黃玉麗 李臘梅

近年來，隨著南寧市城市規(guī)模的日益擴(kuò)大和爭(zhēng)創(chuàng)全國(guó)文明城市、國(guó)家衛(wèi)生城市工作的深入推進(jìn)，公眾的環(huán)境意識(shí)不斷增強(qiáng)，各類環(huán)境矛盾日益凸顯，環(huán)境信訪量急劇上升。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，南寧市環(huán)保部門近3年受理環(huán)境問題投訴共33368件次，2009年以來南寧市因環(huán)境問題來信來訪195批1249人次。筆者通過發(fā)放調(diào)查問卷、歸類統(tǒng)計(jì)分析以及深入有關(guān)部門調(diào)研等形式，就當(dāng)前環(huán)境信訪特點(diǎn)、成因及對(duì)策進(jìn)行探討，以求破解環(huán)境信訪難題。

一、南寧市環(huán)境信訪存在的主要問題

表一：

表二：

表三：

（一）大氣污染

1．廢氣、塵和惡臭污染。如原那龍化工廠、武鳴縣建材廠、廣西歐亞瓷業(yè)公司和武鳴啟行陶瓷有限公司等周邊居民反映這些企業(yè)排放廢氣，嚴(yán)重污染空氣；興寧區(qū)望州路住戶反映其居住周邊汽車裝飾美容店作業(yè)時(shí)所排放的氣體十分刺鼻；良慶碼頭和三津碼頭裝卸水泥熟料和石油渣粉末，由于沒有防塵設(shè)施，導(dǎo)致?lián)P塵滿天。

2．燃煤污染。群眾反映中山路、仙葫開發(fā)區(qū)市政廣場(chǎng)南側(cè)、江南區(qū)平西路福建園社區(qū)以及石門森林公園等燒烤攤?cè)紵禾吭斐芍苓吙諝鉃鯚熣螝狻?/p>

3．機(jī)動(dòng)車船污染。群眾聯(lián)名來訪反映汽車排放有害氣體，嚴(yán)重影響廣大群眾的健康。

4．生活垃圾污染。柳沙半島康城、三元和桂雅路1號(hào)聯(lián)盟新城等小區(qū)居民反映附近垃圾場(chǎng)臭氣熏天。

（二）噪聲污染

1．社會(huì)生活噪聲污染。主要包括：一是餐飲噪聲。居民反映中山夜市、大沙田順風(fēng)街夜市、萬秀村北路6隊(duì)巷旁以及賓州商場(chǎng)周邊經(jīng)營(yíng)的夜市燒烤攤等噪音擾民嚴(yán)重；鳳翔路“鍋鍋香”、邕江北岸、桃源橋與邕江橋兩岸餐飲店附近居民多次來信來訪反映喧嘩聲影響其生活；二是娛樂噪聲。中華路6號(hào)隔壁的夢(mèng)麗莎娛樂城、星湖北一里K T V等娛樂場(chǎng)所附近居民稱娛樂噪聲致其寢食難安；三是商業(yè)噪聲。部分群眾投訴市區(qū)主次干道兩側(cè)、住宅區(qū)和學(xué)校周邊門店等，采用高強(qiáng)音響招攬顧客、推銷商品，影響居民正常生產(chǎn)生活。

2．交通運(yùn)輸噪聲污染。西鄉(xiāng)塘區(qū)大學(xué)路41號(hào)“嘉匯馨源”業(yè)主反映不堪忍受火車?guó)Q笛噪聲；群眾舉報(bào)南環(huán)橋、友愛立交、北湖立交和高新區(qū)立交橋上過往車輛產(chǎn)生的噪聲擾民。

3．建筑施工噪聲污染。自治區(qū)環(huán)保廳宿舍附近居民反映因該廳宿舍區(qū)舊房改造通宵施工產(chǎn)生的噪聲擾民。各大樓盤鄰近居民反映建筑工地超時(shí)施工產(chǎn)生噪聲嚴(yán)重影響居民生活。

4．工業(yè)噪聲污染。賓陽(yáng)縣蘆圩鎮(zhèn)大街554號(hào)居民反映鄰近冰淇淋加工廠的噪聲污染問題；安吉街道辦事處安寧村居民重復(fù)聯(lián)名來訪反映廣西騰寧混凝土有限公司產(chǎn)生大量噪音擾民。

（三）水污染

橫縣橫州鎮(zhèn)北村謝屋村民反映該村水源被茉莉花渣污染；橫縣六景鎮(zhèn)南寧君盈紙業(yè)有限公司在生產(chǎn)時(shí)排放污水和廢氣，嚴(yán)重污染水質(zhì)；養(yǎng)殖戶反映隆安縣海盈酒精廠、上林縣藍(lán)山酒業(yè)副食品有限公司排放污水致其養(yǎng)殖的魚死亡。

二、南寧市環(huán)境信訪問題的突出特點(diǎn)

當(dāng)前，南寧市環(huán)境信訪問題有明顯的特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在：

（一）大氣和噪聲污染是環(huán)境信訪引發(fā)的主要原因

從表一中可見，大氣和噪聲污染總批次和人次分別占環(huán)境信訪總量批次和人次的67.1%和75.2%，這兩大類污染是環(huán)境信訪問題引發(fā)的重災(zāi)區(qū)。從表二得知，大氣污染集中在廢氣塵惡臭污染、燃煤污染、機(jī)動(dòng)車船污染和生活垃圾污染，其中以廢氣、塵和惡臭污染最為突出，噪聲污染主要表現(xiàn)為社會(huì)生活噪聲污染、交通運(yùn)輸噪聲污染、建筑施工噪聲污染和工業(yè)噪聲污染，其中以社會(huì)生活噪聲污染最為嚴(yán)重。

（二）重復(fù)、集體或聯(lián)名訪是環(huán)境信訪發(fā)展的新趨勢(shì)

1.重復(fù)信訪次數(shù)多。環(huán)境問題重復(fù)信訪共79批975人次，占環(huán)境信訪總量批次和人次的40.5%和78.1%。如青秀區(qū)歐某來訪8次反映附近工程夜間施工擾民。江南區(qū)江西鎮(zhèn)敢槐坡村民來信來訪12批79人次反映該坡鈾礦被開采，污染嚴(yán)重。

2.集體或聯(lián)名信訪量大。群眾因環(huán)境問題集體或聯(lián)名訪共33批1037人次，占環(huán)境信訪總量批次和人次的17%和83%。如桂雅路1號(hào)聯(lián)盟新城小區(qū)204人來信反映附近垃圾中轉(zhuǎn)站污染環(huán)境問題。

（三）第三產(chǎn)業(yè)污染是環(huán)境信訪發(fā)展的新焦點(diǎn)

由傳統(tǒng)的工業(yè)污染和固體廢氣污染變?yōu)榈谌a(chǎn)業(yè)污染，是當(dāng)前環(huán)境信訪問題的新焦點(diǎn)。近年來，第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮，同時(shí)也帶來了諸多環(huán)境問題，餐廳、K T V、歌舞廳、建筑工地等產(chǎn)生的油煙、噪聲、廢氣、廢油和異味污染擾民日趨嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，餐飲污染、娛樂、商業(yè)、交通和工地施工噪聲問題共81批208人次，占環(huán)境信訪總量批次和人次的41.5%和16.7%。

（四）禽畜宰殺、寵物、輻射污染是環(huán)境信訪出現(xiàn)的新情況

環(huán)境污染問題已由固有的工業(yè)生產(chǎn)、建筑施工、交通運(yùn)輸、社會(huì)噪聲等幾大類型中有所變化，出現(xiàn)了寵物噪聲、輻射污染等新型環(huán)境污染問題。如市第三人民醫(yī)院宿舍、良慶區(qū)金沙大道北一里等居民反映鄰近屠宰場(chǎng)殺雞、豬等噪聲大；中華路1號(hào)的花鳥市場(chǎng)附近居民反映該市場(chǎng)養(yǎng)狗臭氣熏天，翠湖新城小區(qū)居民反映該小區(qū)有人養(yǎng)鴨產(chǎn)生較大噪聲；安吉園藝路106號(hào)附近居民反映其受到移動(dòng)通信基站輻射。

（五）環(huán)境問題投訴區(qū)域集中表現(xiàn)出明顯的同地性

當(dāng)前環(huán)境問題投訴區(qū)域主要集中在青秀區(qū)、西鄉(xiāng)塘區(qū)、江南區(qū)和興寧區(qū)，表現(xiàn)出較突出的同地性。如青秀區(qū)民歌湖、星湖北一里娛樂場(chǎng)所等噪聲擾民投訴量大，江南區(qū)居民反映大氣污染較突出，集中在鳳凰紙業(yè)公司、南寧糖業(yè)紙業(yè)公司以及柳沙半島的城南垃圾填埋場(chǎng)周邊。

三、南寧市環(huán)境信訪問題原因分析

（一）主觀原因

1．環(huán)保法制意識(shí)薄弱。部分企業(yè)、個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶的環(huán)保法制意識(shí)薄弱，認(rèn)為違法成本低，治理成本高，犧牲環(huán)境以追求經(jīng)濟(jì)利益。如一些娛樂場(chǎng)所置法不顧，休息時(shí)間經(jīng)營(yíng)或噪音分貝超標(biāo)等屢教不改，一些企業(yè)環(huán)保治理設(shè)施長(zhǎng)期閑置不用，違法偷排現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

2．審批監(jiān)管不到位。一些建設(shè)項(xiàng)目不履行環(huán)保審批手續(xù)，未批先建，或者相關(guān)部門未嚴(yán)格按法定程序銜接審批，“三同時(shí)”執(zhí)行不到位，致使企業(yè)或個(gè)人在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中產(chǎn)生了污染，又沒有相應(yīng)防治措施，給監(jiān)管的部門執(zhí)法帶來被動(dòng)。因環(huán)保審批監(jiān)管不到位，導(dǎo)致群眾因K T V和餐飲場(chǎng)所噪聲超標(biāo)、選址不合理等問題聯(lián)名來信或集體上訪。

3．職能部門管理真空。依據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境噪聲污染防治法》等規(guī)定，環(huán)保、公安、城管、建委、環(huán)衛(wèi)、海事和水利等相關(guān)部門均有職能涉及環(huán)境保護(hù)工作，在當(dāng)前環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵭械亩嗖块T、分層次的執(zhí)法管理體制，當(dāng)有幾個(gè)執(zhí)法部門在各自的職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)某一環(huán)境投訴都有監(jiān)督管理權(quán)時(shí)，存在“誰都可管，誰都不管”現(xiàn)象，導(dǎo)致群眾多頭重復(fù)信訪。

（二）客觀原因

1.環(huán)境立法嚴(yán)重滯后。環(huán)境保護(hù)法23年未曾修改，環(huán)境立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于時(shí)代的發(fā)展。對(duì)環(huán)境違法處罰、環(huán)境具體監(jiān)測(cè)技術(shù)、方法及手段，危害評(píng)價(jià)鑒定，環(huán)境損害賠償以及相關(guān)程序法規(guī)和相應(yīng)的技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)等，都未建立或尚未完善相應(yīng)的法律法規(guī)，給環(huán)境信訪處理工作帶來較大困難。

2．城市規(guī)劃、布局不合理。由于歷史原因，城市功能區(qū)劃分不完善，居民區(qū)中混雜著餐飲、文化娛樂、加工生產(chǎn)等多種行業(yè)，這些行業(yè)在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中產(chǎn)生的油煙、噪聲、煙塵、污水等，帶來了諸多的環(huán)境問題。例如居民樓沒有環(huán)境污染防治措施，居民樓里經(jīng)營(yíng)餐飲、娛樂等三產(chǎn)行業(yè)，必然引起樓內(nèi)居民因廢氣、廢水、噪聲擾民而信訪，居民大多要求取締這些污染排放的企業(yè)、店鋪或小作坊等，但企業(yè)、店鋪因搬遷涉及多個(gè)方面無法實(shí)施，難以根治群眾反映的問題，導(dǎo)致群眾重復(fù)信訪。

3．執(zhí)法手段、力量薄弱。環(huán)境信訪問題往往牽涉多個(gè)職能部門，由于受職能等因素限制，環(huán)境監(jiān)管主體部門執(zhí)法手段單一、薄弱，缺乏強(qiáng)制性手段，環(huán)境執(zhí)法難以迅速有效打擊違法行為，加之部門之間綜合性執(zhí)法力度欠缺，造成社會(huì)生活噪聲、歌廳擾民等環(huán)境信訪問題重復(fù)發(fā)生。

4．安全與噪聲難以兼顧。據(jù)有關(guān)規(guī)定，火車在運(yùn)行中需鳴笛示警，而群眾對(duì)火車?guó)Q笛產(chǎn)生的噪聲難以忍受，這樣便產(chǎn)生安全與噪聲二者難以兼顧的沖突。

四、南寧市環(huán)境信訪問題對(duì)策措施

（一）著力立法調(diào)研，完善環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和制度

法制部門應(yīng)會(huì)同行政主管部門和法律專家對(duì)環(huán)境污染和保護(hù)問題開展立法調(diào)研，進(jìn)一步研究環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和制度，針對(duì)環(huán)保領(lǐng)域法規(guī)覆蓋不全、違法行為定義不科學(xué)、法律責(zé)任不對(duì)應(yīng)、個(gè)別規(guī)定不符合實(shí)際、處罰力度以及剛性不夠、操作性不強(qiáng)等問題，逐步修正完善地方性法規(guī)。同時(shí)，環(huán)境行政主管部門應(yīng)協(xié)同信訪部門完善環(huán)境信訪制度，如根據(jù)《信訪條例》和有關(guān)法規(guī)制定環(huán)境信訪問題受理辦法、辦理和責(zé)任追究細(xì)則，出臺(tái)操作性強(qiáng)的實(shí)施辦法，明確環(huán)境信訪問題辦理的具體職責(zé)。

（二）著力源頭防范，加大重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)境污染監(jiān)管力度

環(huán)境行政主管部門要加大監(jiān)管力度，尤其要加強(qiáng)監(jiān)管餐飲及娛樂場(chǎng)所、交通運(yùn)輸、建筑等重點(diǎn)行業(yè)，加強(qiáng)監(jiān)管環(huán)境信訪問題突出的重點(diǎn)區(qū)域，加強(qiáng)監(jiān)管群眾信訪次數(shù)多和量大的重點(diǎn)問題。對(duì)已出現(xiàn)的污染采取措施，集中治理，力求整改根治，避免群眾因同一問題多次多頭重復(fù)信訪，減少環(huán)境信訪問題的發(fā)生。對(duì)可能出現(xiàn)的污染問題要提前介入，超前監(jiān)管，做到早發(fā)現(xiàn)早防治，如環(huán)保、規(guī)劃和建設(shè)等部門要通力做好商業(yè)、住宅兩用樓房的污染防治工作，建設(shè)好排煙管道和隔音設(shè)施等，有效避免環(huán)境污染投訴在先，監(jiān)管治理在后的弊端，從源頭預(yù)防環(huán)境信訪問題的產(chǎn)生。

（三）著力“事要解決”，職能部門各司其責(zé)、齊抓共管

城市規(guī)劃應(yīng)與環(huán)保部門聯(lián)合互動(dòng)，將環(huán)護(hù)工作納入城市規(guī)劃全程，所有規(guī)劃先進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，根據(jù)環(huán)境功能區(qū)劃，合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)分布；同時(shí)與國(guó)土、建設(shè)、城管等部門結(jié)合城區(qū)功能區(qū)調(diào)整，對(duì)現(xiàn)有居民集中居住區(qū)中的第三產(chǎn)業(yè)予以搬遷或改造；環(huán)境行政主管部門加大執(zhí)法力度，向企業(yè)或個(gè)體戶預(yù)收環(huán)境違法保證金，一旦有環(huán)境污染舉報(bào)或信訪，經(jīng)查屬實(shí)，即可沒收環(huán)境違法保證金，杜絕“違法成本低，守法成本高”現(xiàn)象；環(huán)境污染涉及的職能部門要及時(shí)受理信訪問題，認(rèn)真分析研究，妥善調(diào)查處理，積極解決問題，不能因法律沒有規(guī)定就不作為或亂作為。

（四）著力夯實(shí)責(zé)任，強(qiáng)化環(huán)保目標(biāo)和責(zé)任考核、追究

南寧市環(huán)保部門從“十一五”開始將環(huán)境投訴件的處理納入年度環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制考核，有效促進(jìn)了各級(jí)政府對(duì)環(huán)境投訴件的重視，提高了辦理時(shí)效和質(zhì)量。環(huán)境行政主管部門應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化政府考核問責(zé)的“緊箍咒”，加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力濫用和不作為的制約，進(jìn)一步細(xì)化目標(biāo)考核細(xì)則，壓實(shí)各級(jí)政府的環(huán)境責(zé)任。同時(shí)環(huán)境信訪問題涉及的職能部門要落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，建立主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)總責(zé)、親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)次責(zé)、具體抓，落實(shí)首辦、首接責(zé)任制，形成一層抓一層的責(zé)任體系。

（五）著力軟硬件建設(shè)，打造綜合執(zhí)法隊(duì)伍并提高執(zhí)法水平

環(huán)境行政主管部門要加強(qiáng)環(huán)境信訪隊(duì)伍建設(shè)，建立一支熟悉政策、精通業(yè)務(wù)的環(huán)境信訪隊(duì)伍，加強(qiáng)與公安、城管、建委、水利、林業(yè)和農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門的密切配合，打造一支環(huán)境綜合執(zhí)法隊(duì)伍，避免多頭執(zhí)法而執(zhí)法力度又不夠的弊端。同時(shí)各級(jí)政府加大環(huán)保硬件建設(shè)投入，引進(jìn)先進(jìn)環(huán)保設(shè)備和環(huán)境污染監(jiān)測(cè)技術(shù)，提高監(jiān)測(cè)水平和效率，加快環(huán)境執(zhí)法科學(xué)化。

（六）著力正面引導(dǎo)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的宣傳教育和培訓(xùn)

環(huán)境行政主管部門要廣泛深入開展環(huán)境法制宣傳教育，提高公眾環(huán)境法制和預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，維護(hù)公眾合法環(huán)境權(quán)益，提高企業(yè)和個(gè)體戶守法和擔(dān)當(dāng)意識(shí)，自覺履行社會(huì)責(zé)任；宣傳部門要積極宣傳以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的先進(jìn)典型，積極宣傳環(huán)保節(jié)能等好經(jīng)驗(yàn)好做法，營(yíng)造全社會(huì)共同維護(hù)優(yōu)美環(huán)境的良好氛圍；環(huán)保、公安、城管、建委、環(huán)衛(wèi)、海事和水利等相關(guān)職能部門要加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)，構(gòu)建多層次、多形式、多渠道的環(huán)境教育培訓(xùn)機(jī)制，有針對(duì)性地開展環(huán)境法規(guī)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)考察先進(jìn)城市經(jīng)驗(yàn)做法。

南寧市在做好“新綠水通舊”五篇文章，推進(jìn)現(xiàn)代生態(tài)文明城市建設(shè)中，廣大居民對(duì)生活環(huán)境要求逐步提高，各級(jí)各部門要透過環(huán)境信訪這面鏡子，查找環(huán)境工作中存在的問題，切實(shí)維護(hù)群眾合法的環(huán)境權(quán)益，努力構(gòu)建更加適宜人居的“美麗南寧”。

［1］數(shù)據(jù)來源：南寧市環(huán)境保護(hù)局.

［2］［3］［4］［5］［6］［7］數(shù)據(jù)來源：南寧市信訪局.

［1］南寧市環(huán)境保護(hù)局政務(wù)信息公開網(wǎng).http://www.nnhb.gov.cn/html/zwxx/class_196.html.環(huán)保法規(guī).

［2］魯萬壽等.對(duì)做好基層環(huán)境信訪工作的幾點(diǎn)思考［J］.青海環(huán)境，2011，（3）.

［3］王璐.環(huán)境信訪源的特點(diǎn)與妥善處理機(jī)制初探［J］.黑龍江環(huán)境通報(bào)，2012，（3）.

［4］黃殷.論環(huán)境信訪制度的完善［D］.中南林業(yè)科技大學(xué)，2011.