意更重要”。［2］其中傳統(tǒng)私權(quán)是一種以排斥國(guó)家干涉為目的的自由權(quán)，主要包括財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)，建立在這種權(quán)利觀念基礎(chǔ)上的民生財(cái)政，其目標(biāo)主要不是積極履行財(cái)政支出的義務(wù)，而在于對(duì)個(gè)體保持謹(jǐn)慎克制與尊重保護(hù)的義務(wù)。比如不擅自變更、減損甚至剝奪個(gè)體的權(quán)利資格及其已經(jīng)獲得的利益，或者必要時(shí)采取措施制止他人對(duì)權(quán)利產(chǎn)生或可能產(chǎn)生妨礙或危害的行為。而納稅人權(quán)利在傳統(tǒng)稅收、稅法理論中是一個(gè)包含消極防御意義的權(quán)利概念，因?yàn)槎愂兆鳛檎罁?jù)強(qiáng)制性權(quán)力無(wú)償取得的一種收入形式，必然意味著納稅人財(cái)產(chǎn)利益與政府收入利益之間的消長(zhǎng)關(guān)系，尤其在現(xiàn)代稅收國(guó)家的背景下，兩者之間的矛盾甚至對(duì)抗更趨普遍。正是從征稅問(wèn)題開(kāi)始，關(guān)于“統(tǒng)治者需要取得被統(tǒng)治者同意”的理念，“逐漸發(fā)展成為一種一切法律問(wèn)題上的主張”。［3］具有防御意義的納稅人權(quán)利觀念為民生財(cái)政的實(shí)施設(shè)定了最低限度的政府義務(wù)，意味著如果僅以財(cái)政資源的民生投入作為民生財(cái)政最直觀的標(biāo)志，而不去追問(wèn)獲取財(cái)政資源過(guò)程的正當(dāng)性，那么民生財(cái)政的立足根基將不復(fù)存在。值得注意的是，現(xiàn)代稅法理論已經(jīng)著眼于從征稅與支出兩方面統(tǒng)一的角度重新詮釋稅收以及納稅人權(quán)利的概念，將納稅人權(quán)利的內(nèi)容從單一的消極防御擴(kuò)展為涵蓋“管理租稅征收和用途”、“要求情報(bào)公開(kāi)和參見(jiàn)財(cái)政過(guò)程”等民主參與權(quán)利在內(nèi)的多元權(quán)利體系。［4］建立在這一新的納稅人權(quán)利概念基礎(chǔ)上的民生財(cái)政除了確保征收過(guò)程的正當(dāng)性，而且還旨在為權(quán)利主體提供民主透明的財(cái)政運(yùn)行環(huán)境，通過(guò)建立預(yù)算參與決策程序、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督程序、預(yù)算公開(kāi)程序、納稅人訴訟程序等一系列正當(dāng)程序機(jī)制，確保納稅人的民主權(quán)利。

對(duì)民生財(cái)政多持包容肯定態(tài)度的學(xué)者一般支持用新型權(quán)利作為民生財(cái)政的實(shí)施依據(jù)，而關(guān)于這一新型權(quán)利的具體范圍又存在不同見(jiàn)解。比如有的認(rèn)為“構(gòu)建民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)突出保障公眾的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)”;［5］有的雖未正面論及民生財(cái)政，但提出了與民生有關(guān)的權(quán)利范疇，比如認(rèn)為與民生有關(guān)的權(quán)利包括公民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、安全權(quán)、接受教育權(quán)等權(quán)利，［6］實(shí)際上是將實(shí)施民生財(cái)政的權(quán)利依據(jù)進(jìn)一步延展和細(xì)化;有的還從我國(guó)憲法的實(shí)證層面找到這種新型權(quán)利的具體表現(xiàn)，即勞動(dòng)權(quán)(第42條)、休息權(quán)(第43條)與獲得物質(zhì)幫助權(quán)(第44條、第45條)。［7］無(wú)論這份權(quán)利清單列出的具體權(quán)利有多少，它們具有的一個(gè)基本共性是依賴(lài)于國(guó)家的積極作為而實(shí)現(xiàn)，建立在這種權(quán)利類(lèi)型基礎(chǔ)上的民生財(cái)政更多需要的是國(guó)家積極履行義務(wù)。

筆者認(rèn)為構(gòu)成民生財(cái)政實(shí)施依據(jù)的不應(yīng)當(dāng)是某種單一性質(zhì)的權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)是復(fù)合權(quán)利。它既包括要求義務(wù)主體積極作為的內(nèi)容，也包括消極防御的內(nèi)容，兩方面對(duì)于民生財(cái)政的實(shí)施同樣重要:前者有利于轉(zhuǎn)變政府基于人道主義的民生施政觀念，強(qiáng)化財(cái)政支出的剛性;后者有利于防范政府借民生保障的名義肆意擴(kuò)張甚至濫用權(quán)力、危害權(quán)利的現(xiàn)象。如果僅強(qiáng)調(diào)權(quán)利的消極一面，則依靠物權(quán)法、人格權(quán)法、稅法等傳統(tǒng)法律體系亦可完成民生保障任務(wù)，再突出民生財(cái)政的意義并不大，民生財(cái)政提出的初衷就在于發(fā)揮財(cái)政積極的資源配置與收入分配功能，達(dá)到改善民生的目的，因而，權(quán)利的積極因素與民生財(cái)政的本意是相契合的。但如果僅強(qiáng)調(diào)權(quán)利的積極一面，而輕視權(quán)利的消極一面，又會(huì)使政府財(cái)政權(quán)力行使的空間變大，權(quán)力運(yùn)行中產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)的可能性也就隨之增大，對(duì)民生保障反而無(wú)益，實(shí)踐中的典型例子便是一些民生工程演變成勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程，浪費(fèi)了財(cái)政資源，又沒(méi)有使公眾獲益。

二、民生財(cái)政的權(quán)利界定:權(quán)利觀念如何入法

如何在立法文件中對(duì)上述權(quán)利，尤其是對(duì)要求政府積極作為的新型權(quán)利(比如就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、教育權(quán)等權(quán)利)進(jìn)行清晰準(zhǔn)確地界定，明確與該權(quán)利對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容及義務(wù)履行方式，這是民生財(cái)政實(shí)施中無(wú)法回避的難題，而對(duì)于具有消極防御及權(quán)力控制意味的財(cái)產(chǎn)權(quán)、納稅人權(quán)利，由于權(quán)利主體與義務(wù)主體的關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單、明確，要確定與該權(quán)利對(duì)應(yīng)的義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容及義務(wù)履行方式就比較容易。因而，民生財(cái)政權(quán)利界定的焦點(diǎn)集中在新型權(quán)利上。

對(duì)此，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，像就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、教育權(quán)等新型權(quán)利是一種憲法層面的抽象權(quán)利，在憲法上一般用“應(yīng)當(dāng)”、“必須”等籠統(tǒng)概括的字眼來(lái)表達(dá)對(duì)于權(quán)利保障的價(jià)值判斷，而對(duì)于義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容及具體履行方式等內(nèi)容并不做具體規(guī)定。一個(gè)重要的理由便在于這些權(quán)利都具有財(cái)政依賴(lài)性，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)給付能力的制約程度較高，如果由憲法對(duì)權(quán)利進(jìn)行具體界定，則容易侵犯立法裁量權(quán)限，也使憲法內(nèi)容過(guò)于龐雜。因而大多數(shù)國(guó)家憲法將上述權(quán)利作為一種國(guó)家政策目標(biāo)而存在，強(qiáng)調(diào)“國(guó)家有責(zé)任”、“有義務(wù)”、“為了公共福利”、“促進(jìn)公共福祉”等，但這一規(guī)定并不與具體的法律義務(wù)相對(duì)應(yīng)，也不能直接訴諸特定的司法程序機(jī)制尋求權(quán)利救濟(jì)，僅僅是為有關(guān)立法提供方向指引。另一種有代表性的觀點(diǎn)則認(rèn)為，既然這些權(quán)利已經(jīng)入憲，那么就在實(shí)證法的意義上獲得了法的形式與實(shí)質(zhì)意義，從而也就有別于非法律文件的純粹道德宣示，具有特定拘束力，可以作為判斷政府行為正當(dāng)與否的規(guī)范依據(jù)。［8］目前，多數(shù)憲法學(xué)者都認(rèn)可憲法的基本權(quán)利具有約束效力。

權(quán)利規(guī)定的模糊性無(wú)疑會(huì)減損權(quán)利概念隱含的實(shí)踐價(jià)值(因?yàn)闄?quán)利的固有之意即向義務(wù)主體請(qǐng)求履行)，使之變成僅具有理想色彩的抽象符號(hào)。如果說(shuō)民生財(cái)政的實(shí)施最終都建立在不具有實(shí)踐操作性的權(quán)利概念基礎(chǔ)上，只有權(quán)利宣告而無(wú)權(quán)力制約，那么，這樣的權(quán)利進(jìn)路除了增添權(quán)力濫用以致踐踏人權(quán)的危險(xiǎn)之外，并無(wú)益處。

那么，民生財(cái)政的權(quán)利觀念應(yīng)如何入法?除了在憲法層面作出規(guī)定之外，還可以選擇以下兩種途徑:(1)通過(guò)相關(guān)領(lǐng)域的立法明確規(guī)定權(quán)利的內(nèi)容和財(cái)政保障方式，包括兩個(gè)方面:一是，由民生財(cái)政支出領(lǐng)域的法律(如就業(yè)促進(jìn)法、社會(huì)保障法、教育法等)，對(duì)特定的權(quán)利內(nèi)容(比如就業(yè)權(quán)、社會(huì)保障權(quán)、教育權(quán))及財(cái)政保障的基本原則進(jìn)行規(guī)定;二是，由規(guī)范民生財(cái)政收支活動(dòng)的法律(如預(yù)算法、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付法)就財(cái)政促進(jìn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的基本手段——財(cái)政支出的比例、方向、方式、法律責(zé)任等作出具體規(guī)定，使民生財(cái)政的實(shí)施能夠建立在內(nèi)容明晰的權(quán)責(zé)基礎(chǔ)之上。(2)訴諸于司法程序使權(quán)利內(nèi)容在個(gè)案審判中得以明晰化。具體也包括兩個(gè)方面:一是，在已經(jīng)建立違憲審查程序的前提下，將憲法規(guī)定的關(guān)乎民生的基本權(quán)利納入司法救濟(jì)渠道，通過(guò)要求相關(guān)主體履行義務(wù)或承擔(dān)責(zé)任的方式對(duì)特定權(quán)利內(nèi)容加以明確。比如，美國(guó)通過(guò)違憲審查程序?qū)⒏＠墨@取解釋為一種權(quán)利，進(jìn)而明確政府對(duì)權(quán)利人負(fù)有正當(dāng)法律程序保護(hù)的義務(wù)，即提供福利的政府部門(mén)不得未經(jīng)正當(dāng)法律程序剝奪其獲取福利的資格，權(quán)利人有權(quán)要求政府部門(mén)在作出影響其利益的決定之前舉行聽(tīng)證，由此福利權(quán)這個(gè)抽象的權(quán)利概念具有更為明確的內(nèi)容。二是，在缺乏違憲審查程序的情況下，也可以充分利用既有的行政訴訟程序機(jī)制就行政機(jī)關(guān)的具體財(cái)政支出行為提起訴訟，通過(guò)確定行政機(jī)關(guān)的義務(wù)與責(zé)任使抽象的權(quán)利具體化。比如，我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定行政相對(duì)人可以就行政機(jī)關(guān)未依法發(fā)放撫恤金的行為提起行政訴訟，這對(duì)于《憲法》規(guī)定的獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利就起到了細(xì)化和落實(shí)的作用。

三、民生財(cái)政權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的資源約束:如何看待權(quán)利的有限性

民生財(cái)政權(quán)利實(shí)現(xiàn)的過(guò)程呈現(xiàn)兩種不同截然不同的操作模式:一種是主張削減民生支出，推行效率導(dǎo)向的稅制改革。比如，英美等國(guó)近年來(lái)通過(guò)修訂法律一方面限制社會(huì)福利支出，另一方面降低社會(huì)保障稅及個(gè)人所得稅、擴(kuò)大增值稅的征收范圍、提高消費(fèi)稅在稅制結(jié)構(gòu)中的比重，以達(dá)到降低財(cái)政參與分配程度、刺激經(jīng)濟(jì)效率的目的，對(duì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生了制約的效果;另一種模式則是主張加大民生投入，細(xì)化財(cái)政保障的權(quán)利清單，增強(qiáng)財(cái)政支出的剛性，這恰恰是國(guó)內(nèi)學(xué)者面對(duì)實(shí)踐中民生財(cái)政權(quán)責(zé)基礎(chǔ)薄弱的狀況所開(kāi)出的“藥方”。國(guó)外的制度變遷固然不能生搬硬套，但盲目強(qiáng)化權(quán)利的結(jié)果可能是矯枉過(guò)正、適得其反。如果對(duì)于權(quán)利的有限性不做清醒的認(rèn)識(shí)，誤認(rèn)為賦予上述權(quán)利就意味著可以向政府部門(mén)申訴或者向法院起訴要求政府即刻提供住房或工作，這無(wú)疑會(huì)對(duì)稀缺性約束下的財(cái)政資源配置產(chǎn)生巨大壓力，也會(huì)對(duì)不同權(quán)力部門(mén)固有的職責(zé)定位構(gòu)成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

筆者認(rèn)為，民生財(cái)政的權(quán)利實(shí)現(xiàn)具有有限性，這對(duì)于考量民生財(cái)政實(shí)施中的權(quán)利成本以及在此基礎(chǔ)上選擇適當(dāng)?shù)臋?quán)利保障方式，具有重要的意義。首先，權(quán)利——無(wú)論是上述新型權(quán)利還是傳統(tǒng)權(quán)利，都面臨財(cái)政資源稀缺性的制約，因而都存在實(shí)現(xiàn)的限度。從權(quán)利保護(hù)都需要耗費(fèi)公共成本的角度來(lái)看，所有權(quán)利都是積極權(quán)利，并且受制于資源的稀缺性，所有權(quán)利都不是絕對(duì)性的，都只能獲得相對(duì)的保護(hù)。［9］其次，新型權(quán)利相對(duì)于傳統(tǒng)的自由權(quán)而言，對(duì)資源的稀缺性更敏感、對(duì)財(cái)政的依賴(lài)程度更強(qiáng)、要求財(cái)政給付的訴求比排斥國(guó)家干預(yù)的訴求更強(qiáng)烈。正是基于這個(gè)原因，在面對(duì)共同的資源約束的背景下，資源的配置有一個(gè)優(yōu)先性問(wèn)題。民生財(cái)政作為解決這一優(yōu)先性安排的總體性措施，體現(xiàn)了在資源配置上向社會(huì)保障、教育、就業(yè)等領(lǐng)域優(yōu)先支出的政策考量，而強(qiáng)化這種支出的權(quán)利依據(jù)有助于將這種政策措施上升為具有約束力的制度安排。再次，作為民生財(cái)政的權(quán)利依據(jù)并不旨在提供具體的結(jié)果保障，它的意義在于:整體賦權(quán)，無(wú)論個(gè)體自身的資源稟賦有何差異，其基于公民資格的身份都應(yīng)當(dāng)享有要求獲得基本生活保障的權(quán)利;機(jī)會(huì)均等，權(quán)利重在確保社會(huì)成員獲得有尊嚴(yán)的生活的平等機(jī)會(huì)，［10］而非重在解決住房或崗位的實(shí)際擁有問(wèn)題;權(quán)力約束，促使公共權(quán)力部門(mén)對(duì)于民生保障擔(dān)負(fù)法定義務(wù)或責(zé)任，使民生保障不再停留于道德或政策層面。

四、民生財(cái)政權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的價(jià)值沖突:是否與自由背離

民生財(cái)政權(quán)利實(shí)現(xiàn)的結(jié)果可能面臨價(jià)值沖突。在自由主義傳統(tǒng)觀念看來(lái)，新型權(quán)利的產(chǎn)生難以對(duì)應(yīng)自由價(jià)值觀，而往往被認(rèn)為是推行某種家長(zhǎng)式統(tǒng)治的結(jié)果;權(quán)利的實(shí)施還產(chǎn)生了福利依賴(lài)，淡化了個(gè)人責(zé)任的觀念;同時(shí)導(dǎo)致政府財(cái)政權(quán)力擴(kuò)張而不受控制，最終危及個(gè)人自由。

筆者認(rèn)為，新型權(quán)利與自由是否會(huì)產(chǎn)生價(jià)值沖突，不僅取決于權(quán)利概念本身，也受制于對(duì)自由的理解。誠(chéng)如阿瑪?shù)賮啞ど赋龅?，自由是“人們能夠過(guò)有理由珍視的那種生活的可行能力(capability)”，［11］評(píng)價(jià)自由的標(biāo)準(zhǔn)并不在于是否免于政府的干預(yù)，而在于個(gè)人是否擁有過(guò)自己希望實(shí)現(xiàn)的生活狀態(tài)、獲得自我發(fā)展的能力。醫(yī)療保健、公共教育、就業(yè)保障等政府干預(yù)的匱乏并不代表個(gè)人的自由，恰恰說(shuō)明自由實(shí)際處于嚴(yán)重限制的狀態(tài)。因此相關(guān)領(lǐng)域權(quán)利的存在不僅不會(huì)與自由沖突，相反是實(shí)現(xiàn)自由不可或缺的條件。當(dāng)然，如何避免權(quán)利實(shí)施中可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)是在民生財(cái)政實(shí)施過(guò)程中應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對(duì)待的。比如，民生財(cái)政提供公眾享受醫(yī)療保障的權(quán)利不應(yīng)當(dāng)以損害其他權(quán)利(如自由選擇權(quán))為代價(jià)，而應(yīng)當(dāng)保持權(quán)利之間的邊界;民生財(cái)政賦予失業(yè)者的救助權(quán)不應(yīng)當(dāng)以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，而有必要強(qiáng)化個(gè)人應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任能力以及積極利用風(fēng)險(xiǎn)尋求創(chuàng)新的發(fā)展能力;民生財(cái)政對(duì)權(quán)利的保護(hù)不應(yīng)當(dāng)局限于資源的直接給付，還可以從減稅、多元化支出等方式中尋求財(cái)政收支與權(quán)利保障之間的平衡。

五、民生財(cái)政權(quán)利實(shí)現(xiàn)中的財(cái)政負(fù)擔(dān):如何克服赤字財(cái)政的傾向

民生財(cái)政權(quán)利的實(shí)現(xiàn)還會(huì)引發(fā)關(guān)于財(cái)政負(fù)擔(dān)的擔(dān)憂(yōu)。基于平衡預(yù)算及克服赤字財(cái)政的考慮，學(xué)界對(duì)于民生財(cái)政的實(shí)施亦不乏謹(jǐn)慎立場(chǎng)。如何看待權(quán)利實(shí)現(xiàn)與財(cái)政負(fù)擔(dān)的關(guān)系，民生財(cái)政在權(quán)利的保障與預(yù)算平衡、克服赤字財(cái)政之間能否兼顧?

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由于權(quán)利意味著對(duì)義務(wù)履行方的約束力，而義務(wù)履行的主要方式是財(cái)政支出，因此民生財(cái)政的權(quán)利進(jìn)路會(huì)帶來(lái)穩(wěn)定性、持續(xù)性的財(cái)政支出結(jié)果，無(wú)論經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政收入狀況如何，不得隨意改變財(cái)政支出的方向與額度，由此就容易產(chǎn)生財(cái)政收支矛盾。

但是，權(quán)利問(wèn)題并不是加重財(cái)政負(fù)擔(dān)的根本癥結(jié)，在民生財(cái)政實(shí)施進(jìn)路的選擇上，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)并不在于要不要賦予權(quán)利，而是如何選擇適當(dāng)?shù)臋?quán)利保障方式，從而在約束政府的前提下使政府的支出更加有效。首先，要求財(cái)政給付并不等同于財(cái)政必須直接、立即支出，在權(quán)利訴求與財(cái)政支出之間是存在若干“緩沖”機(jī)制的，可以避免因“直達(dá)”帶來(lái)財(cái)政不堪重負(fù)的問(wèn)題。比如，實(shí)施促進(jìn)就業(yè)的民生財(cái)政，可以選擇稅收激勵(lì)而非增加支出，通過(guò)讓更多的市場(chǎng)主體成為滿(mǎn)足就業(yè)需求的重要力量，減輕財(cái)政的負(fù)擔(dān)。其次，財(cái)政負(fù)擔(dān)的形成有多種原因，即使維持乃至降低民生支出的水平，在經(jīng)濟(jì)不景氣、財(cái)政歉收或者其他支出大幅提高的背景下，仍有可能面臨財(cái)政入不敷出的情況。再次，以淡化或取消權(quán)利來(lái)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的做法還會(huì)面臨社會(huì)的壓力，甚至可能危及社會(huì)秩序穩(wěn)定，因此，有關(guān)權(quán)利的制度安排應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎調(diào)整。最后，專(zhuān)注于權(quán)利問(wèn)題解決財(cái)政負(fù)擔(dān)容易掩蓋政府財(cái)政權(quán)力過(guò)大的根本問(wèn)題。如果取消權(quán)利，但采取盲目擴(kuò)張政府職能甚至不切實(shí)際地追求政績(jī)的方法實(shí)施民生財(cái)政可能導(dǎo)致更沉重的財(cái)政負(fù)擔(dān)。

六、民生財(cái)政的權(quán)利救濟(jì):權(quán)利是否可訴

司法救濟(jì)是權(quán)利進(jìn)路的重要一環(huán)，但司法介入的前提是權(quán)利本身的可訴性，如果權(quán)利本身不具有可訴性，無(wú)疑會(huì)直接減損權(quán)利保障的實(shí)踐價(jià)值，即無(wú)法通過(guò)權(quán)利救濟(jì)強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)實(shí)施民生財(cái)政的監(jiān)督與制約力量。

質(zhì)疑就業(yè)權(quán)等新型權(quán)利具有可訴性的原因主要有:(1)權(quán)利的有關(guān)規(guī)定欠缺有效的法律后果要素，使司法機(jī)關(guān)難以進(jìn)行合法性判斷并追究有關(guān)主體的法律責(zé)任;(2)對(duì)權(quán)利的保護(hù)涉及政策取舍的價(jià)值判斷，該問(wèn)題屬于立法機(jī)關(guān)決策裁量的范圍，司法機(jī)關(guān)一般對(duì)此保持謹(jǐn)慎克制的態(tài)度;(3)對(duì)權(quán)利的保護(hù)依賴(lài)于大量專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)對(duì)事實(shí)進(jìn)行查明，司法機(jī)關(guān)難以勝任;(4)對(duì)權(quán)利的保護(hù)依托一定的訴訟程序機(jī)制，如果相關(guān)程序機(jī)制缺位，那么權(quán)利保護(hù)的運(yùn)作基礎(chǔ)就不存在。

權(quán)利的不可訴對(duì)于民生財(cái)政實(shí)施進(jìn)路的選擇的確存在消極影響。因?yàn)槿狈λ痉ǖ闹萍s與平衡，對(duì)權(quán)利的保護(hù)問(wèn)題就幾乎等同于立法機(jī)關(guān)的政策裁量乃至進(jìn)一步演化為預(yù)算編制中的技術(shù)操作問(wèn)題，而在預(yù)算編制中政府又起到實(shí)質(zhì)性的主導(dǎo)地位，立法對(duì)預(yù)算的控制處于弱化甚至虛化的境地，最終個(gè)體的關(guān)乎民生的權(quán)利幾乎完全由政府部門(mén)的財(cái)政權(quán)力操縱決定，所以，在缺乏有效制約力量前提下強(qiáng)調(diào)權(quán)利保障，實(shí)際上等于變相擴(kuò)大了政府的財(cái)政權(quán)力，不利于權(quán)利的保護(hù)。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)從以下方面進(jìn)行分析:第一，對(duì)新型權(quán)利是否可訴不能作出一致、整體的判斷。司法介入的程度取決于立法的規(guī)定、司法自身的能動(dòng)性、權(quán)利保障的傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求乃至各種政治力量的博弈，因而司法的態(tài)度往往是變動(dòng)不居的。第二，司法介入的方式可以多元化。司法可以避開(kāi)可能產(chǎn)生較大爭(zhēng)議的政策裁量問(wèn)題，而僅在抽象的層面上表明保護(hù)權(quán)利的一般立場(chǎng);司法可以避開(kāi)就政府的不作為作出直接判定，而就政府剝奪既得利益的作為要求其糾正;司法還可以避開(kāi)財(cái)政資源配置是否妥當(dāng)?shù)膶?shí)體性判斷，而著重解決財(cái)政資源配置中程序是否公開(kāi)透明、相關(guān)信息是否及時(shí)充分披露等問(wèn)題。第三，已經(jīng)存在的不可訴問(wèn)題并不是完全無(wú)法逾越的障礙。比如，因立法規(guī)范不明確或程序機(jī)制缺位而導(dǎo)致的不可訴性是可以通過(guò)完善立法或建立相關(guān)程序機(jī)制予以解決的。第四，司法之外的其他替代力量可以彌補(bǔ)司法救濟(jì)的空缺。即使承認(rèn)這種權(quán)利具有不可訴性，通過(guò)發(fā)展非訴訟的替代解決機(jī)制可以起到保護(hù)個(gè)體權(quán)利同時(shí)制約政府財(cái)政權(quán)力的作用。

七、民生財(cái)政權(quán)利進(jìn)路的走向:一個(gè)理論框架的重構(gòu)

(一)以復(fù)合型權(quán)利作為民生財(cái)政實(shí)施依據(jù)

構(gòu)成民生財(cái)政實(shí)施依據(jù)的不應(yīng)當(dāng)是某種單一性質(zhì)的權(quán)利，而應(yīng)當(dāng)是復(fù)合型權(quán)利。包括:第一，狹義的納稅人權(quán)利，它側(cè)重于權(quán)利的防御性功能，是納稅人擁有的不可侵犯的固有人權(quán)，在人權(quán)類(lèi)型化的多元譜系中處于傳統(tǒng)自由權(quán)(freedom from state即防御國(guó)家的自由)的地位，所謂的納稅人義務(wù)實(shí)際上是包含納稅人權(quán)利的義務(wù)——即有權(quán)僅以憲法、法律規(guī)定的內(nèi)容及程序負(fù)擔(dān)納稅義務(wù)，政府的課征權(quán)不得逾越法定的界限。第二，民主參與權(quán)利，它是納稅人間接(選舉組成代議機(jī)關(guān))或直接(自身作為決策參與者)參與預(yù)算決策的權(quán)利，在人權(quán)類(lèi)型化的多元譜系中處于參政權(quán)(freedom to state即接近國(guó)家的自由)的地位。從財(cái)政運(yùn)行的完整性過(guò)程來(lái)講，征稅與支出是密不可分的兩個(gè)發(fā)展階段，在征稅環(huán)節(jié)具有防御意義的權(quán)利與在支出環(huán)節(jié)具有參政意義的權(quán)利應(yīng)當(dāng)共同組成納稅人人權(quán)保障的兩大支柱，現(xiàn)代稅法學(xué)者也正是在收入與支出相統(tǒng)一的意義上提出廣義的納稅人權(quán)利概念的。第三，福利權(quán)利，它對(duì)于個(gè)體與國(guó)家間關(guān)系的描述有了新的變化，在人權(quán)類(lèi)型化譜系中屬于一種有別于前述權(quán)利的新型權(quán)利，又被稱(chēng)為社會(huì)權(quán)(freedom by state即依靠國(guó)家的自由)①關(guān)于自由權(quán)、參政權(quán)與社會(huì)權(quán)，即freedom from state/freedom to state/freedom by state三種自由之分，源自于日本憲法學(xué)家蘆部信喜的觀點(diǎn)。參見(jiàn)韓大元等:《憲法學(xué)專(zhuān)題研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2008年版，第302－303頁(yè)。。其特殊性在于:該權(quán)利設(shè)置的目的在于解決人的生存發(fā)展面臨的社會(huì)保障、就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，這與納稅人權(quán)利與民主參與權(quán)利旨在解放個(gè)體自由或者彰顯個(gè)體能動(dòng)性的抽象意蘊(yùn)有所區(qū)別;該權(quán)利內(nèi)容具有動(dòng)態(tài)性、發(fā)展性、多樣性、地域性，與一國(guó)或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)，而納稅人權(quán)利與民主參與權(quán)利的內(nèi)容相對(duì)具有靜態(tài)性、單一性及普遍性;該權(quán)利實(shí)現(xiàn)方式對(duì)財(cái)政有較強(qiáng)的依賴(lài)，權(quán)利實(shí)現(xiàn)的程度往往與相關(guān)領(lǐng)域財(cái)政資源投入的規(guī)模成正比關(guān)系，財(cái)政活動(dòng)是該權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要支撐，納稅人權(quán)利與民主參與權(quán)利的實(shí)現(xiàn)雖然在根本上也離不開(kāi)財(cái)政資源配置基礎(chǔ)上各種機(jī)構(gòu)的有序運(yùn)作，但后者并非前述權(quán)利實(shí)現(xiàn)的主要條件;該權(quán)利的救濟(jì)一般情況下不能直接訴諸司法程序，由于該權(quán)利多數(shù)由憲法規(guī)定，須有待于普通法律將權(quán)利內(nèi)容具體化才能得到司法救濟(jì)。

(二)發(fā)展多層次的政府義務(wù)與多元化的財(cái)政支出方式

復(fù)合型的個(gè)體權(quán)利與多層次的政府義務(wù)相對(duì)應(yīng)。美國(guó)學(xué)者亨利·舒教授曾提出“義務(wù)層次理論”，將義務(wù)劃分為不予剝奪的義務(wù)、保護(hù)個(gè)人不受他人剝奪的義務(wù)、幫助或促進(jìn)權(quán)利主體實(shí)現(xiàn)權(quán)利的義務(wù)。［12］納稅人權(quán)利主要對(duì)應(yīng)于政府不予剝奪的義務(wù)，福利權(quán)利主要對(duì)應(yīng)于政府幫助或促進(jìn)權(quán)利實(shí)現(xiàn)的義務(wù)，民主參與權(quán)利則介于二者之間，它有賴(lài)于政府的積極作為，但又不同于福利權(quán)利對(duì)應(yīng)的財(cái)政資源的配給，而主要表現(xiàn)為開(kāi)放預(yù)算決策過(guò)程，吸納公眾對(duì)于預(yù)算安排的意見(jiàn)乃至獲得其認(rèn)同，為公眾參與預(yù)算決策提供制度通道。

需要注意的是，與福利權(quán)利對(duì)應(yīng)的“幫助或促進(jìn)實(shí)現(xiàn)”層次的政府義務(wù)并不簡(jiǎn)單等同于擴(kuò)大財(cái)政支出，而是可以選擇多元化的財(cái)政支出方式與投入方向。表現(xiàn)為:首先，選擇減稅而非增支，可以減少政府直接支配動(dòng)用財(cái)政資源的機(jī)會(huì)，增加納稅人擁有的財(cái)富及儲(chǔ)蓄，提高個(gè)體應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)包括從市場(chǎng)上尋求福利供給的替代來(lái)源的能力。其次，選擇降低轉(zhuǎn)移支付性支出，增加購(gòu)買(mǎi)性支出、附條件支出、激勵(lì)性支出等其他支出方式，并不會(huì)因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付的減少而對(duì)權(quán)利保障產(chǎn)生消極影響，相反還可以彌補(bǔ)轉(zhuǎn)移支付的局限性。再次，選擇降低支出數(shù)量同時(shí)提高支出績(jī)效，促使政府從追求預(yù)算規(guī)模的最大化轉(zhuǎn)變?yōu)樽非笾С隹?jī)效的最大化，有利于減少政府部門(mén)之間、政府機(jī)構(gòu)與立法機(jī)構(gòu)之間為爭(zhēng)取預(yù)算撥款而進(jìn)行利益博弈的機(jī)會(huì)，確保預(yù)算安排真正惠及民生。最后，選擇結(jié)果與過(guò)程并重，確保社會(huì)公眾在一個(gè)財(cái)政運(yùn)行過(guò)程透明、民主、可問(wèn)責(zé)、可救濟(jì)的環(huán)境下獲得福利，有利于保障個(gè)體權(quán)利并對(duì)政府財(cái)政權(quán)力予以有效制約。

(三)提供權(quán)利救濟(jì)的多種途徑

無(wú)論是納稅人權(quán)利、民主參與權(quán)利，還是福利權(quán)利都包含著“權(quán)利必須得到救濟(jì)”的法律邏輯。比較而言，納稅人權(quán)利救濟(jì)指向政府的不當(dāng)作為，在理論或?qū)嵺`中不存在爭(zhēng)議，而民主參與權(quán)利與福利權(quán)利的救濟(jì)更多指向政府的不作為，尤其是福利權(quán)利的救濟(jì)涉及財(cái)政資源的配置，關(guān)于司法機(jī)關(guān)能否介入以及介入的程度存在不小的爭(zhēng)議。對(duì)此，實(shí)施民生財(cái)政應(yīng)當(dāng)重視運(yùn)用司法的力量及司法之外的替代機(jī)制，為上述權(quán)利提供救濟(jì)。其一，宣示一種人權(quán)價(jià)值。無(wú)論法院能否對(duì)福利權(quán)利、民主參與權(quán)利提供某種實(shí)在的救濟(jì)措施，在一般意義上，法院可以通過(guò)宣示人權(quán)價(jià)值表明權(quán)利保障的基本態(tài)度，在立法規(guī)定尚付闕如或者并不明確的情況下，司法的介入在一定程度上可以起到統(tǒng)一思想觀念、明確價(jià)值取向的作用。其二，實(shí)施合法性審查。對(duì)民主參與權(quán)利的救濟(jì)以該權(quán)利邊界的明晰化為前提，換言之，如果屬于法定范圍內(nèi)應(yīng)當(dāng)吸納公眾參與的預(yù)算決策事項(xiàng)而未提供參與途徑，則依據(jù)合法性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)給予救濟(jì)。比如上海閔行區(qū)人大將預(yù)算初審環(huán)節(jié)的聽(tīng)證作為征求人大代表和社會(huì)公眾意見(jiàn)的法定程序性安排，一旦其未經(jīng)聽(tīng)證而做出批準(zhǔn)預(yù)算的決議，依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》的規(guī)定，上一級(jí)人大有權(quán)撤銷(xiāo)該不恰當(dāng)?shù)臎Q議。對(duì)福利權(quán)利的救濟(jì)也可在權(quán)利邊界明確清晰的前提下通過(guò)對(duì)政府不作為施以合法性審查而得以實(shí)現(xiàn)，比如撫恤金的適格受領(lǐng)者有權(quán)就行政機(jī)關(guān)不依法發(fā)放撫恤金的行為提起行政訴訟，獲得權(quán)利救濟(jì);又如工傷勞動(dòng)者因用人單位拒付工傷保險(xiǎn)賠償而有權(quán)提起勞動(dòng)仲裁，獲得權(quán)利救濟(jì)。其三，實(shí)施合理性審查。對(duì)福利權(quán)利的救濟(jì)不可避免地會(huì)涉及財(cái)政資源的重新分配問(wèn)題，而財(cái)政問(wèn)題對(duì)司法能力及司法權(quán)的合法性無(wú)疑構(gòu)成重大挑戰(zhàn)，但是法院可以對(duì)分配措施的合理性做出判斷，比如采取的措施是否全面協(xié)調(diào)、是否具有可行性、是否有效、是否公平、是否在資源配置的優(yōu)先性安排中考慮了最急迫的需求、是否滿(mǎn)足了社會(huì)公眾對(duì)于資源分配過(guò)程的民主透明的期待等。其四，確定自由裁量的邊界。福利權(quán)利面臨不可訴性的最大障礙是資源的有限性，法院難以對(duì)資源分配作出強(qiáng)制性安排，但如果民生財(cái)政的實(shí)施過(guò)程中動(dòng)輒以資源的有限性為由拒絕制定或改變相關(guān)法律或其他政策措施，并將之作為自由裁量的范圍排斥司法的干預(yù)，那么，福利權(quán)利的保護(hù)將面臨相當(dāng)被動(dòng)與有限的局面。在這種情況下，法院可以對(duì)當(dāng)事人提出的合理的政策請(qǐng)求權(quán)作出回應(yīng)，要求立法機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)在其可利用的資源范圍內(nèi)制定合理的立法或采取其他措施。這就意味著盡管權(quán)利受制于資源的有限性有一個(gè)逐步實(shí)現(xiàn)的過(guò)程，不可能向法院主張要求即刻獲得某種利益，但是為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)而采取的措施卻是應(yīng)當(dāng)即刻付諸實(shí)施的，政府不得無(wú)限期延遲其福利供給的義務(wù)。立法裁量的邊界僅僅在于考慮既有資源規(guī)模條件下如何安排資源分配的優(yōu)先順序以及在分配方案之間進(jìn)行權(quán)衡比較并最終確定措施的具體內(nèi)容。

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