李豐

摘要：如果將人類社會的發(fā)展史劃分為前工業(yè)社會、工業(yè)社會和后工業(yè)社會三個階段的話，則與每一個社會發(fā)展階段相對應(yīng)的社會治理模式的典型形態(tài)分別為統(tǒng)治型、管理型和服務(wù)型社會治理模式。前工業(yè)社會是家國一體的社會，與社會的一體性一致，作為當時主導的統(tǒng)治型社會治理模式表現(xiàn)出明顯的總體性。隨著社會復雜性與不確定性的增加，在工業(yè)社會管理型的社會治理模式成為主導，與工業(yè)社會分化的主流同向。公共行政也成為一個極度分化的領(lǐng)域。隨著后工業(yè)社會門扉的推開，服務(wù)性社會治理模式作為一種成長中的治理模式，將一反工業(yè)社會中治理“分化”的潮流，走向總體治理。

關(guān)鍵詞：治理模式；統(tǒng)治；管理；服務(wù)

中圖分類號：D035 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544（2013）01-0139-04

一、混沌一體的“王朝”時代

農(nóng)業(yè)社會或稱前工業(yè)社會。作為人類發(fā)展歷程中第一個有史可鑒的文明社會，在人類發(fā)展史上尚處于比較低級的進化階段，是一個生產(chǎn)力低下的社會。在這個歷史時期，“家”是主要的社會基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)元素。一切生活的發(fā)生基本上都以家族、血緣、地域、親情為紐帶，突出對“家”的歸屬于依賴，人們生活在“家元共同體”之中，社會交往與日常生活不管是從時間上還是從空間上來看，都具有很強的局限性，呈現(xiàn)出“簡單、確定”的特征。

就已有的歷史來看，人類社會關(guān)系史可以簡單的總結(jié)為分配關(guān)系占主導和交換關(guān)系占主導的兩個階段。前工業(yè)社會是一個處于分配關(guān)系占主導的社會發(fā)展階段，在該社會處于統(tǒng)治核心地位的君王擁有對整個社會資源的分配權(quán)力，他通過對身份（權(quán)力）的分配形成不同等級的官階。社會的治理權(quán)是由少數(shù)掌握了社會資源（如：土地）的階級或階層所占有，不同的階層根據(jù)所掌握的社會資源多少而擁有相應(yīng)的權(quán)力，依據(jù)權(quán)力大小自上而下便形成了前工業(yè)社會的社會治理體系，即封建等級結(jié)構(gòu)。在封建等級結(jié)構(gòu)中，處于權(quán)力結(jié)構(gòu)最頂層的權(quán)力所有者為工，或稱“皇帝、君王、帝王”，他擁有對整個社會的最高治理權(quán)，自君王以降各層官僚組成整個社會的治理主體。

在“中心一邊緣”結(jié)構(gòu)中來看，前工業(yè)社會中君王與他之下所有掌握權(quán)力的官僚居于社會結(jié)構(gòu)的中心位置。君王為了使自己的統(tǒng)治獲得合法性，自稱是上帝的化身。他所掌握的權(quán)力來自神的授予，對黎民百姓的統(tǒng)治是順天承運。因此，統(tǒng)治者除了用“君權(quán)神授”的權(quán)力迷彩外衣來妝扮自己、為自己的統(tǒng)治行為辯護，以期獲得被統(tǒng)治階級的服從外，作為前工業(yè)社會唯一的一個權(quán)力中心，統(tǒng)治者還利用前工業(yè)社會的經(jīng)濟形態(tài)對土地的具有極強依賴性的特點。通過對土地資源的壟斷和控制來達到對社會成員的控制，使得社會成員對土地的依附轉(zhuǎn)化為對統(tǒng)治者的依附，進而處于社會結(jié)構(gòu)體系的邊緣地帶。于是，整個社會都是君工一人的私有財產(chǎn)，所謂“普天之下，莫非王土”，國為君王一人之家，君王為一家之長，民謂子民，君王對國家的一切擁有分配權(quán)，可以隨意地生殺予奪。在這樣的社會中公與私之間沒有界限，對居于統(tǒng)治地位的君王來說“朕即天下”、公共的就是私人的、公等于私。

經(jīng)濟發(fā)展是推動社會發(fā)展的原動力，經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑。在前工業(yè)社會，根源于當時的自然經(jīng)濟形態(tài)。由于社會發(fā)展尚處于低級階段，加之統(tǒng)治集團重農(nóng)抑商政策的作用，公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域未分化，整個社會處于混沌一體的狀態(tài)，表現(xiàn)出明顯的總體性。在這樣的社會中，整個社會公私領(lǐng)域混沌一體，施行社會統(tǒng)治的主體也沒有出現(xiàn)相應(yīng)的分化一一王朝、朝廷、國家均為同一主體。沒有出現(xiàn)政治與行政的分化。雖然統(tǒng)治集團在進行社會統(tǒng)治的過程中，擔負有維護國家安全，保證統(tǒng)治區(qū)域內(nèi)所有社會成員不受外來侵犯，維持社會穩(wěn)定的政治功能，但這些政治功能的發(fā)揮是以維持統(tǒng)治階級的統(tǒng)治為旨歸。即使統(tǒng)治機器的運行過程。也要依據(jù)一定的機構(gòu)、程序和技術(shù)，具有現(xiàn)代所說的行政的意蘊，但統(tǒng)治依然是在君王的意旨下開展的，仍然是以維護統(tǒng)治秩序為目的，屬于為統(tǒng)治服務(wù)的行政?？v使威爾遜與古德諾所推崇政治與行政二分只是一種理想，不具有現(xiàn)實的依據(jù)，政治與行政不可能完全分開，但這不證明政治與行政完全沒有區(qū)別、不需要區(qū)分。然而，正是在前工業(yè)社會，國家與政府、政治與行政在目標和主體上達到了高度的統(tǒng)一，國家就是政府、政治等于行政。在前工業(yè)社會，恰是統(tǒng)和了國家與政府、政治與行政的混沌未分的治理主體——“王朝”推動了社會治理活動的發(fā)展。因此，前工業(yè)社會是一個“王朝”治理的時代，這個時代的社會治理具有的總體的面貌。

二、分化中的公共行政

隨著前工業(yè)社會的背影在歷史長河中變得模糊以致消失。人類走進了公共生活的時代。如果非要找一個詞來形容近代以來的社會發(fā)展特征的話我想最準確莫過于“分化”一詞了。到了近代社會特別是自17、18世紀發(fā)生在歐洲的啟蒙運動以來，社會的分化深入到更細小、更微觀的領(lǐng)域。當然，歷史的發(fā)展總是連續(xù)的，不存在時代之間的絕對歷史斷面，在前工業(yè)社會末期已有社會分化的跡象，但它是作為前工業(yè)社會的否定因素而存在的。在前工業(yè)社會的末期，隨著資本主義的萌芽，巨型家族開始解體而代之以核心家庭。社會開始了一個“脫域化”的進程，在一些統(tǒng)治權(quán)力所不能控制的地方，交換關(guān)系迅速成長，城市開始發(fā)育，市場經(jīng)濟初步發(fā)展，市民社會逐漸形成，為近代社會的到來做好了一切準備。啟蒙運動以來的近代社會。在市場經(jīng)濟的發(fā)展和市民社會成長的過程中。社會分化為公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域。國家逐漸成為一個獨立的領(lǐng)域，代表著公共領(lǐng)域；經(jīng)濟領(lǐng)域或日交換領(lǐng)域，則代表著私人領(lǐng)域；核心家庭代表日常生活領(lǐng)域，保留著社會的習俗與傳統(tǒng)。當然，社會領(lǐng)域的分化不光是社會中主體之間的分立，更是一個功能分化的過程。近代國家的功能不再是對社會的統(tǒng)治而是管理，或者說國家的統(tǒng)治功能已被邊緣化，國家是作為市場經(jīng)濟正常運行的一個外在保障力量而存在。正如亞當·斯密（Adam Smith）所認為的那樣，市場作為一種完善的資源配置方式，在一只“看不見的手”（invisible-hand）的引導下，能夠達到社會資源的最優(yōu)配置。確實，在自由資本主義時期，市場經(jīng)濟的極大發(fā)展，國家功能被認為“守夜人”的角色，最好的國家就是最低限度的國家（諾齊克語），國家對私人領(lǐng)域的任何干預都被看做是一條通往奴役之路。國家的統(tǒng)治職能被邊緣化，管理職能移位中心，擔當著治理社會的重任，人類社會治理模式進入管理型的歷史階段。

在工業(yè)社會，社會分化作為一個歷史事實，已成為社會發(fā)展的一個潮流。早期的啟蒙思想家們在對現(xiàn)代國家進行設(shè)計時，自然走不出社會分化思維的咒語，從他們對國家權(quán)力的考察中可見一斑。在前工業(yè)社會，權(quán)力混沌一體而未分立，統(tǒng)治者作為全社會的最終權(quán)威，掌握著一切權(quán)力，統(tǒng)治者既是一切權(quán)力的占有者，也是行使者。到近代情況就不一樣了，歷史有了新的發(fā)展與突破。當然，理解近代社會的起始與發(fā)展，自由主義是一個不可能不看的圖譜，甚至可以說近代社會的發(fā)展變化過程就是自由主義的發(fā)展變化過程。早期自由主義思想強調(diào)的是對個人權(quán)利的保護與實現(xiàn)、強調(diào)個人權(quán)利的至上性與神圣性，宣稱天賦人權(quán)。作為個人權(quán)利的保護者——國家，是人們?yōu)榱吮Ｗo自己的權(quán)利在一致同意的基礎(chǔ)之上通過集體授權(quán)而以“社會契約”的形式產(chǎn)生的，它所行使的權(quán)力僅僅是治權(quán)。只是權(quán)力行使者而非權(quán)力所有者，國家共同體中的全部成員才是主權(quán)的所有者。同時，國家權(quán)力不能是由單一主體行使，強調(diào)權(quán)力的分立與制衡。如約翰·洛克（John Locke）認為國家權(quán)力應(yīng)該分為立法權(quán)、行政權(quán)和對外權(quán)；孟德斯鳩（Montesquieu）在洛克的基礎(chǔ)上進一步將國家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，不同的權(quán)力有不同的主體行使、相互制約。這樣社會治理活動所賴以開展的基礎(chǔ)——極力從一體走向了分立。所以，現(xiàn)代國家起源和社會治理發(fā)展的過程，也可以看做是權(quán)力所有者和權(quán)力行使者分離、權(quán)力本身分化的過程。

達爾文（Darwin）的進化論告訴我們：生物是通過遺傳、變異和自然選擇，從低級到高級，從簡單到復雜，種類由少到多地進化著、發(fā)展著。其實，人類社會也是這樣——從生產(chǎn)方式、生活方式到社會整體的發(fā)展都遵循著“從低級到高級，從簡單到復雜”的進化過程。前工業(yè)社會由于自然和社會發(fā)展等各種條件的現(xiàn)實，是一個“簡單、確定”的歷史階段。但當人類步入工業(yè)社會以來，市場經(jīng)濟的發(fā)展、社會交換關(guān)系的普遍化、社會流動性的加強、社會分工的細化、科學技術(shù)的突飛猛進，以及工業(yè)化和城市化的快速推進，社會的復雜性和不確定性迅速增強。從此，人們告別了那個“簡單、確定”的歷史階段，面對的是一個具有“低度復雜性和低度不確定性”的現(xiàn)實社會。人類在面對這樣一個復雜性和不確定性在增加的社會，表現(xiàn)出了卓越的智慧，選擇了一個社會普遍遵循的規(guī)則體系——法制，以法治理、以不變應(yīng)萬變。毫無疑問，法制對近代社會的發(fā)展所起到的作用是巨大的，以至于人們把近代社會形象地稱為法治社會。

法制作為社會運轉(zhuǎn)所普遍遵循的規(guī)則體系，它的突出特點就是將社會統(tǒng)一化、形式化，強調(diào)法律的至上性，將法制作為社會的一條確定的準繩。從規(guī)范社會活動的角度來看，法制達到了這個目的。但是任何事物都是兩面的，法制作為一種至上的社會規(guī)則，在工業(yè)社會治理的實踐中得到充分的體現(xiàn)。然而，相對于現(xiàn)實情況的復雜性與不確定性。法制永遠都是有限的、形式化的，不可能周延于整個社會的所有方面，這就是法制的局限性。如此一來，法制便表現(xiàn)出相當?shù)慕┗院托问街髁x特點，造成社會治理主體在社會治理實踐中不得不面對一邊是僵化的、確定的法制。一邊是復雜的、不確定的、法制所不能處理的事實。如此情境，治理者是遵循已有的法制還是選擇內(nèi)心的價值判斷？如果作為一個嚴格意義上的法治社會的治理者來說，必須捍衛(wèi)法治的至上性，依法治理。然而，法制最終卻扼殺了社會治理的靈活適應(yīng)性和效率追求，導致治理失靈。不難看出工業(yè)社會中的法制作為一種形式化的具有普遍約束力的規(guī)則體系，本質(zhì)上是對人的價值的排斥，把治理主體的價值踢出了社會治理的范疇，徒有一個“形式化”的面相，造成社會治理主體形式與價值的分離，成為不完整的人。

人類社會的發(fā)展尤其是科學技術(shù)的發(fā)展，可以比較模糊地分為覺識、摹仿和創(chuàng)造三個不同的階段。工業(yè)社會作為一個人類發(fā)展史上的摹仿階段，自然科學迅猛發(fā)展，代表著科學發(fā)展的方向和程度，以至于人們認為與自然科學同規(guī)律（客觀）即為科學，于是“科學”精神橫行于世，滲透到社會的每個領(lǐng)域，作為社會科學的政治領(lǐng)域自然也難幸免?？茖W的宗旨就是對自然規(guī)律的摹仿與復制，強調(diào)的是對規(guī)律客觀性的追求。政治領(lǐng)域在科學的客觀性的強行楔人下趕上了分化的潮流——政治與行政二分。美國前總統(tǒng)威爾遜（Woodrow Wilson）在《行政之研究》（The Study of Administration）一文中作出了政治與行政二分的提法，認為政治是具有重大和普遍意義的國家活動，而行政是個別和細微方面的國家活動；政治是政治家的有特定活動范圍，而行政是技術(shù)官員的特定活動范圍。古德諾（Goodnow）在威爾遜的基礎(chǔ)之上對政治與行政二分做了理論上的論述，認為：“政治與指導和影響政府的政策相關(guān)，而行政則與這一政策的執(zhí)行相關(guān)”。政治與行政的分離可以被看做是人類治理發(fā)展史上的影響最大的一次分化活動。政治被明確地規(guī)定為國家價值判斷與決策的范疇，而行政則被規(guī)定為政策執(zhí)行的技術(shù)范疇，保持價值中立。政治與行政二分不光是政策決策階段與執(zhí)行過程的分離，而是行政的形式理性與價值理性的分離，甚至可以說是國家與政府的分離，是社會分工思想在政治領(lǐng)域的表現(xiàn)，政府第一次被明確地確定為現(xiàn)代社會的治理主體。行政人員在政策執(zhí)行過程中保持價值中立的規(guī)定，通過對先進技術(shù)的追求去客觀地完成政策的執(zhí)行，這無疑是將人當做工具，是整個工業(yè)社會對“科學”的瘋狂追求與盲目推崇對公共行政領(lǐng)域產(chǎn)生的結(jié)果。當然，威爾遜和古德諾的理論從某種程度上來說是歷史的連續(xù)性的表現(xiàn)，可以將其看做是洛克與孟德斯鳩分權(quán)思想的繼承，沒準當他們在為自己的這一“創(chuàng)造”而倍感欣慰時。殊不知自己卻不自覺地走在由前人開拓的一條大路上。

官僚制組織作為一種金字塔式的層級結(jié)構(gòu)，權(quán)力自上而下層層節(jié)制。強調(diào)的是下級對上級意志的服從，成為一個名符其實的集權(quán)體系；強調(diào)規(guī)則取向而忽略了組織與環(huán)境系統(tǒng)之間的聯(lián)系，使得組織最終日趨僵化、了無生氣、效率低下：特別是強調(diào)專業(yè)化、技術(shù)性和組織管理非人格化，突出組織運轉(zhuǎn)的客觀性與科學性，摒棄了組織成員的主觀價值，用人的形式合理性淹沒了實質(zhì)合理性、用工具理性替代了價值理性……。如果說威爾遜和古德諾的政治與行政二分是公共行政作為一門獨立學科的邏輯起點的話，那么公共行政的科學化與現(xiàn)代化進程則是由韋伯開啟。韋伯所做的關(guān)于官僚制的研究。是威爾遜與古德諾行政學思想中分化思想的繼承與深化——“在官僚制中，人們看到的是體制的價值、結(jié)構(gòu)的科學性和運行的技術(shù)化，但作為這個體系中的主體因素的人的價值卻被忽略了。”將近代以來管理型社會治理模式分化的浪潮推入絕對的境地。

雖然到了20世紀60年代，以德懷特·沃爾多（Dwight Waldo）和喬治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）為代表的新公共行政學派開始了對傳統(tǒng)公共行政提出批評和創(chuàng)新。針對傳統(tǒng)公共行政過于注重對效率與科學的追求和企圖政治與行政分離的幻想，以及要求行政人員行政過程的價值中立，新公共行政學派從政治學的角度來對管理型的社會治理模式提出見解。他們放棄了政治與行政二分法，強調(diào)社會治理是政治與行政連續(xù)交融的過程：以倫理、民主、政治互動、公民參與以及回應(yīng)性等觀念為基礎(chǔ)建構(gòu)一種新的組織體制和制度，以增進社會公平的實現(xiàn)；呼喚行政過程中價值的回歸。同時新公共行政學派認為公共行政的研究方法也要相應(yīng)的改變。主張從實證主義走向后實證主義。新公共行政學派在對傳統(tǒng)公共行政批評的基礎(chǔ)上，所進行的行政理論和研究方法的創(chuàng)新，無疑對人們認清傳統(tǒng)公共行政的癥候產(chǎn)生了積極的作用，開拓了人們的思維。但是沒有形成具體的行動方案去對現(xiàn)實進行直接的指導，導致其只能成為一場短暫的運動，流為學者們自娛自樂的學術(shù)游戲，并沒有改變公共行政“分化”的特點。

三、“叛道”的暗流

在從統(tǒng)治型社會治理模式向管理型的社會治理模式轉(zhuǎn)變的過程中，社會治理模式從混沌一體走向了分化：公共領(lǐng)域、私人領(lǐng)域和日常生活領(lǐng)域的分化；政治與行政的分離；權(quán)力的分化；治理主體本身的分化……?？傊?，社會治理模式的分化似乎是一個難以窮盡、勢不可擋的潮流。以政府為主導的管理型社會治理模式，在走過自己的壯年期邁向晚年的時候，無奈地將自己的缺陷暴露于世，顯然它已經(jīng)不適合后工業(yè)社會發(fā)展，是一種過時的社會治理模式，事實告訴我們管理型的社會治理模式在高度復雜和高度不確定的風險社會面前，格外顯得捉襟見肘。20世紀80年代，西方興起了一場轟轟烈烈的行政改革運動——新公共管理運動，在這場運動中公共選擇理論（Public Choice）和委托一代理理論（Principal-agent Theory）影響最顯著。

20世紀70年代，兩方國家的管理型政府在社會治理過程中出現(xiàn)了普遍的欠靈現(xiàn)象、社會的不可治理性十分突出，特別是1973在資本主義世界爆發(fā)的石油危機成了引爆行政改革的導火索。以詹姆斯-麥吉爾-布坎南（James McGill Buchanan）為代表的公共選擇學派，第一個站出來對政府發(fā)雉，他們認為必須對過去的政府治理模式進行改革。在方法論上采取個人主義的研究方法，認為應(yīng)當以個人而不是以組織為集體行動的研究單位；他們認為公共領(lǐng)域的行政人員像私人領(lǐng)域的個人一樣，也是理性的經(jīng)濟人，以追求個人利益的最大化為行動目標；將政治活動視為交易過程，認為政治過程就是利益的交換過程，特別是選民與公共行政主體之間的關(guān)系。同時認為財政赤字、市場失靈公共產(chǎn)品供給的效率低下等等現(xiàn)象都是政府的自利性造成的。公共選擇理論將經(jīng)濟學的理論用于公共領(lǐng)域，以個人主義為研究的基本假設(shè)，將人類社會分為經(jīng)濟市場和政治市場。

反觀歷史，社會契約論通過自然狀態(tài)的假設(shè)，強調(diào)自然狀態(tài)下的所有社會成員作為一個自然人來說，是生而平等的，人們基于這種平等的地位而締結(jié)協(xié)議，通過社會契約建構(gòu)起屬于所有人的政府，從根本上確定了主權(quán)在民。在這個前后的邏輯鏈條中，作為普通個人之間，人人平等，但在政府與人民之間，卻是不平等的——人民高于政府。但是在公共選擇理論來說，把政治過程當做經(jīng)濟過程來看待，認為存在一個政治市場，加之個人主義（自由主義）的分析方法，在這個政治市場的主體——政府及其官員與選民——之間的關(guān)系。猶如經(jīng)濟市場中交易主體之間的關(guān)系一樣，是一種彼此平等的合同（契約）關(guān)系。如此看來，政治領(lǐng)域與經(jīng)濟市場中的不同僅僅在于。似乎政府及其官員與選民之間在這場政治交易中的角色關(guān)系是固定的：政府是賣方，專門出售政策，而選民則利用選票進行銷售。

然而，在中世紀后期，隨著城市的出現(xiàn)和擴展，市民社會（Civil Society）開始出現(xiàn)，社會領(lǐng)域開始分化。自啟蒙運動以來，直到大約20世紀80年代，隨著領(lǐng)域分化和社會分工進一步深入，人類社會開始步入后工業(yè)化的階段。在后工業(yè)社會中。隨著高尖技術(shù)的發(fā)展和運用。社會的復雜性和不確定性急劇上升，面對一個高度復雜和高度不確定的社會，一方面政府由于自身所具有的知識、技能和信息獲取與分析等諸因素的限制，不能正確有效行使所有的治權(quán)；另一方面。由于社會分工的細化以及市民社會和市場經(jīng)濟的高度發(fā)達，政府將一些自己不能處理的一些公共事務(wù)，通過合同外包、民營化或其他形式委托給具有專業(yè)知識技能的營利或非營利主體去完成。如此一來，政府與社會之間又形成了一種委托一代理關(guān)系，不過在這個“新的”委托—代理關(guān)系中，政府變成了委托人，而社會卻是代理人?？v觀始末，政府既是代理人，又是委托人，扮演了一個中介的角色。

在新公共管理運動中，公共選擇理論顛覆了古典社會契約論中社會與政府的關(guān)系，使得它們之間的關(guān)系由不平等走向平等；而委托一代理理論則使社會與政府之間的委托一代理關(guān)系完成了一個全面翻轉(zhuǎn)。因此，通過政府與社會之間地位和角色關(guān)系的變化，社會治理模式突破了主客體之間的分殊，隨著社會治理活動中主客體界線的模糊，社會公私領(lǐng)域的界線分化也變得而模糊，并日漸融合。同時，社會治理模式也在公私領(lǐng)域界線融合的過程中走向了多元主體合作治理。

工業(yè)社會是一個低度復雜和低度不確定的社會階段，政府作為社會中唯一的治理主體，能夠比較有效地治理社會，所以，工業(yè)社會的治理是一種單中心的社會治理。經(jīng)過300多年的工業(yè)社會歷程，人類創(chuàng)造了豐富的物質(zhì)、燦爛各異的文化和極度尖端的科學技術(shù)，隨著全球化的時代和知識經(jīng)濟時代的到來，人類悄悄地踏進了后工業(yè)社會的大門。在這個全新的時代里，人們的交往關(guān)系變得復雜，突發(fā)事故頻頻發(fā)生，危機事件不斷出現(xiàn)，世界的不可預測性增強。在這樣一個“風險社會”中，政府變成了一個“無能的侏儒”，管理行政前提下的單中心社會治理模式唯一的出路就是狼狽地破產(chǎn)，而多中心的合作治理模式成為歷史的選擇。雖然新公共管理運動在推進了社會治理多中心化這點來說，做出了有益的貢獻，但“就新公共管理運動來看，它并沒有什么理論追求，它自身也沒有意識到其行動的理論價值，它更多的是出于解決政府‘負擔過重和‘財政困難等問題的需要而走上了民營化的道路……新公共管理運動的目的雖然只是要求重塑政府，并沒有提出變革整個社會治理模式的宏大抱負，但是，從20世紀80年代以來的改革成效看，已經(jīng)造成了社會治理模式變革的事實，特別是單一治理主體壟斷社會治理的局面被打破”。所以，社會治理多中心化對于公共管理運動來說只是一個“意外”客觀的結(jié)果，也就正是這個意外的客觀結(jié)果，使得公共性在社會中的擴散，最終意外懷上了合作治理之胎。

但是我們也應(yīng)該看到，盡管新公共管理運動在實際上推動了社會治理模式向多元主體合作治理方向的發(fā)展，但就這一理論本身來說，絕不代表著人類治理模式的未來。因為他是在改進而非超越工業(yè)社會治理模式——管理型社會治理——的前提下來研究社會治理問題的，僅僅在客觀上走上了對管理型行政反叛之路，從這個角度來看，它對于工業(yè)社會的社會治理來說是一股“叛道”的暗流?！叭绻f與農(nóng)業(yè)社會相適應(yīng)的是王朝壟斷的治理的話，那么，工業(yè)社會所擁有的則是民主框架下的精英治理，而與后工業(yè)社會相適應(yīng)的，將是多元治理主體的合作治理?！?/p>

將管理型社會治理模式和20世紀70年代末以來的政府改革運動比較可以清楚的發(fā)現(xiàn)。從工業(yè)社會的社會分化、政治與行政的分離到后工業(yè)社會政府向社會分享公共權(quán)力，使得公共權(quán)力由以前政府獨享的狀況一分為三甚至更多，社會治理的主體也由政府主導變?yōu)槎嘀行闹黧w之間形成的網(wǎng)絡(luò)治理。尤其是人類發(fā)展進入后工業(yè)社會階段以來，非政府組織的飛速發(fā)展和廣泛的社會參與治理，體現(xiàn)了“新市民社會”在社會治理中的顯著作用。從表面上看來，這幾種理論之間的變化依然繼承了管理型社會治理模式所具有的分化特征，是社會治理模式分化浪潮的余波和繼續(xù)。其實不然，只要進行深入分析，就會發(fā)現(xiàn)這是一個社會融合的過程，市場、社會與政府分享社會治理權(quán)力，政府的市場化、公益化、和微觀化，市場與社會公共化和行政化。告別了政府主導社會治理的時代；個人形式的治理主體因官僚制造成的形式與價值的分裂得到彌合。所有這些變化使得政府與市場和社會之間的界限越來越模糊，甚至趨于消失。因此，多元主體合作的社會治理模式是一股藏著分化面相的、逆工業(yè)社會管理型社會治理模式分化浪潮的暗流，這股暗流將使后工業(yè)社會的治理模式再現(xiàn)總體性。

責任編輯 楊小民