伍振

冷水江市“巧妙”實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地買賣的試驗(yàn)，涉及到城鎮(zhèn)戶口轉(zhuǎn)為農(nóng)村戶口、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)等多重制度的變革，從醞釀之初就飽受爭(zhēng)議。

市民在農(nóng)村投資50萬(wàn)元，可將戶籍遷到當(dāng)?shù)?，同時(shí)享有農(nóng)村宅基地建房等權(quán)益；而村里用每畝3萬(wàn)元左右的價(jià)格將村民的耕地收回，以每畝30～50萬(wàn)元的價(jià)格賣給前來(lái)落戶的市民，用于建別墅或者商業(yè)街開(kāi)發(fā)；落戶者帶來(lái)的資金用于村莊建設(shè)；建設(shè)拉升土地價(jià)值，升值的土地又可吸引更多的下鄉(xiāng)市民。

這就是冷水江市正在進(jìn)行的“市民下鄉(xiāng)”試點(diǎn)的核心內(nèi)容。這個(gè)工程，一度曾被冷水江市當(dāng)作是城鄉(xiāng)一體化的“重頭戲”，宣揚(yáng)它是新農(nóng)村建設(shè)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”和“試驗(yàn)田”。然而，轟轟烈烈開(kāi)始僅僅一年后，“市民下鄉(xiāng)”項(xiàng)目卻被靜悄悄叫停了，相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目的進(jìn)展也緘口不言。

繞開(kāi)法律紅線

冷水江市金竹山鎮(zhèn)資江村，是一個(gè)并不起眼的村莊。它位于冷水江市市區(qū)東南方15公里左右，婁新高速公路穿村而過(guò)。村中間有一條叫麻溪的小河在此匯入資江。

雖然有山有水，但這里的環(huán)境在湖南算不上優(yōu)美，不過(guò)對(duì)冷水江來(lái)說(shuō)，這兒確實(shí)是個(gè)好去處。冷水江是湖南最重要的工業(yè)重鎮(zhèn)之一，有著“世界銻都”、“江南煤?！钡拿雷u(yù)。然而，隨著境內(nèi)鐵礦資源采掘殆盡、銻礦資源接近枯竭、煤炭資源屈指可期，已經(jīng)被列入國(guó)家資源枯竭型城市。

在當(dāng)?shù)馗黝愇募蛨?bào)道中，當(dāng)?shù)卣啻翁峒斑@項(xiàng)政策的目的，“鼓勵(lì)資本下鄉(xiāng)”。

資本下鄉(xiāng)所從事的活動(dòng)分兩類，一是農(nóng)業(yè)，二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，利潤(rùn)微薄，眾所周知，尤其是種糧食。所以政府要給下鄉(xiāng)種田的投資者各種補(bǔ)貼，使其不至于虧本?！比A中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員郭亮說(shuō)，“非農(nóng)產(chǎn)業(yè)則不同，比如城市近郊農(nóng)村土地搞房地產(chǎn)一類商業(yè)開(kāi)發(fā)，利潤(rùn)率是從事農(nóng)業(yè)的成百上千倍。”

不過(guò)，就如農(nóng)民不能隨意把農(nóng)田變成宅基地一樣，法律對(duì)土地性質(zhì)的變更有嚴(yán)格限制?！俺鞘匈Y本進(jìn)入農(nóng)村從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，無(wú)論是建工廠還是建商品房，都必須占用土地，就必然會(huì)遭遇土地用途和性質(zhì)管制的掣肘?！?/p>

通常情況下，有兩個(gè)解決途徑：

一是政府通過(guò)征收，將集體所有土地變?yōu)閲?guó)有土地，再出售給投資者。不過(guò)，在征地拆遷的過(guò)程中，農(nóng)民受益不多，容易引發(fā)沖突。另外，經(jīng)過(guò)政府一轉(zhuǎn)手，土地價(jià)格抬高，會(huì)將中小投資者擋在門外。

二是村集體直接與投資者合作，免去政府的倒手提取，雙方都有利。不過(guò)，現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村土地只能在村集體內(nèi)部買賣。這一規(guī)定素有爭(zhēng)議，反對(duì)者認(rèn)為它“凍結(jié)”了農(nóng)民最大的財(cái)富土地；支持者則認(rèn)為它不僅有利保護(hù)耕地，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看來(lái)，也保護(hù)了農(nóng)民利益。

“反對(duì)者欲除之而后快，支持者認(rèn)為這是不可觸碰的底線。激烈的交鋒，從中央到地方，政界到學(xué)界都存在。”華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任賀雪峰說(shuō)，無(wú)論如何，當(dāng)前城市資本一旦進(jìn)入農(nóng)村從事土地商業(yè)開(kāi)發(fā)，即有違法之嫌。

在他看來(lái)，冷水江新政的“創(chuàng)新”價(jià)值在于，巧妙地繞過(guò)了這條法律紅線，投資者落戶農(nóng)村后，就屬于村集體成員，可以合法地購(gòu)買村內(nèi)土地，經(jīng)過(guò)并不復(fù)雜的審批手續(xù)后，就可用于建設(shè)。

實(shí)際上，這也成為冷水江市“市民下鄉(xiāng)”試點(diǎn)建設(shè)最核心的內(nèi)容：讓市民落戶農(nóng)村只是手段，其目的是其對(duì)村集體土地的運(yùn)作，讓“落戶”農(nóng)村的“市民”享有獲得宅基地建房等權(quán)益。

村集體土地運(yùn)作

無(wú)論是在農(nóng)村還是城市，土地一直是重要的生產(chǎn)資料。

“市民下鄉(xiāng)”試驗(yàn)提出的50萬(wàn)元投資項(xiàng)目的落地以及下鄉(xiāng)市民建別墅都需要土地資源。那么，冷水江市又是如何將集體土地集中起來(lái)的呢？

記者在參與“市民下鄉(xiāng)”試點(diǎn)工作的冷水江市金竹山鎮(zhèn)資江村調(diào)查得知，由冷水江市出政策指導(dǎo)，鎮(zhèn)村兩級(jí)具體負(fù)責(zé)推進(jìn)。而在村一級(jí)主要是“市民下鄉(xiāng)試點(diǎn)建設(shè)理事會(huì)”（以下簡(jiǎn)稱“理事會(huì)”）作為主體來(lái)推進(jìn)。

現(xiàn)實(shí)的做法是，理事會(huì)先從村民手中收回土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，然后把土地平整，市民下鄉(xiāng)投資建房都需從理事會(huì)手中購(gòu)買土地。

理事會(huì)由村民代表擴(kuò)大會(huì)議選出來(lái)。資江村的理事會(huì)成員共19位，負(fù)責(zé)集中土地、獎(jiǎng)補(bǔ)建房等事項(xiàng)。具體來(lái)說(shuō)就是把“市民下鄉(xiāng)”規(guī)劃范圍內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，按照水田36108元/畝、旱地21745元/畝、林地14763元/畝（都包含青苗費(fèi)）的標(biāo)準(zhǔn)收回，然后以30～50萬(wàn)元/畝的價(jià)格賣給愿意下鄉(xiāng)落戶的市民，用于建別墅或者商業(yè)街開(kāi)發(fā)。

按目前的價(jià)格，通過(guò)平整之后的土地售賣出去之后，土地價(jià)格至少升值10倍以上。對(duì)此，受益的將是理事會(huì)及全村村民。但是對(duì)于這部分收益最后如何分配，目前理事會(huì)還未出具體的方案。

“對(duì)于市民下鄉(xiāng)試點(diǎn)，絕大多數(shù)的村民都是非常支持的?！辟Y江村村支書(shū)張康生告訴記者。目前，一期工程已經(jīng)平整土地50余畝，流轉(zhuǎn)土地90余畝，麻溪河整治工程已經(jīng)完成了220米，已有10棟房屋主體工程基本完工，沿河商業(yè)步行街也初具雛形。

不過(guò)，這里已經(jīng)開(kāi)工在建的10棟房屋都是本地村民“自拆自建”的。資江村村委會(huì)副主任張小平告訴記者：“目前已有幾十位市民來(lái)村考察，表示出濃厚的興趣。而且已經(jīng)成功引進(jìn)了桂花、楠木兩個(gè)項(xiàng)目落戶，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)?00多人的就業(yè)?！?/p>

記者在冷水江市區(qū)采訪多位市民，發(fā)現(xiàn)知道“市民下鄉(xiāng)”的并不多，不少市民聽(tīng)完記者的介紹之后也表示沒(méi)有興趣?！耙虢▌e墅，在村里花5萬(wàn)元買塊地就可以了，何必花50萬(wàn)呢？”一位復(fù)姓歐陽(yáng)的市民表示?！暗竭@里來(lái)考察的都是本地的一些礦老板?！北镜卣渤姓J(rèn)，這項(xiàng)試驗(yàn)推進(jìn)有些緩慢。

雖然試點(diǎn)給村民帶來(lái)“過(guò)上好日子，過(guò)上城里人生活”美好夢(mèng)想，但是對(duì)于村民來(lái)說(shuō)，利益分配仍然面臨考驗(yàn)。中國(guó)之聲《新聞縱橫》報(bào)道，當(dāng)?shù)卮迕穹从逞a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，“地賣得太便宜了”。而在湖南本地知名民生欄目紅網(wǎng)《百姓呼聲》中，也有不少農(nóng)民反映自身權(quán)益被侵占的帖子。

悄然叫停？

有知情人士透露，湖南省相關(guān)部門專門對(duì)此事進(jìn)行調(diào)研，認(rèn)為市民下鄉(xiāng)項(xiàng)目與現(xiàn)行政策相背離，不適合再搞下去。而我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)土地性質(zhì)的變更有嚴(yán)格限制，農(nóng)民不能隨意把農(nóng)田變成宅基地，土地只能在村集體內(nèi)部買賣。

據(jù)了解，近期將出臺(tái)的《湖南省國(guó)土資源廳關(guān)于規(guī)范和改進(jìn)宅基地管理的若干意見(jiàn)》中明確規(guī)定：嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地。嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村非法購(gòu)買和違法建造的住宅辦理土地使用權(quán)證。

而據(jù)記者進(jìn)一步了解，禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地的政策一直存在，此次出臺(tái)政策特別強(qiáng)調(diào)是與冷水江試點(diǎn)有關(guān)值得玩味。

到冷水江做過(guò)調(diào)研的專家指出，冷水江“市民下鄉(xiāng)”試點(diǎn)流轉(zhuǎn)了耕地、林地、宅基地、農(nóng)村集體非農(nóng)用地等，這些土地能否用于房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)呢？這涉及到農(nóng)村集體非農(nóng)用地和宅基地制度改革問(wèn)題。

湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)、湖南省新農(nóng)村建設(shè)研究基地首席專家陳文勝直言，這種投資風(fēng)險(xiǎn)很大。不管冷水江市怎么規(guī)劃，都無(wú)法改變土地的性質(zhì)。也就是說(shuō)，這種“小產(chǎn)權(quán)房”一旦發(fā)生買賣糾紛，只要村集體有一人不同意，買者的權(quán)益就得不到保障。

陳文勝認(rèn)為，即使這項(xiàng)戶籍改革獲得上級(jí)政府許可，新政也還沒(méi)有改變農(nóng)村集體土地的性質(zhì)。農(nóng)村集體土地上市流通有著復(fù)雜的征收程序，現(xiàn)在理事會(huì)這種流轉(zhuǎn)，加上冷水江市的規(guī)劃也不可能改變農(nóng)村集體土地的性質(zhì)。

“也就是說(shuō)，市民跟理事會(huì)簽的買賣合同是不受法律保護(hù)的，一旦發(fā)生糾紛麻煩很大?！标愇膭僬J(rèn)為，“如果真想發(fā)展生態(tài)旅游，讓農(nóng)村發(fā)展起來(lái)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該出臺(tái)更具體的政策，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民自己投資建設(shè)。沒(méi)有錢可以綠色貸款，或者出臺(tái)其他的扶持政策，何必引入市民和開(kāi)發(fā)商呢？”

陳文勝甚至判斷，“市民下鄉(xiāng)”極可能是一場(chǎng)受利益驅(qū)動(dòng)的“圈地運(yùn)動(dòng)”。“打著試點(diǎn)的旗號(hào)，打著土地的主意，沖著農(nóng)村環(huán)境較好、價(jià)格很低的土地去的，做的是賣地的生意?！?/p>

而在賀雪峰看來(lái)，冷水江的這項(xiàng)試驗(yàn)，對(duì)試點(diǎn)村莊而言，確實(shí)創(chuàng)造利益。但如果放在一個(gè)更大的區(qū)域看，如一省之內(nèi)，所謂創(chuàng)造的利益，本質(zhì)上不過(guò)是財(cái)富的空間轉(zhuǎn)移。

賀雪峰表示：這項(xiàng)政策既簡(jiǎn)單又有效，有很強(qiáng)的可復(fù)制性。當(dāng)?shù)卣彩窍氚阉梢粋€(gè)示范典型，像成都一樣，為全省乃至全國(guó)探路。那么，它很可能撕開(kāi)政策的缺口，造成遍地開(kāi)花的局面。一個(gè)微觀事件，影響只在一定范圍內(nèi)，正面意義可能居多；一旦變成宏觀事件，影響面擴(kuò)大，它就可能變質(zhì)了，成了負(fù)面意義居多。

要控制風(fēng)險(xiǎn)，也不是一個(gè)縣級(jí)市所能做到的。